Глава 45 Побудова публічної служби

Найсуттєвішим у словосполученні «публічна служба» є термін «служба»: працівник повинен служити, а не обслуговувати чи заробляти. Причому служити він повинен не партії, не приватним інтересам і не роботодавцеві, а більш важливим цінностям, якими визнаються публічні суспільно значущі інтереси.

Публічна служба не пов'язана лише з державними інтересами. Громадські, а не державні інтереси покликані обстоювати органи самоврядування, асоціації профспілок та інші публічні установи. Отже, державна служба є лише частиною більш широкого поняття «публічна служба».

Узагальнюючи законодавство зарубіжних країн, слід визнати, що публічною вважається служба: а) в управлінському державному апараті; б) в органах місцевого самоврядування; в) у державних установах і підприємствах (таких як пошта, залізниця та ін.).

Ще одна особливість публічної служби полягає в тому, що у законодавстві зарубіжних країн пропонуються різні тлумачення її поняття. Причому йдеться не про нюанси термінології, а про обсяг змісту цієї категорії. Сутність розбіжностей полягає в питанні: чи слід ототожнювати публічну службу з діяльністю всіх працівників публічної адміністрації, чи відносити до неї діяльність лише окремих її категорій.

У країнах континентальної правової системи склалося загальне поняття публічної служби, що об'єднує загальні принципи організації і функціонування публічної служби та правового становища всіх публічних службовців.

У країнах англосаксонської правової системи єдиного статусу національної публічної служби, як правило, немає. Це поняття використовують як багатогранну категорію, звертаючи увагу на його інституційний аспект і вказуючи на різні види служб («public services» інколи перекладається дослівно — як служби, що надають публічні послуги).

Існування різних видів публічної служби закріплюється у всіх країнах. У країнах континентальної правової системи види публічних служб вважаються підрозділами єдиної національної публічної служби, які діють на підставі загального правового статусу. Законодавство про кожний вид публічної служби конкретизує загальні принципи і правила, підкреслює специфіку діяльності службовців у тій чи іншій сфері.

Залежно від сфери (або галузі) управління вирізняють цивільну, військову, дипломатичну, поліцейську та інші види служби.

Провідною гілкою серед цих видів найчастіше визнається цивільна служба; військова служба на перше місце за своїм значенням виходить лише в період воєнних режимів. У всіх країнах цивільна служба формувалася з самого початку як невійськова, а потім — як немілітаризована, тому вона відокремлена від військової, поліцейської, пожежної та інших видів служб.

До цивільної служби належить діяльність кадрових постійних працівників центральних управлінських органів держави. Оскільки працівники дипломатичних і консульських служб мають особливий правовий статус, законодавство щодо цивільних службовців на них не поширюється. Інститут цивільної служби зазвичай регулює роботу внутрішнього апарату держави, а цивільними службовцями визнаються штатні працівники міністерств і центральних відомств.

Способи правового оформлення публічної служби визначені тим, як розуміється правова природа цього інституту. У зарубіжних країнах отримали поширення дві основні доктрини (теорії) юридичної природи публічної служби — статутна й договірна.

Статутна теорія була найбільш повно розроблена французькими вченими, які підкреслювали принципову відмінність публічної служби від усіх інших професій: службовець не наймається державою, а служить їй і підкоряється тим правилам, які існують незалежно від волі адміністрації. Тому взаємовідносини службовця й адміністрації визначаються не договором найму, що передбачає рівність сторін, а законом, актом парламенту. Таким чином, інститут публічної служби потрапляє у сферу публічно-правового регулювання.

Статутна теорія реалізується законодавчою практикою багатьох країн континентальної правової системи, у яких діють спеціальні закони про загальні принципи організації публічної служби і про її окремі види. Так, у Франції Закон «Про права й обов'язки державних службовців» від 13 липня 1983 р. визначає правовий статус усіх публічних службовців. Для окремих категорій публічних службовців (військовослужбовців, поліцейських, персоналу пенітенціарних служб, диспетчерської служби повітряного сполучення тощо) приймаються особливі статути, які можуть робити певні витяги з дії загального статуту. Наприклад, 11 січня 1984 р. був прийнятий Закон про специфічні категорії державних службовців.

Договірна теорія виходить із того, що підґрунтям публічної служби повинна бути угода (договір) між адміністрацією і службовцем. Ця теорія найбільш поширена в країнах англосаксонської правової системи, які не визнають поділу права на приватне й публічне, а також у скандинавських країнах.

Так, у Великій Британії цивільними службовцями визнаються особи, які найняті міністерствами на підставі цивільно-правових договорів, і платня яким видається з коштів, що квотуються парламентом. У СІЛА також на підставі традицій, що склалися, багато категорій службовців отримують свої посади, уклавши договори з адміністрацією. Серйозні відмінності підходів статутної й договірної теорій беззаперечні, але в будь-якій країні Заходу вони застосовуються не виключаючи, а взаємно доповнюючи одна одну.

Якщо узагальнити принципи організації державного апарату в різних країнах світу, слід виокремити дві основні системи (або принципи організації) публічної служби — кар'єрну (кадрову) і позиційну (систему посад). Кожна з них по-своєму розв'язує проблеми консолідації публічної служби та її взаємовідносин з приватним сектором.

При кар'єрній системі створюються замкнені корпоративні служби — корпуси (склади) службовців. В одних країнах корпус визначається професійною належністю (наприклад, корпус працівників зв'язку), в інших — характером здійснюваних функцій (наприклад, корпус префектів, директорів), у третіх — видом публічної служби (корпус пожежників, працівників суду).

Сфера застосування кар'єрного принципу організації публічної служби досить широка. Він з успіхом використовується в країнах зі стабільною соціально-політичною ситуацією, де немає нестачі у висококваліфікованих кадрах (зокрема, в державах Західної Європи і Японії).

За позиційної системи проблеми взаємовідносин державних службовців, публічної адміністрації й суспільства вирішуються інакше. Пріоритетне значення для працівника має не строк служби в одному корпусі, а посада, яку він займає, тобто конкретна «позиція» в адміністративній ієрархії, якій відповідає в бюджетному кошторисі його ставка. Працівник відповідної кваліфікації може поступити на будь-яку службу, якщо він професійно підготовлений, щоб обійняти вакантну посаду. Таким чином, позиційна система на відміну від кар'єрної допускає проведення відкритих конкурсів, у яких може брати участь будь-який претендент. Причому працівник не лише має право переходити з одного корпусу державної служби в інший, а й вільно пересуватися із приватного сектора в державний і навпаки. Позиційна система багато років діє у США, країнах Східної Європи.

Нині кожна країна, враховуючи переваги й недоліки кар'єрної й позиційної систем, застосовує при організації публічної служби обидва вказані принципи. Один із них виступає основним, другий — допоміжним, і кожен принцип поширюється на певні види публічних служб або окремі категорії публічних службовців.

Так, у Великій Британії цивільна служба є переважно кар'єрною, але існують і так звані відкриті структури, що допускають «боковий вхід» на важливі пости в адміністративній ієрархії. У Панамі кар'єрною є адміністративна, судова, викладацька, дипломатична, медична, військова служби. Інші види публічних служб формуються на підставі позиційного принципу. У США переважна більшість федеральних служб визнається відкритими, позиційними, але в той же час існують і закриті, зокрема, такі служби, як охорона здоров'я, лісове господарство, деякі інші.

Останнім часом найпоширенішими є класифікації посад публічних службовців, що формуються залежно від характеру виконуваних працівником завдань. У зв'язку з цим типовими можна назвати такі категорії посад службовців, як: адміністративна, виконавча, професійна й допоміжно-технічна.

Працівники адміністративної категорії наділені повноваженнями прийняття рішень і розроблення концепцій.

Працівники виконавчої категорії втілюють у життя рішення чи- новників-адміністраторів. До цієї групи належать особи, які керують роботою підлеглих, але не мають права приймати адміністративні рішення.

Професійна категорія охоплює фахівців, які виконують конкретну роботу під керівництвом чиновників виконавчого складу.

Працівники допоміжно-технічної категорії створюють необхідні умови для виконання спеціалістами їх функцій.

Закріпленню обов'язків і прав публічних службовців приділяється особлива увага в адміністративному праві зарубіжних держав. З одного боку, службовець як громадянин володіє загальногромадянськими правами й обов'язками, а з іншого — як працівник публічної адміністрації він наділяється правами й обов'язками, пов'язаними з його службовим становищем.

Головними обов'язками публічних службовців є:

• сумлінно виконувати службові функції;

• не розголошувати відомості, що стали йому доступними у зв'язку зі службовою діяльністю (професійне утримання);

• забезпечувати доступ заінтересованих осіб до відкритих документів;

• гідно поводитись поза межами служби та ін.

Обов'язки, що покладаються на публічного службовця, породжують особливий порядок здійснення його прав. Ці права працівника публічної влади можна поділити на три групи: адміністративні, політичні й соціальні.

Серед адміністративних найважливішими є права:

• здійснювати функції публічної влади;

• на збереження служби;

• на безперервну службову кар'єру;

• брати участь в управлінні справами установи.

До політичних прав слід віднести: право вступати в політичні партії (з певними обмеженнями); висувати свою кандидатуру на виборах.

Важливо зазначити, що в багатьох країнах різним категоріям службовців політичні права надаються в різному обсязі залежно від місця службовця в системі посадової ієрархії. Наприклад, у Великій Британії публічні службовці з метою регламентації їх політичних прав поділені на три групи: а) промислові службовці і службовці нижчих рангів — мають право займатися будь-якою політичною діяльністю; б) цивільні службовці середніх рангів — мають право брати участь у політичній діяльності як на загальнонаціональному, так і на місцевому рівнях з дозволу своїх міністрів, але не вправі висувати свої кандидатури на парламентських виборах; в) цивільні службовці вищих і ряду середніх рангів, діяльність яких пов'язана з консультуванням відповідного міністра, — можуть з дозволу керівництва міністерства брати участь у політичній діяльності на місцевому рівні, в тому числі й виставляти свої кандидатури на місцевих виборах.

До соціальних прав публічних службовців у більшості країн віднесені такі права:

• на створення професійних організацій (профспілок);

• на страйк; лише в небагатьох країнах страйки службовців взагалі заборонені (наприклад, у Японії);

• на матеріальне забезпечення — пенсійне, соціальне страхування, медичне обслуговування тощо.

В усіх країнах публічні службовці відповідальні за порушення своїх службових обов'язків і зловживання своїми службовими правами. Для них встановлюється кримінальна відповідальність, визначаються заходи фінансово-правової, цивільно-правової та дисциплінарної відповідальності.