Подвійна природа адміністративних правопорушень

Сучасна правова дійсність свідчить про наявність певної розбіжності між: 1) адміністративними правопорушеннями, відповідальність за які передбачена КпАП; 2) адміністративними правопорушеннями, які є предметом розгляду адміністративних судів.

Адже, по-перше, адміністративна відповідальність за КпАП передбачає поряд із відповідальністю громадян України, іноземців, осіб без громадянства також і відповідальність посадових осіб державних органів, що розглядаються як суб'єкти публічно-владних повноважень1.

1 Загалом під «суб'єктами публічно-владних повноважень» слід розуміти органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб, будь-які інші суб'єкти, котрі здійснюють владні функції на основі норм права, а також суб'єкти, які функціонують на основі делегованих повноважень. При цьому тут і далі поняття «владні повноваження» і «публічно-владні повноваження» використовуються як тотожні.

Зокрема, КпАП у своїй особливій частині передбачає відповідальність посадових осіб: у галузі охорони праці й здоров'я населення; у галузі захисту прав власності; у галузі охорони природи, використання природних ресурсів, охорони пам'ятників історії та культури; у галузі промисловості, будівництва, використання паливно-енергетичних ресурсів; у сільському господарстві; на транспорті, у галузі шляхового господарства і зв'язку; у галузі житлових прав громадян, житлово-комунального господарства та благоустрою; у галузі торгівлі, у галузі фінансів і підприємницької діяльності; у галузі стандартизації, метрології та сертифікації; у галузі захисту громадської безпеки; у галузі охорони встановленого порядку управління.

Ці адміністративні правопорушення розглядаються чинним законодавством як протиправна, винна (умисна або необережна) дія чи бездіяльність, яка посягає на відповідні правові відносини. Підставою такої відповідальності для посадових осіб, які вчинили протиправні дії, є наявність, так би мовити, «класичного» складу адміністративного проступку (див. про це том 1 академічного курсу, гл. 25).

Така конструкція складу адміністративного проступку має універсальне значення щодо адміністративної відповідальності посадових осіб, що полягає у накладанні на них відповідних адміністративних стягнень.

По-друге, адміністративні правопорушення, які є предметом розгляду адміністративних судів, мають іншу правову природу, інші правові підстави, інші правові наслідки та інші складові елементи. У цьому розумінні адміністративні правопорушення з боку суб'єктів публічно-владних повноважень пов'язані передусім із реалізацією компетенції цих суб'єктів.

Механізм реалізації цієї компетенції необов'язково пов'язаний із адміністративними правопорушення, що тягнуть за собою адміністративні стягнення. Більше того, адміністративні правопорушення, які передбачають застосування до посадових осіб адміністративних стягнень, не повинні розглядатись адміністративними судами, а відповідні протиправні дії здійснюються посадовими особами, як правило, поза межами встановленої компетенції. Крім того, законодавство визначає конкретні органи, які уповноважені розглядати справи про адміністративні правопорушення, відповідальність за які передбачена КпАП.

Адміністративні правопорушення з боку суб'єктів публічно-владних повноважень, які є підставою виникнення адміністративних

спорів, що розв'язуються адміністративними судами, пов'язані не лише з практичною реалізацією компетенції згаданих раніше органів, а й із можливістю запобігання цим адміністративним правопорушенням у майбутньому, коли компетенція відповідного органу ще фактично не реалізується, але в разі відповідних дій (рішень) щодо її реалізації можуть виникнути негативні наслідки для особи, суспільства або інших суб'єктів публічно-владних повноважень.

Отже, завданням адміністративного судочинства (адміністративної юстиції) є встановлення факту вчинення специфічного різновиду адміністративного правопорушення, який не можна зводити лише до сукупності елементів «класичного» складу адміністративного проступку, що притаманне розгляду справ про накладання адміністративних стягнень відповідно до КпАП. Адміністративне правопорушення з позицій адміністративного судочинства слід розглядати як певне неадекватне використання публічно-владних повноважень, сукупність яких складає компетенцію відповідного органу, посадової (чи службової) особи.

Таким чином, можна визначити кілька найхарактерніших проявів (варіантів) адміністративних правопорушень суб'єктів публічно- владних повноважень у процесі використання (реалізації) своєї компетенції.

По-перше, правопорушення може бути пов'язане з використанням повноважень з метою, з якою ці повноваження у відповідних нормативних актах не надавалися. Слід мати на увазі, що мета діяльності того чи іншого органу є обов'язковим елементом будь-якої компетенції, а відповідно, і будь-яких повноважень. Якщо державний орган[105] використовує свої повноваження з метою, яка суперечить діяльності цього органу, то це вже є правопорушенням, яке може бути розглянуто адміністративним судом.

Другим варіантом адміністративного правопорушення може бути ситуація, за якої повноваження державного органу використані у спосіб, який не був передбачений відповідними нормативними актами, включаючи Конституцію України. Наприклад, досягнення тієї чи іншої мети, реалізація тих чи інших повноважень може бути здійснена вкрай неефективним способом або у спосіб, який суперечить нормативним актам України, де встановлено заборону використовувати такі способи, або навпаки, способом, не передбаченим жодним із нормативних актів.

Окремим варіантом адміністративних правопорушень у процесі реалізації компетенції державних органів є недотримання принципу рівності всіх громадян, посадових осіб і органів перед законом або встановлення в будь-якій формі дискримінації для певного кола громадян чи окремих осіб.

Специфічним проявом правопорушення слід вважати допущення незбалансованості між можливими негативними наслідками для суспільства (або окремих громадян) та метою, задля якої приймається рішення чи відбувається дія того чи іншого державного органу. Явна незбалансованість у реалізації компетенції за формальними ознаками не буде мати вигляду правопорушення, але фактично буде порушувати загальні принципи адміністративного законодавства, а в окремих випадках — і принцип верховенства права, а тому повинна розглядатися як адміністративне правопорушення з боку суб'єкта публічно-владних повноважень, що може бути предметом розгляду в адміністративному суді.

Крім того, компетенція державного органу може реалізовуватися без урахування всіх обставин, що мають значення для прийняття відповідного рішення або вчинення відповідних дій, тобто може мати місце прийняття необґрунтованого рішення, яке тягне або може потягнути за собою негативні наслідки. Зрозуміло, що і в цих випадках слід вести мову про правопорушення у вигляді недотримання тих чи інших принципів, норм або приписів.

Окремим проявом правопорушення може вважатися також прийняття рішення, хоч і в межах компетенції відповідного органу, у межах встановлених повноважень, але несвоєчасно, тобто йдеться про допущення бездіяльності протягом строку, який не можна вважати розумним для розгляду тієї чи іншої справи, прийняття того чи іншого рішення. У таких випадках компетенція органу ніби не використовується або використовується повільно протягом довгого строку, який фактично веде до втрати ефективності в діяльності того чи іншого органу.

Як ще один варіант правопорушення слід також назвати можливість прийняття рішень упереджено або недобросовісно. Звичайно, у цих випадках йдеться про відповідні правопорушення, що трапляються в діяльності щодо реалізації компетенції того чи іншого державного органу. При цьому діяльність будь-якого суб'єкта публічно-владних повноважень у контексті корупційних дій є предметом, як правило, кримінальної (в окремих випадках — адміністративної) відповідальності й тому не розглядається адміністративними судами.

Завершуючи загальний огляд можливих варіантів адміністративних правопорушень з боку суб'єктів публічно-владних повноважень, необхідно сказати про ті правові наслідки, які тягне за собою встановлення в судовому порядку факту наявності адміністративного правопорушення у вигляді неадекватної реалізації компетенції державного органу або іншого суб'єкта владних повноважень.

Загальний принцип відповідальності при цьому полягає не стільки в тому, щоб покарати винну особу чи державний орган, скільки в тому, щоб поновити порушені цим суб'єктом права та інтереси громадян і суспільства в цілому. Це є важливим концептуальним положенням, особливо з урахуванням тієї обставини, що адміністративні правопорушення з боку суб'єкта публічно-владних повноважень мають специфічну суб'єктивну характеристику. Тобто із суб'єктивного боку адміністративне правопорушення може виникати без явних ознак навмисності, тобто внаслідок дій, які порушують ті чи інші принципи адміністративної діяльності без заздалегідь визнаної вини суб'єкта такого правопорушення.

У таких випадках суд може визнати протиправним рішення суб'єкта владних повноважень чи частину такого рішення, може також визначити неправомірними дії чи бездіяльність відповідного суб'єкта. Усі ці дії будуть спрямовані на відновлення порушених прав відповідних зацікавлених осіб, але не будуть мати на меті покарання винних.

Крім того, вина суб'єкта публічно-владних повноважень може мати ознаки прямого умислу, тоді як необережні форми вини взагалі можуть виключати відповідальність такого суб'єкта. Проте це не означає, що в судовому порядку не повинні поновлюватися відповідні права. Якщо встановлені факти навмисних дій суб'єкта владних повноважень, то це може бути предметом накладання адміністративного стягнення в порядку, передбаченому КпАП.

Наслідком адміністративного правопорушення, що розглядається в адміністративних судах, може бути також скасування або визнання не чинним рішення будь-якого державного органу або окремих частин цього рішення, або зобов'язання відповідача вчинити відповідні дії, спрямовані на встановлення порушених прав та законних інтересів. Особливість адміністративної відповідальності в таких випадках полягає в тому, що суд може розглядати як адміністративні правопорушення й такі дії відповідних суб'єктів владних повноважень, які тільки плануються, і тому суд може прийняти рішення про заборону вчинення таких дій у майбутньому або зобов'язати утриматися від вчинення дій, або навпаки, зобов'язати діяти відповідним чином у разі бездіяльності органів чи їх посадових осіб.

Особливим наслідком скоєння адміністративного правопорушення є стягнення з відповідача певних коштів, які спрямовані на відшкодування завданих збитків. Такі адміністративні правопорушення становлять найбільшу соціальну небезпеку, оскільки відновлення порушених прав передбачає часом значні державні видатки, і хоча практика такого відшкодування не є досить розвиненою, слід вважати, що в майбутньому це буде основним засобом регулювання адміністративних правовідносин у державі, який має привести до зменшення загальної кількості адміністративних правопорушень.

На поновлення порушених внаслідок вчинення відповідних адміністративних правопорушень з боку суб'єктів публічно-владних повноважень прав та інтересів може бути спрямоване також визнання в судовому порядку наявності чи відсутності компетенції відповідного суб'єкта публічно-владних повноважень. Наявність компетенції, встановленої в судовому порядку, може передбачати необхідність для державного органу діяти в тому чи іншому напрямі, а встановлення відсутності компетенції буде означати заборону вчинення відповідних дій або скасування прийнятих уже рішень.

Певна річ, у конкретних випадках судове провадження може тягнути й інші правові наслідки розгляду адміністративних справ, наприклад, ліквідація об'єднання громадян чи заборона окремих видів їх діяльності, чи заборона перетинання державного кордону для іноземців або осіб без громадянства, чи примусове видворення за межі України і т. ін., що передбачено ст. 162 Кодексу адміністративного судочинства України.