Тема Муниципальная собственность как экономическая основа местного самоуправления

1. Понятие муниципальной собственности и субъекты права муниципальной собственности

2. Объекты муниципальной собственности и принципы их определения

3. Прекращение права муниципальной собственности

4. Приобретение права муниципальной собственности

5. Формы экономической деятельности МО

Понятие муниципальной собственности и права муниципальной собственности

• Муниципальная собственность

- форма публичной собственности, закрепленная наряду с другими формами собственности (ч.2 ст.8 КРФ)

- экономическая основа и гарантия самостоятельности местного самоуправления (ч.1 ст. 130, ч.1 ст.132 КРФ)

- Основа экономической деятельности МО

• Право муниципальной собственности

- право территориально обособленных коллективов, обладающих собственными полномочиями, в целях решения вопросов местного значения, владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом

- форма публичной собственности. В соответствии со ст.8 К закрепляется наряду с другими формами собственности. Все формы собственности защищаются равным образом.

Соотношение с категорией муниципальное имущество. Имущество – конкретные виды объектов. Как материальных, так и духовных. С другой стороны муниципальная собственность – не только имущество, но и средства местного бюджета.

Муниципальная собственность – экономическая основа местного самоуправления гарантия самостоятельности.

Ст.130 ч.1 К и ст.132 К – самостоятельное управление. Что понимается под самостоятельным владением? Эта деятельность стоит в одном ряду с вопросами местного значения. Это вопрос местного значения? В законе да. Но это некорректно. Владение и пользование способствует решению вопросов местного значения, то есть это полномочие.

В деятельности МСУ по владению, пользованию и распоряжению проявляется экономическое и властное начало МСУ. Муниципальная собственность как гарантия – очевидно. Никакая власть, в том числе муниципальная, не может функционировать без соответствующей базы. МСУ присуще наличие компетенции. Ему должна быть предоставлена реальная возможность реализовывать данную компетенцию. Иначе наличие местной власти иллюзорно.

Термин экономическая основа МСУ – это еще и имущественные права МО. Возникает третье понятие, отличающееся от предыдущих. Если обратиться к ЕСПЧ – можно найти самый широкий подход к вопросу понимания собственности. Он относит различные права, в том числе получение дохода и т.д. Там это синоним собственности.

Право собственности – ФЗ-131 не содержит категории и не дает понимания.

Право муниципальной собственности надо понимать в объективном и субъективном смысле. Объективно – институт законодательства, имеющий комплексный характер и включающий как нормы муниципально-правовые, так и нормы других отраслей права. В субъективном смысле – как в слайде. Это принадлежащее населению МО как коллективному субъекту правомочие по владению, пользованию и распоряжению денежными средствами МО. Правомочие в интересах местного сообщества осуществляют ОМСУ.

Муниципальная собственность – это система экономических и юридических отношений между населением, ОМСУ и государством в лице его органов и должностных лиц по поводу природных ресурсов, имущества и денежных средств, принадлежащих МО и необходимых для решения опросов местного значения и эффективной работы органов МСУ.

В отношении муниципальной собственности Европейская хартия ничего не говорит. Она регулирует только местные финансы, имущество обходит вниманием. То есть ратифицировавшему государству дается колоссальное усмотрение.

21.11.12

Субъекты муниципальной собственности

• Субъекты права муниципальной собственности:

- население муниципального образования (ст. 130 КРФ) территориально организованное как муниципальное образование. Термин МО в целях субъекта права собственности понимается как население, объединенное территорией. Субъект права – именно население. Всё население.

- от имени МО правомочия собственника осуществляют органы местного самоуправления (ст. 51 ФЗ-131; ст. 215 ГК РФ, ч.2 и 3 ст.125 ГК РФ). От имени всех жителей МО какая-то часть может выступать только по поручению общего числа жителей. На деле функции собственника осуществляют органы и должностные лица МО. Собственник свои правомочия в подавляющем большинстве случаев осуществляет не сам, а через иные субъекты.

Нельзя отождествлять муниципальную собственность с собственностью корпоративной, кооперативной и т.п. Собственник коллективный. Его нельзя разбивать на отдельных субъектов. Один конкретный человек не имеет права ни на какую часть имущества. В отношении муниципальной собственности отдельные действия может осуществлять только коллективный собственник. Решение принимается коллективно и оформляется соответствующим образом.

ГК не конкретизирует, каким образом понимать МО. Он не признает правосубъектность населения МО. ГК воспринимает МО как публичный субъект. Это проблема в определении субъектного состава в отношении муниципальной собственности. По ГК МО – не ОМСУ. То есть с ЮЛ не отождествляет.

?! Органы местного самоуправления как юридические лица в форме казенных учреждений (ч. 7 ст. 37, ч. 9 ст. 35, ч. 2,3 ст. 41 ФЗ-131). Проблема разграничения правосубъектности органов МСУ и публичных субъектов в гражданском обороте.

Это неудачное законодательное решение. Есть ряд проблем. ОМСУ – это ЮЛ. Если взять ГП – правосубъектность у ЮЛ возникает с момента его регистрации. Здесь порядок формирования другой. Деятельность МО зависит от правосубъектности органов и должностных лиц как ЮЛ. Но их правосубъектность производна от правосубъектности МО. Если орган не зарегистрирован – получается, что действовать он не может.

Другая проблема. Мало того, что ОМСУ – ЮЛ в форме казенных учреждений, внутренние организационные структуры также могут быть наделены статусом ЮЛ. До 2003 года органы не были ЮЛ. Ничего в этом плохого не было.

?! ТОС субъекты права муниципальной собственности. Территориально-общественное самоуправление регистрируется в качестве ЮЛ в форме некоммерческой организации. Цель создания и функционирование – решение местных вопросов, но не в масштабах всего МО, а в масштабах определенной территории, входящей в состав МО. Например, район города. Их не следует воспринимать как субъектов публичной власти. Цели их деятельности близки к целям деятельности МО. Субъект – население, объединенное территорией. Собственность должна носить целевой характер – только то, что будет служить для достижения целей деятельности. Поэтому есть сходство права собственности ТОС и МО. То есть это разновидность муниципальной собственности, но в меньшем масштабе. Судебная практика говорит о недопущении расширения круга собственников муниципального имущества. Не допускается осуществления полномочий собственника иными органами, кроме указанных в ГК. Вопрос – насколько допустимо говорить о том, что ТОС – субъект права муниципальной собственности. Но ни под какие другие признаки собственность не подпадает. Другого логичного вывода сделать нельзя. П.10 приложения к ИП президиума ВАС от 28.04.1997г №13.

КОЛЛИЗИЯ

• Абзац 2 части 2 статьи 41 Федерального закона от 6.10.2003 №131-ФЗ:

«Представительный орган муниципального образования и местная администрация как юридические лица действуют на основании общих для организаций данного вида положений настоящего Федерального закона в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации применительно к казенным учреждениям»

• Абзац 3 части 4 статьи 51 Федерального закона от 6.10.2003 №131-ФЗ:

«Органы местного самоуправления от имени муниципального образования субсидиарно отвечают по обязательствам муниципальных казенных учреждений и обеспечивают их исполнение в порядке, установленном федеральным законом.»

Проблема – казенные учреждения отвечают по обязательствам другого казенного учреждения. ОМСУ как казенные учреждения не отвечают статусу казенных учреждений, предусмотренных ГК. В связи с этим ситуация – ГК предусматривает казенные учреждения в одном понимании. А в отношении органов оно отличается. То есть одни казенные учреждения не равны другим. То есть искажается статус ЮЛ, данный в ГК. То есть происходит несоответствие формы и статуса.

ОМСУ как ЮЛ действуют на основаниях, общих для организаций данного вида. Эти общие основания не подразумевают ответственность одних органов за другие.

Вторая норма – правильнее было бы говорить не об органах, а о МО, поскольку выступает не орган как таковой, а орган как часть МО. То есть следует различать статус гражданско-правовой и публично-правовой. Собственник имущества МО. Оно тут и выступает. Вся деятельность ОМСУ может быть от имени МО, в том числе и учреждение ЮЛ. ОМСУ самостоятельного имущества не имеют.

Говорим о двойственном статусе. Но проблема отсутствия учета специфики публичного субъекта никуда не денется. При взаимодействии с другими субъектами публичного статуса образование и органы не теряют.

Объекты муниципальной собственности и принципы их определения

Определение того, может ли быть объект объектом муниципальной собственности – цель.

- принцип целевого назначения муниципального имущества: в муниципальной собственности может находиться только имущество, предназначенное для решения публичных задач, отне­сенных к ведению муниципальных образований (ст. 50 ФЗ-131). У муниципалитета не может быть неработающего муниципального имущества. ГК не содержит в себе подобных ограничений для собственников. То есть в ФЗ-131, который не является частью гражданского законодательства, закрепляются цели собственности. Вопрос – как толковать данную ситуацию.

Законодательные требования к составу объектов муниципальной собственности (ст.50 ФЗ-131). Муниципальное имущество можно подразделить на 4 группы. Имущество должно относиться к одной из групп. Если не относится – муниципалитет либо перепрофилирует его, либо отчуждает:

1) Имущество, предназначенное для решения вопросов МСУ. Перечень поименован для каждого вида МО

2) Имущество, предназначенное для осуществления отдельных переданных государственных полномочий. То есть имущество передается одновременно с передачей полномочий

3) Имущество, которое предназначено для обеспечения деятельности ОМСУ и должностных лиц ОМСУ, работников муниципальных предприятий, учреждений и т.п.

4) Имущество, необходимое для решения вопросов, право решения которых отнесено законом к ведению МО, но не относятся к вопросам местного значения

ГФЗ – законодатель субъекта РФ определяет виды имущества, которое может быть в муниципальной собственности с целью обеспечения единства городского хозяйства. Это связано с тем, что ГФЗ определяет перечень вопросов местного значения. Под реализацию вопросов определяется перечень имущества.

Должен ли перечень объектов муниципальной собственности, закрепленный в

названной статье, восприниматься как исчерпывающий, закрытый? (Определение КС РФ от 02.11.2006 N 540-О)

Ст.50 необходимо толковать таким образом, что в муниципальной собственности может быть любое имущество, которое пригодно для реализации вопросов местного значения. Перечень имущества рассчитан на решение вопросов местного значении, а также на переданные, остаточные и добровольные. Поэтому толковать перечень как закрытый нельзя. Главное, чтобы было целевое назначение, чтобы имущество подпадало под один из четырех критериев. Это имущество, которое может быть в собственности МО, а не имеется у него обязательно.