Глава 44 Організація публічної адміністрації

Термін «публічна адміністрація» був започаткований у країнах континентальної системи адміністративного права, головним чином у Франції, а потім був сприйнятий адміністративно-правовою наукою більшості країн світу[108].

Публічну адміністрацію можна визначити як систему органів та установ, які підпорядковані політичному керівництву держави, забезпечують виконання закону, діють у публічних інтересах і наділені повноваженнями публічної влади.

Організація публічної адміністрації в зарубіжних країнах ґрунтується на основоположних ідеях (принципах), які розроблені у кожній державі. Найчастіше в законодавстві зарубіжних країн закріплені такі принципи, як централізація, децентралізація, концентрація владних повноважень в органі певного рівня, законність, ефективність та ін. Зазначеними та іншими принципами керуються суб'єкти публічної адміністрації, які поділяються на центральну й децентралізовану державну адміністрацію, а також органи місцевого самоврядування.

Державна адміністрація

Найважливішими суб'єктами центральної державної адміністрації є апарат уряду, міністерства й інші відомства центрального рівня.

Апарат уряду знаходиться в центрі політичного життя країни, вирішує первинно державно-політичні завдання і здійснює адміністративні функції. Його структура, організаційно-правові форми діяльності залежать від форми правління, що склалася в конкретній країні, від існуючого там державно-політичного режиму й раду інших чинників, які відображають національну й історичну специфіку адміністративної діяльності в цій державі.

У країнах з президентською формою правління (й абсолютних монархіях) апарат глави держави (президента) зосередив у своїх руках усю повноту виконавчої влади, фактично є стрижнем механізму публічної адміністрації і наділяється значними дискреційними повноваженнями (тобто такими, які реалізуються на власний розсуд).

У державах з парламентською формою правління апарат уряду також відіграє досить важливу роль у механізмі публічної адміністрації, однак він володіє меншими повноваженнями, виконуючи переважно дорадчі й консультативні функції.

У напівпрезидентських (або «змішаних») республіках сильний апарат є як у президента, так і у прем'єр-міністра. Характерно, що тенденція до централізації влади в руках глави держави (президента, прем'єра, канцлера і т. п.) призвела до того, що в апараті з'явилися структурні підрозділи (штаби), безпосередньо підлеглі главі виконавчої влади: відомство федерального канцлера (у Німеччині), кабінет президента (у Франції), секретаріат прем'єр-міністра (у Великій Британії) та ін.

У багатьох країнах поряд з апаратом (урядом) роботу щодо координації державного управління виконують різні міжміністерські органи (міжміністерські ради й комісії, урядові комітети тощо), у яких координація забезпечується на засадах обміну думками безпосередньо між міністрами під патронатом глави уряду або іншого його члена. Міжміністерські органи являють собою уряди в мініатюрі, що спеціалізуються на якійсь одній масштабній проблемі розвитку держави, як-от фінанси, оборона, екологія тощо. Умовно їх можна назвати урядами галузевого призначення.

Міністерства — органи спеціалізованого управління. Практично у всіх зарубіжних країнах основу публічної адміністрації становить міністерська система, що будується відповідно до галузевого і функціонального принципів.

Ці органи дозволяють створити професійний спеціалізований управлінський апарат у тих сферах спеціального життя, які уряд вважає постійним об'єктом правового регулювання. Вони дають можливість об'єднати розрізнені інститути в єдину систему в межах однієї сфери. Міністерства планують, організовують роботу відповідної галузі управління, керують підлеглими їм установами й організаціями, здійснюють контроль за діяльністю всіх суб'єктів управління в підвідомчій їм галузі.

Незважаючи на різноманітність сфер діяльності міністерств, у їхній роботі можна помітити багато спільного. Адміністративісти європейських країн зазвичай вирізняють такі основні функції міністерства: • трансформація загальнонаціональної політики в конкретні управлінські дії, завдання якої — вироблення форм і методів управління, спрямованих на виконання завдань, для досягнення яких і було створено відповідне міністерство; • управління службами міністерства; реалізація цієї функції полягає у визначенні структури міністерства й розподіл компетенції міністерства між його структурними підрозділами; • координаційна діяльність міністерства спрямована на узгодження повсякденної роботи всіх відомств, що мають відповідну галузеву компетенцію, а також управлінської діяльності публічних підприємств приватного сектора; • контрольна, яка виявляється в перевірці діяльності адміністрації і в становленні відповідальності посадових осіб за недоліки в роботі. У законодавстві зарубіжних країн центральні органи державної адміністрації управління можуть називатися по-різному. Найчастіше вони йменуються міністерствами. Однак трапляються й інші назви. Наприклад, у СІЛА центральні органи галузевого управління називаються «департаментами», а їх керівники — «секретарями»; у Швеції й Норвегії — теж департаментами, а міністерством офіційно називається лише відомство, що відає закордонними справами. У ряді латиноамериканських держав (Мексика, Панама, Перу та ін.) за ними закріпилась назва «секретаріати», а термін «публічне міністерство» використовується для органів прокуратури.

Міністерство очолює міністр, який виконує функції як політичного, так і адміністративного характеру. Як член уряду він наділений політичною владою, а як керівник міністерства — має певні повноваження адміністративного характеру.

Для будь-якого міністерства характерний розподіл його функцій між різними структурними підрозділами, основними з яких є: дирекція — у Франції; відділ — у Великій Британії, Німеччині; департамент — у Польщі та ін.

Майже кожне міністерство має власні органи інспектування або контролю: фінансові інспектори, інспектори національної освіти, контролери збройних сил тощо. Керівництво їх діяльністю здійснює, як правило, міністр. Деякі міністерства мають, окрім центрального, регіональний апарат та офіси на місцях. Територіальні (місцеві) служби (офіси) міністерства можуть здійснювати свою роботу як у межах відповідних округів національної території, так і за кордоном.

У більшості європейських країн розглядають компетенцію міністерства крізь призму повноважень міністра, виокремлюючи кілька основних напрямів реалізації його повноважень:

• загального значення; міністри зазвичай видають циркуляри (нормативно-правові акти — накази, постанови), у яких роз'яснюють зміст закону, декрету (адже рідко зустрічається практика видання актів, у яких норма не роз'яснюється, а тільки безпосередньо закріплюється);

• щодо керівництва (щодо окремих питань) апаратом міністерства; міністр призначає на посади службовців, вирішує питання їх просування по службі, визначає структуру міністерства, його підрозділів;

• у фінансовій сфері; міністр щорічно готує проект бюджету свого міністерства. Після затвердження його парламентом він, будучи головним розпорядником бюджетних ресурсів, управляє процесом використання виділених коштів;

• представницького характеру; міністр представляє державу в усіх питаннях, що належать до компетенції його міністерства в міжнародних зв'язках: підписує від імені держави міжнародні угоди, адміністративні договори, представляє державу в органах правосуддя; він не зобов'язаний особисто виконувати всі закріплені за ним повноваження, а в порядку делегування передавати їх частину своїм заступникам, начальникам центральних служб міністерства або посадовим особам, які очолюють відповідні служби.

Відомства створюються в тих сферах суспільного життя, які не охоплюються міністерствами. Це — численні різноманітні організації: державні комітети, управління, агентства, бюро, державні комісії тощо.

Якзазначалося, міністерська гілка управління є стрижнем публічноїадміністрації. Усі інші центральні відомства спеціальної компетенціїстворюються, щоб закрити прогалини в єдиній структурі управління,усунутинедоліки в діяльності центральних галузевих органів, розв'язати проблеми, які міністерства з різних причин у даний момент вирішити не в змозі.

Категорія «відомство» не є характерною для лексики зарубіжних країн (хоча властива законодавству, наприклад, Росії). Законодавство інших країн не використовує для визначення різних центральних органів державного управління якогось уніфікованого поняття, тому в юридичній літературі не існує єдиного, загальноприйнятого визначення відомства. В одних країнах до відомств належать органи управління, що перебувають у підпорядкуванні міністрів. В інших — до цього поняття належать відомства, які становлять апарат глави держави, прем'єр-міністра, уряду, а також міжміністерські ради й комітети.

Відомство очолює професійний чиновник вищого рангу; він, як правило, не є міністром, хоча в окремих випадках керівникові відомства може присвоюватися ранг міністра. Керівники відомств, які не діють на правах міністра, можуть бути присутніми на засіданнях уряду як запрошені з правом дорадчого голосу.

Характерним є те, що до відомств як суб'єктів центральної адміністрації може бути застосована одна із двох основних моделей організаційної підлеглості:

• відомство, підлегле міністру, який керує відповідною структурою управління; у цьому разі керівник відомства може мати ранг заступника міністра;

• відомство, виведене з підлеглості міністру, і прямо підпорядковане уряду. Якщо керівник відомства не має рангу міністра, на одного із членів уряду може бути покладено загальне керівництво роботою цього відомства.

У першому випадку міністр здійснює керівництво галуззю в повному обсязі, а в другому — він керує тільки міністерством; при цьому різні відомства (агентство, бюро, управління тощо) вважаються незалежними від міністерства й підлеглими безпосередньо уряду.

Децентралізована державна адміністрація отримує в сучасному світі все більшого поширення і впливу, оскільки її установи виконують завдання, які не спроможна реалізувати центральна державна адміністрація. У зв'язку з цим створюються спеціальні автономні структури, покликані самостійно виконувати відповідні функції й вирішувати конкретні питання.

За сучасних умов у більшості зарубіжних країн децентралізовані установи набули характеру самостійної децентралізованої адміністрації. Вони становлять важливу гілку адміністративної системи зарубіжних держав, своєрідну «паралельну» адміністрацію, яка інколи успішно протистоїть міністерській системі управління.

Слід підкреслити, що ані в законодавстві, ані в практиці державного управління країн зарубіжжя поки що не вироблено єдиної назви цих своєрідних адміністративних структур. Вони можуть іменуватися публічними корпораціями, автономними або напівавтономними органами, позаміністерськими установами, незалежними агентствами, комісіями, касами, бюро, управліннями тощо.

Так, у Великій Британії до таких установ належать корпорації, які мають право від свого імені виступати в суді; у Франції такі структури об'єднуються поняттями «незалежні адміністративні органи» і «публічні установи»; у Мексиці закріплено категорію «децентралізована адміністрація»; в Італії та Бразилії використовується термін «непряма публічна адміністрація».

Більшість децентралізованих органів створюється в господарсько- економічній сфері і є промисловими, торговельними або транспортними (наприклад, Банк Італії, промислові палати в Німеччині, депозитна каса у Франції, Федеральна торговельна комісія СІЛА). Чимало незалежних адміністрацій створюється і в соціально-культурній галузі (Національне управління охорони здоров'я Великої Британії, Комісія із забезпечення рівних можливостей для працевлаштування США, робітничі ради Німеччини, Інститут соціального забезпечення в Італії, Національне агентство зайнятості у Франції та ін.). Деякі діють в адміністративно-політичній галузі (Центральне розвідувальне управління і Комісія з громадянських прав у СІЛА, Національна комісія з контролю за виборчими кампаніями у Франції).

Для вказаних та багатьох інших децентралізованих органів державної адміністрації зарубіжних країн характерним є те, що вони мають подвійний правовий статус, тобто, з одного боку, наділені правами органу публічної адміністрації, а з іншого — самі є суб'єктами господарювання і можуть укладати угоди з компаніями та фірмами, виступаючи суб'єктами загального права. Саме в цьому й полягає особливість їх значення і впливу не лише в державі, а й у суспільстві.