Способы выявления и учета мнения населения в ГФЗ

Предоставляется возможность самому определять, в каких формах будет происходить учет мнения населения.

• Формы и порядок учета мнения населения внутригородских территорий городов федерального значения при установлении и изменении их границ, а также их преобразовании определяются законами городов федерального значения (ч.2 ст.79 ФЗ № 131).

Закон СПб № 411-68 «О территориальном устройстве СПб»: форма учета мнения населения муниципальных образований при изменении границ и преобразовании МО устанавливается Законом СПб об организации МСУ (п.1 ст.26). Говорит замечательные вещи. Про изменение границ, преобразование ничего не говорит. По вопросам изменения границ написано о проведении голосования. Но территориальных метаморфоз значительно больше. То есть регулирование в СПб носит плачевный характер, правовой определенности нет никакой.

Ср.: Гл.5 Закона СПб об организации МСУ: голосование?; публичные слушания?; опрос?

Ст. 8 Закона СПб о МСУ: изменение границ ВГТ – учет мнения населения, выраженного в решениях муниципальных советов соответствующих МО

Ст.9 З.СПб о МСУ: преобразование – отсылка к ФЗ №131, но вот ФЗ говорит, что это решает субъект. Логику из других субъектов перенести нельзя, потому что нет двухуровневой системы.

Слайд способы изменения границ

КОЛЛИЗИЯ

П.1 ст.26 Закона СПб «О территориальном устройстве СПб»

«Изменение границ МО, преобразование МО осуществляются в порядке, установленном с учетом общих принципов организации МСУ в РФ и особенностей организации МСУ в городах федерального значения Законом СПб об организации МСУ и настоящим Законом путем внесения изменений в настоящий Закон с учетом мнения населения соответствующих МО, выраженного в форме, установленной Законом СПб об организации МСУ»

П.2 ст.9 Закона СПб «Об организации МСУ в СПб»

«Преобразование муниципальных образований осуществляется законом Санкт-Петербурга с учетом мнения населения соответствующих МО по инициативе населения соответствующих муниципальных образований, органов местного самоуправления, органов государственной власти Санкт-Петербурга, федеральных органов государственной власти в соответствии с Федеральным законом»

Проблема – население является субъектом преобразований. Должно быть учтено его мнение. Процедура на уровне СПб не установлена – происходит нарушение конституционного принципа учета мнения населения. Происходит изъятие из прав населения. Это подрывает статус населения как субъекта.

Вопрос об инициативе. Инициативу населения нельзя отождествлять с формой учета мнения населения. Инициатива – часть процедуру. Второй закон подменяет понятия и говорит о других вещах. Отсылка связана с инициативой, а не с учетом мнения населения.

Нужно посмотреть закон СПб. Решается ли вопрос или все подменяется инициативой как процессом.

Задача

Гражданин Зайцев – житель города Домодедово и прокурор Московской области обратились в суд с заявлениями о признании недействующим со дня принятия Закона Московской области от 12.01.2005 «О статусе и границе городского округа Домодедово». Оспариваемым Законом муниципальный район «Домодедовский район Московской области» наделялся статусом городского округа в составе города Домодедово и девяти сельских округов, состоящих из 150 сельских населенных пунктов. Предложение об установлении границ и наделении статусом «городской округ» муниципального образования «Домодедовский район» было согласовано решением представительного органа Домодедовского района.

В обоснование соответствия Федеральному Закону Закона Московской области Администрация Московской области ссылалась на проект генерального плана развития города Домодедово, которым обосновывалось использование территории сельских округов для развития городского округа

Подлежит ли заявление удовлетворению? Дайте оценку процедуре наделения района статусом городского округа. Каким требованиям должен отвечать городской округ?

Есть судебное решение 2007 года суда Московской области. Здесь попытка преобразования района в городской округ. В одно действие произвести нельзя. Кроме того, нет учета мнения населения. Здесь изменения существенны. Мнение представительного органа не является надлежащим способом учета мнения населения. Если бы добавили мнение населения – во всех преобразованиях высшая форма. Вначале будем объединять несколько поселений в одно. В задаче указана несуществующая форма преобразований.

Здесь количество сельских поселений не нужно для развития городского округа. То есть само Домодедово выделить можно, а вот весь район нельзя, это не соответствует критериям выделения городского округа. В общем, смотрим критерии.

Тема Компетенция муниципальных образований

1. Понятие и элементы компетенции муниципальных образований

Вопросы местного значения и полномочия по их реализации – ядро компетенции МО: понятие, виды, распределение между типами МО

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

Межмуниципальное сотрудничество

Задача

Мэр г.Абакана обратился в суд с заявлением о признании недействующей части приложения к Закону Республики Хакасия о республиканском бюджете на 2010 год в части невключения в расчет субвенций расходов на финансирование реализации общеобразовательных программ в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях г.Абакана (оплата труда педагогических работников, учебники и учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хознужды). В обоснования своего требования мэр сослался на то, что данное полномочие является государственным полномочием субъекта РФ, однако субвенции на его реализацию в республиканском бюджете не предусмотрены.

Как следует решить дело?

Проблема в том, чье это полномочие. Какой режим финансирования? Государственное полномочие или местное? Было решение ВС. Полномочия – вопрос. Стандарт невозможно реализовывать без единых вещей. Программу устанавливает субъект, но он говорит, что обеспечение осуществляет муниципалитет. Но такого быть не может. Стандарт должен быть обеспечен финансированием для обеспечения.

Возможно ли осуществление полномочий без передачи таковых и без финансирования?

Элементы компетенции МО

• Вопросы местного значения – элемент конституционно-правового статуса муниципального образования; вопросы, задачи, сферы общественных отношений, связанные с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения, решаемые муниципальными образованиями самостоятельно. МСУ- публичная власть, а власть – это полномочия. ВМЗ – это предметы ведения, то есть та область, в которой осуществляется местное самоуправление. Но многие предметы ведения сформулированы как полномочия.

• Полномочия органов местного самоуправления – права и обязанности органов МСУ в конкретных сферах. Это права и обязанности муниципальных субъектов в рамках решения вопросов местного значения. ФЗ-131 не содержит понятия компетенции. Поэтому предметы ведения и полномочия определяются в большей степени доктринально.

Виды ВМЗ

• По типам муниципальных образований:

- ВМЗ поселений;

- ВМЗ муниципальных районов;

- ВМЗ городских округов;

- ВМЗ внутригородских территорий ГФЗ

• По сферам:

- финансово-экономическая сфера (принятие бюджета);

- Местная инфраструктура (утверждение муниципальных программ по развитию энергоснабжения);

- Социальные услуги (создание предприятий и учреждений для оказания услуг);

- Сфера земельных отношений, природопользования, охраны природы (предоставление участков для строительства);

- Сфера охраны правопорядка и безопасности (участие в пределах компетенции в безопасности дорожного движения, создание необходимых условий для работы полиции).

В законе 1995 года все давалось единым перечнем без различия МО. У всех компетенция была одинакова. ФЗ-131 попытался отойти от ситуации и поставить компетенцию в зависимости от того, за каким МО закрепляется. То есть набор полномочий поставлен в зависимость от специфики вида МО. Но особой выдержки здесь нет. Перечень вопросов местного значения исчерпывающий, а вот перечень полномочий в их рамках открыт. Проблема – вопросы связаны с типами МО, а полномочия даны общим списком. Вот тут логика законодателя хромает.

13.11.12

Виды полномочий органов МСУ

• По степени обязательности:

- Обязательные (которые муниципалитет не может не выполнять. Изначально не решает вопрос о том, может ли он взять на себя это полномочие. Он должен найти способы покрыть дефицит бюджета. В зависимости от реализации обязательных полномочий можно говорить о дополнительных. Если МО не может реализовывать обязательные полномочия – ни о каких добровольных и речи быть не может)

- Добровольные

• По содержанию:

Полномочия по решению вопросов местного значения (ст.17):

- Собственные по ст.14, 15, 16 (ФЗ № 131, иные ФЗ, уставы МО) (по решению вопросов местного значения)

- переданные полномочия по решению ВМЗ других МО (соглашения);

Отдельные государственные полномочия (ст.19).

Права по решению вопросов, не отнесенных к ВМЗ (специальные, дополнительные, добровольные) (ч.1 ст.14.1, 15.1, 16.1). Полномочие - это правообязанность. А тут появляются права. То есть МО само решает брать на себя эту обязанность или не брать, на какое время. Возникают, когда вопросы не отнесены к ведению других уровней власти и не исключены из полномочий муниципалитета.

Полномочия по участию в решении государственных задач (добровольные) (ч.2 ст.14.1, 15.1, 16.1; ч.5 ст.20) (Ситуация к задаче. МО добровольно участвует. Другой вариант – полномочия передаются, но закон напрямую позволяет муниципалитету добровольно участвовать в финансировании переданных полномочий. В связи с этим возникает вопрос. Задача в ФЗ-131 – разгрузить муниципалитеты от чрезмерного количества государственных полномочий. Это нужно, чтобы нормально решать свои вопросы. Изначальная мысль – муниципалы осуществляют государственные полномочия только тогда, когда они им передаются. Идея – чтобы не было полномочий без финансового обеспечения. Потом появились новые нормы. Ситуация вернулась. Вопрос – в каком объеме нужно передавать полномочия на муниципальный уровень, чтобы не было перегруженности и в каком объеме муниципалитет может участвовать добровольно в реализации государственных полномочий).

«Остаточные» полномочия (ч.2 ст.14.1, 15.1, 16.1)

• Функциональный критерий:

- Регулятивные – определенное муниципальное правотворчество;

- Исполнительные – большая часть деятельности;

- Контрольные – за тем, как осуществляются и регулятивные, и исполнительные полномочия. Можем говорить о муниципальном контроле.

Виды полномочий органов МСУ

По характеру финансового обеспечения – слайд.

За счет субвенций финансируются только переданные государственные полномочия. Бюджет направлен на обеспечение собственных полномочий, исполняемых публичным образованием. А здесь получается, что бюджет должен быть ориентирован еще и на осуществление государственных полномочий. То есть местный бюджет занимается финансированием не своих задач.

Принципы определения компетенция МО

• Принцип функциональной самостоятельности МО: самостоятельное осуществление полномочий каждым МО. Это просто и логично объясняется. Конституция непосредственно устанавливает, что ОМСУ самостоятельно решает вопросы местного значения. Конституция не содержит дифференциации в отношении типов МО. Она подразумевает, что органы каждого МО осуществляют свои полномочия. Двухуровневая система никак на этот факт не влияет. Курское дело №15-П, МСУ обеспечивает самостоятельное решение вопросов местного значения населением непосредственно. Позиция – чтобы не допустить решения вопросов ОГВ. Поскольку есть местное население – оно во всех видах МО непосредственно и через своих представителей должно иметь возможность решать вопросы местного значения.

Можно выделить группы вопросов местного значения в зависимости от степени участия ОМСУ:

1) Вопросы, которые связаны с непосредственным обеспечением жизнедеятельности МО, то есть вопросы, решения которых полностью зависят от ОМСУ. Позволяют определить, как работают ОМСУ. Например, это реализация бюджета.

2) Вопросы местного значения, в рамках которых влияние органом МСУ на окончательные результаты может быть опосредовано. Работа муниципальной власти видна, но может быть ситуация, когда муниципалы сделали все, а вопрос не решается. Например, организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения. У ОМСУ может быть необходимая инфраструктура – вопросов нет. Но может быть в собственности других субъектов – тогда муниципалы должны заключать договоры, сам муниципалитет это сделать не может

3) Связанные с содействием предоставления гражданам услуг. Вопрос – что такое содействие? По конечным результатам нельзя выявить, делал ли что-то муниципалитет или нет. Например, транспортные услуги. Предприниматель организовал транспорт. Что делал муниципалитет?

Функциональная самостоятельность связана с вопросом, как работает муниципалитет. Оценить иногда сложно.

• Принцип разграничения ВМЗ между уровнями и типами муниципальных образований. Логика ясна. Обсуждали в теме классификации полномочий.

Исключение: отсутствие разграничения ВМЗ между городскими и сельскими поселениями. Набор вопросов местного значения у них одинаков. Но есть обязанность реализовывать. А между городскими и сельскими поселениями разница глобальна. Но тут компетенция выравнивается, то есть разница между МО не учтена. Идея закона – МО должны иметь полномочия, которые они могут реализовывать. Здесь эта идея нарушается.

• Принцип допустимости взаимной передачи осуществления отдельных полномочий органов МСУ МО одного уровня другому на основе соглашений. Принцип объемлет ситуацию, когда и одноуровневые МО также передают друг другу полномочия. В этом тоже выражается определенная самостоятельность МСУ.

Муниципалитеты бывают разные, а вопросы местного значения не всегда разделяются. Одно МО в силу инфраструктуры иногда не может реализовывать собственные полномочия. Выход – договориться с соседним муниципалитетом и использовать его инфраструктуру. Передача полномочий сопровождается передачей финансовых средств под реализацию этих полномочий. Если не требуется затрат – финансы не передаются.

Происходит передача осуществления полномочий (само полномочие не переходит из компетенции одного муниципалитета в компетенцию другого, по сути, передается исполнение полномочия. Это аналог ст.71 К – полномочие не передается, а исполнение осуществляется и субъектами. Так же и здесь.

Один муниципалитет по сути выступает заказчиком в отношение действий, которые совершает другой муниципалитет. То есть передача от одного муниципалитета другому осуществления полномочий – это форма осуществления полномочий передающего муниципалитета. То есть одна из форм, как и иные, например, когда привлекаются предприниматели.

! Допустимость возложения ВМЗ поселений на муниципальные районы законами субъектов РФ в переходный период. Здесь установлено императивно, хотя этого делать нельзя. Здесь исключение. Переходный период длился 6 лет.

• Принцип исчерпывающего перечня ВМЗ и открытого перечня полномочий по ВМЗ (устанавливаются иными ФЗ, уставами МО). Концепт исчерпывающего перечня ВМЗ возник в связи с решением вопрос о том, кто чем занят.

ВМЗ носят обширный характер. Подразумевается реализация большого массива деятельности. В связи с этим законодатель пошел по пути открытого перечня полномочий. В рамках ВМЗ есть полномочия, которые характерны для той или иной территории. Включать их в общий список нельзя. Но это никак не соотносится с разграничением вопросов. То есть опять возвращаемся к тому, что непонятно, кто чем занят.

Республика Саха – Якутия. МО занимаются организацией ледников для сохранности улова. Ситуация с закрытым перечнем ВМЗ порождает проблему, поскольку ВМЗ сформулированы негибким путем. Иногда сложно встроить полномочие в перечень ВМЗ. Как этот. Или организация общественных бань.

• Признание иных полномочий органов МСУ (кроме полномочий по ВМЗ) отдельными государственными полномочиями (ч.1 ст.19 ФЗ № 131). Презюмируется, что те полномочия, которые не муниципальные – они государственные. Это сделано для того, чтобы не было ничьих полномочий. Если что-то не закреплено за конкретным ОГВ – на значит, что полномочие не государственное.

• Принципы финансового обеспечения осуществления полномочий органов МСУ

Схема – в слайдах ранее. Вопросы местного значения – основные для решения. Местные финансы должны идти на решение вопросов местного значения. Передача полномочии должна сопровождаться передачей ресурсов. Полномочия – не только собственные, но и переданные. Источники финансирования различаются. Все остальное – исключения.

• Принцип соответствия муниципальной собственности и финансовых ресурсов компетенции МО

Компетенция МО должна соотноситься с его материальной и финансовой базой. Это связано в том числе с тем, что ВМЗ у различных МО различны. Но у нас есть 4 группы объектов собственности, которые допускаются у каждого МО.

Проблемы и противоречия в реализации принципов определения компетенции МО

? Проблема исчерпывающих перечней ВМЗ и определения иных полномочий в структуре компетенции МО в качестве государственных полномочий (по остаточному принципу):

- Отсутствие гибкости в формулировании ВМЗ. Не каждое полномочие, которое по природе муниципальное, укладывается в формулировки ВМЗ

- Отсутствие четких границ между ВМЗ и предметами ведения РФ, субъектов РФ (государственными полномочиями). Проблема возникла с момента принятия Конституции. К проблеме добавилась проблема разграничения ВМЗ и полномочий между уровнями МО. У нас в рамках одной сферы полномочия разграничиваются по уровням публичной власти. То есть за всеми закрепили всё. Кто что делает – по всем вопросам неясно. Полномочия МСУ и ОГВ можно разделить по природе, есть те, которые по природе не может осуществляться на муниципальном уровне. А вот полномочия между самими муниципалами непонятно как разграничивать. Вопрос опеки и попечительства долгое время был муниципальным. Потом его передали на уровень субъекта. Субъект передал обратно муниципалам. Но есть ситуация участия ОМСУ в вопросах опеки и попечительства. Как разграничить переданное и собственное полномочия. Происходит перекладывание полномочий одним уровнем на другой. В связи с этим необязательно передавать полномочия – это тоже в задаче.

- Формулирование ВМЗ как полномочий: отсутствие четких границ между ВМЗ и полномочиями;

- Выделение дополнительных прав за рамками ВМЗ и государственных полномочий; остаточных полномочий, полномочий по участию. Добровольные и остаточные полномочия не имеют никаких границ. Вопрос – где заканчивается одно и начинается другое? Вопрос о правомерности такового. Европейская Хартия МСУ: насколько укладывается в рамки данная ситуация?? Права на осуществление каких-либо полномочий хартия не знает. Вопрос – как тогда соотносить? Мы выделяем добровольные полномочия и остаточные полномочия. Второе – право ОМСУ на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения. В первом случае полномочия не переданы, во втором подразумевается то же. Вроде бы есть два блока компетенции МСУ, которые представляют собой одно и то же.

? Проблема разграничения ВМЗ и полномочий между уровнями муниципальных образований:

· Природа полномочия и территория, на которой оно осуществляется (поселенческий – межпоселенческий характер).

Муниципальный район – особое МО, включающее поселение и межселенные территории. У него должны быть вопросы, которые бы носили межпоселенческий характер. В законе этого нет. Там вопросы те же. Никакие единые вопросы специально не указаны. Все вопросы – как и поселенческие. Разница должна быть в содержании компетенции, поскольку формируется с учетом специфики МО.

· Отсутствие четкости в разграничении: совпадение сфер ведения. Все сферы закреплены за всеми.

Таблица - слайд

14.11.12