Порядок временного изъятия отдельных госполномочий

Ст.75 – временное осуществление гос.полномочий ОГВ. Там представлены три вида вмешательства. Есть признаки, которые должны отличать контроль от вмешательства.

Основание:

• если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом (п.3 ч.1 ст.75 № 131). Сама статья называется «временное осуществление». Временность изъятия отражена слабо. Не говорится, на какой промежуток времени. Возникает еще одна проблема. Соразмерность присуща не только контролю. Это всеобщий принцип. Применение вмешательства также должно быть соразмерно. Если исходить из буквального толкования – вмешательство можно применять за однократное нарушение. А на деле должно применяться, когда исчерпаны все другие средства. По статье можно применять вмешательство даже тогда, когда МО было вынуждено совершить правонарушение. Например, когда переданные деньги были израсходованы на ликвидацию произошедшего бедствия.

Порядок:

• При наличии указанных оснований высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ принимает решение о временном осуществлении органами исполнительной власти субъекта РФ переданных органам местного самоуправления отдельных полномочий с одновременным изъятием соответствующих субвенций (ч.5 ст.75 ФЗ № 131).

В Уставном суде СПб рассматривалась ситуация приостановление осуществления переданных полномочий. По сути это расширение ст.75 на уровне субъекта. Суд сделал вывод, что она не соответствует Уставу СПб, так как это вмешательство не соответствует статусу муниципальной власти, ее самостоятельности. Хотя по сути это противоречит федеральному законодательству. Позиция 2009 года на сайте Уставного суда.

Финансовое обеспечение отдельных госполномочий

• Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий осуществляется в форме субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации. Форма именно такая, поскольку субвенция – это целевые средства. Они должны быть потрачены только на реализацию переданных полномочий. Может возникнуть ситуация, когда средств не хватает на реализацию переданных полномочий. Муниципалы могут обращаться к уровню публичной власти. Если они сумеют мотивировать, что есть нехватка средств – финансирование будет увеличено. Если вышестоящий уровень сочтет, что средств было выделено достаточно, а МО расходовали неэкономно – дефицит будет финансироваться из местного бюджета. Собственные средства можно использовать добровольно. Такое использование должно осуществляться таким образом, чтобы использовались именно дополнительные ресурсы и средства. По-иному быть не должно, поскольку местный бюджет имеет целью реализацию вопросов местного значения.

• Для финансирования отдельных государственных полномочий в бюджетах субъектов Российской Федерации создаются региональные фонды компенсаций в режиме целевых бюджетных фондов

Межмуниципальное сотрудничество

Понятие:

• Форма объединения и согласования интересов, координации действий муниципальных образований и их органов.

Расширенное понятие – совокупность предусмотренных законодательством форм взаимодействия муниципальных образований и/или их органов. Эти формы направлены на решение общих экономических, политических, социально значимых задач. При этом сохраняется организационная самостоятельность МО.

Еще одно понятие – форма реализации МСУ, которая представляет собой различные формы совместной деятельности ОМСУ двух и более МО. Подразумевает учреждение, в том числе, межмуниципальных организаций, при сохранении у МО самостоятельного статуса.

Правовая основа:

• ст.10 Европейской хартии местного самоуправления – обязанность государства признать право МО вступать в ассоциации МО для реализации своих интересов.

• Федеральный закон № 131 (ст.8, гл.9) – четкого понятия межмуниципального сотрудничества не дает. Взаимодействие осуществляется в целях осуществления и защиты общих интересов, в целях решения общих вопросов.

• Европейская рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей (действует в РФ с 5.01.2003) – речь идет о специфике территорий

• Субъекты РФ вправе самостоятельно устанавливать способы и формы содействия созданию советов МО субъектов РФ. Субъекты неохотно занимаются правовым регулированием данных вопросов.

Виды форм межмуниципального сотрудничества

• По уровню кооперации:

- Межтерриториальные;

- Межрегиональные

- Общероссийские (ОКМО, Совет Российских Городов – общероссийский конгресс МО и др.; ср.: ВСМС)

- Международные – конгресс региональных и местных властей Совета Европы. РФ участвует.

• По организационно-правовому содержанию:

- Договорные – заключение конкретных договоров по тому или иному вопросу. Цель – обмен опытом, информационный обмен, создание совещательных органов без образования ЮЛ. Также договоры заключаются для обеспечения решения того или иного вопроса местного значения. Например, некоторые муниципалитеты орловской области заключили соглашение об обеспечении населения библиотечными услугами. В Ростовской области – соглашение об обеспечении проведения поисково-спасательных работ. Используется, когда один муниципалитет испытывает трудности при обеспечении предоставления тех или иных услуг. Это форма решения вопросов межмуниципального значения с другой стороны.

- Ассоциативные – СРГ. Цель – представительство межмуниципальных интересов в масштабе РФ. Что такое ассоциация МО? Ассоциации – объединения ЮЛ в гражданско-правовом плане. Здесь говорим о том, что объединяются МО, то есть особый публичный субъект. Законодательство эту специфику не учитывает. На деле возникает масса вопросов. В ГК одна форма ассоциаций, другого понимания нет. На деле здесь ассоциация понимается несколько отлично. Форма ЮЛ используется без учета специфики публичного субъекта. Ни в ГК, ни в законе о некоммерческих образованиях не упоминается ассоциация как объединение МО. В субъекте членами совета являются МО субъекта. Вопрос – ситуация с исключением и ассоциации ее членов. Закон о некоммерческих организациях говорит, что член ассоциации может быть исключен по решению других членов. Здесь это не работает. Участие не является добровольным. То есть существуют и обязательные формы кооперации. Предусматривается с целью учета мнения всех МО. Это не укладывается в конструкцию ГК. Там любое объединение – на добровольной основе. А совет МО – обязателен.

• По целям и организационно-правовым формам:

- Добровольные объединения МО в целях организации взаимодействия муниципальных образований и органов местного самоуправления

- Межмуниципальные хозяйственные общества и межмуниципальные организации в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения

Ряд проблем. Для создания хозяйственного общества – как правило, ОАО. Подразумевается, что в собственность ЮЛ учредитель передает имущество. Это означает отчуждение муниципального имущества. А это возможно только путем приватизации. Поэтому участвовать в уставном капитале межмуниципальных ОАО могут из средств местного бюджета. Есть ограниченность в выборе форм. Не создаются ООО, ЗАО. Что касается иных лиц – никаких ограничений нет. МО такой свободой выбора не обладают. В РФ подобных межмуниципальных обществ всего 55. Муниципалы идут по пути заклчения договоров и соглашений.

КОЛЛИЗИЯ

• Ст. 10 Европейской хартии местного самоуправления:

«1. Местные органы самоуправления имеют право при осуществлении своих полномочий сотрудничать и, в пределах, установленных законом, объединяться с другими местными органами самоуправления для выполнения задач, представляющих общий интерес.»

• Ст. 66 ФЗ № 131:

«1. В каждом субъекте Российской Федерации образуется совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации.

Организация и деятельность советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации осуществляются в соответствии с требованиями Федерального закона от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", применяемыми к ассоциациям.»

Хартия говорит о добровольности, то есть имеется право. А ФЗ-131 устанавливает обязательность. Происходит изъятие в добровольности вступления в объединения. ФЗ-131 не запрещает иные добровольные формы объединения. Хартия говорит о праве на объединение как гарантии. Она не запрещает обязательные формы.

Как стоит понимать хартию? Здесь некорректный перевод. Там говорится о муниципальных образованиях, а не об органах. В аутентичном тексте есть категория местные власти, то есть обтекаемая форма, а не конкретно органы.

Здесь различается предмет регулирования статей.

Ч. 4 ст. 8 ФЗ № 131:

• В целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения могут быть образованы межмуниципальные объединения, учреждены хозяйственные общества и другие межмуниципальные организации в соответствии с ФЗ и НПА представительных органов МО.

• Указанные межмуниципальные объединения не могут наделяться полномочиями органов местного самоуправления.

Межмуниципальное сотрудничество направлено на решение вопросов местного значения, но никаких полномочий у них нет. Власть не переходит, но можно передавать исполнение. Полномочия могут быть властными, а могут быть невластными. Ничто не мешает закреплять невластные полномочия. Почему законодатель пошел по пути запрета всех полномочий – непонятно. Здесь можно дать толкование, что публичный субъект таким и остается. Межмуниципальные образования не претендуют на статус публичного субъекта.