Функціональний зміст міжгалузевого управління

У системі органів виконавчої влади встановлена організаційно-структурна ієрархія, у межах якої центральне місце відведено міністерствам, що здійснюють, як уже зазначалося, переважно галузеве управління. Вони не є підлеглими ані державним комітетам, ані будь-яким іншим центральним органам виконавчої влади. З іншого боку, фактично всі інші органи виконавчої влади організаційно також не є підлеглими міністерствам.

Водночас на державні комітети покладено здійснення міжгалузевої координації, а також функціональне регулювання у відповідній царині діяльності. Але координація як одна із функцій державного управління завжди передбачає надвідомчість, тобто наявність і практичне використання владних повноважень, які дають суб'єктові міжгалузевого управління змогу забезпечити узгодженість, єдиний підхід у діяльності координованих систем. Надвідомчі повноваження цих суб'єктів виражаються у виданні ними юридичних актів, обов'язкових для об'єктів, що координуються.

Отже, державні комітети координують роботу міністерств, посідаючи щодо них «надвідомче» місце. Так, Державний комітет України із земельних ресурсів (Держкомзем) здійснює координацію діяльності органів виконавчої влади й організацій[38]. Рішення Держкомзему та його територіальних органів з питань, віднесених до їх компетенції, обов'язкові для органів виконавчої влади, юридичних і фізичних осіб (звичайно, йдеться про організаційно не підлеглі органи й відповідні особи). Держкомзем здійснює державне управління і контроль, зокрема, управляє земельними об'єктами, що знаходяться у його віданні, здійснює ліцензування, виконує реєстраційні функції, керує територіальними органами й підвідомчими організаціями.

Наведене означає, що названі дії виходять за межі функціонального регулювання, а тим паче — міжгалузевої координації. Так, ліцензуванням нині займаються майже всі виконавчі органи незалежно від характеру їх компетенції, що підтверджує висновок, що регулювання здійснюється у межах управління. Яскравим прикладом цього є Міністерство промислової політики України, яке поряд із управлінням промисловістю здійснює міжгалузеву й міжрегіональну координацію у сфері промислової політики, управління й регулювання процесів промислового виробництва[39].

Наявність регулятивної функції у компетенції державних комітетів свідчить про особливе місце цієї функції у змісті міжгалузевого управління.

Найчастіше у науковій і навчальній юридичній літературі для вирішення питання про формування сфер міжгалузевого управління використовується формула «функціональне регулювання». Вона була введена в обіг, як відомо, Указом Президента України «Про систему центральних органів виконавчої влади» від 15 грудня 1999 р. Але це суто формальний підхід до проблеми, оскільки на рівних підставах всі без винятку сучасні центральні органи виконавчої влади можна характеризувати водночас і як суб'єкти функціонального регулювання.

Пояснюється це насамперед відсутністю загальновизнаної концепції державного регулювання взагалі. А воно, як відомо, може бути не лише «функціональним», а й «галузевим». Точніше, «функціональне» регулювання нічим не відрізняється від «галузевого», оскільки в обох варіантах воно здійснюється в межах дорученої цьому державному комітетові чи міністерству «сфери діяльності», тобто вони мають відповідні повноваження як щодо непідлеглих їм органів та об'єктів, так і підлеглих.

Отже, необхідно виходити з оцінки реального змісту державно-управлінської діяльності відповідних суб'єктів міжгалузевого управління.

Зокрема, Державний комітет України з питань регуляторної політики та підприємництва реалізує державну політику в галузі становлення і зміцнення підприємницького сектора, здійснює державне регулювання, міжгалузеву координацію щодо створення умов для вільного використання громадянами своїх здібностей і майна для ведення підприємницької діяльності. Його компетенція поширюється на всі суб'єкти малого підприємництва незалежно від предмета й цілей їх діяльності, організаційно-правових форм і форм власності, а його нормативні акти обов'язкові для всіх органів виконавчої влади.

Так само у царині зовнішньоторговельної діяльності регулятивна функція покладена на спеціалізовану систему Державної митної служби України (ДМС) — центрального органу виконавчої влади, який безпосередньо керує митною справою в країні.

При характеристиці компетенції ДМС необхідно враховувати, що у своїй діяльності вона тісно пов'язана з Міністерством фінансів України, яке з питань, віднесених до сфери його діяльності, забезпечує регулюючий і координуючий вплив на функціонування митної системи[40]. З іншого боку, ДМС відіграє суттєву роль у здійсненні валютно-фінансового контролю, а також у забезпеченні економічної безпеки України. Нормативно-правові акти ДМС діють на всій території країни, вони обов'язкові до виконання всіма державними органами, юридичними особами незалежно від їх форм власності й підлеглості, а також громадянами.

Крім названих органів виконавчої влади, до державних інституцій, які виконують функції міжгалузевого управління, зокрема у сфері економіки, слід також віднести й центральні органи виконавчої влади з питань статистики, технічного регулювання і споживчої політики, державного матеріального резерву, державного майна та деякі інші.

Важливо враховувати, що в даному разі як ілюстрацію вибрано такі виконавчі органи, які, незважаючи на відсутність уніфікованості в їх назві, виконують, головним чином, функції, що поширюються на більшість галузевих систем управління.

Аналізуючи сфери міжгалузевого управління, необхідно взяти до уваги, що у своїй сутності одним із його елементів є державний контроль і нагляд, сфера застосування яких розширюється. І це зрозуміло, оскільки за сучасних умов контроль (нагляд) — необхідна умова ефективного державного регулювання не лише з метою забезпечення реалізації численних економічних, соціальних та інших програм загальнодержавного значення, а й як реальний засіб цілеспрямованого впливу на діяльність усіх об'єктів незалежно від їх відомчої підлеглості і форми власності.

 

3. Організація державного управління в окремих міжгалузевих сферах

Державна політика у сфері обліку і статистики спрямована на створення єдиної (уніфікованої) системи обліку і статистики, визначення змісту і пріоритетів статистичної діяльності на всій території держави. Загальнодержавна статистика й облік мають міжгалузеве призначення, оскільки вони обслуговують потреби всіх державних органів, утому числі й галузевих органів управління.

Проте управління статистикою загальнодержавного характеру доповнюється галузевим управлінням, що виражається в наявності окремих видів статистики, наприклад, фінансово-валютної, судової, митної тощо. Обсяги відомчої (галузевої) статистичної звітності визначають міністерства й відомства самостійно за погодженням з органами державної статистики.

Державне управління у міжгалузевій сфері обліку і статистики здійснюється спеціальною системою органів, яку очолює Державний комітет статистики України (Держкомстат).

Держкомстат має право:

• отримувати безоплатно (за винятком проведення окремих вибіркових обстежень фізичних осіб або сукупності таких осіб, за участь у яких респонденти отримують грошові компенсації витрат часу) в установленому ним порядку і строки від усіх респондентів, на яких поширюється дія Закону України «Про державну статистику», включаючи центральні і місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, банки, об'єднання громадян, фізичних осіб-підприємців та фізичних осіб, які підлягають статистичним спостереженням, і використовувати первинні та статистичні дані, дані бухгалтерського обліку, іншу необхідну для проведення статистичних спостережень інформацію, в тому числі інформацію з обмеженим доступом, а також пояснення, що додаються до них;

• застосовувати під час проведення, державних статистичних спостережень щодо фізичних осіб, які підлягають цим спостереженням, методи опитування з використанням телефонного, поштового зв'язку, а також безпосереднього відвідування працівниками органів державної статистики та тимчасовим персоналом, який залучається до проведення статистичних спостережень, їх житлових і господарських приміщень та будівель, земельних ділянок тощо;

• використовувати під час проведення статистичних спостережень електронні документи та електронний документообіг з дотриманням вимог законодавства щодо захисту інформації в інформаційних системах;

• проводити експертні оцінки та розрахунки (дорахунки) окремих статистичних показників на основі затвердженої статистичної методології;

• вивчати стан первинного обліку і статистичної звітності, перевіряти достовірність первинних та статистичних даних, поданих респондентами, застосовувати при цьому в установленому ним порядку метод безпосереднього відвідування виробничих, службових та інших приміщень, ділянок тощо юридичних осіб, відокремлених підрозділів юридичних осіб, що перебувають на території України, а також фізичних осіб — підприємців.

У міжгалузевій сфері технічного регулювання та споживчої політики діє Державний комітет України з питань технічного регулювання та споживчої політики (Держспоживстандарт), який здійснює державне регулювання й міжгалузеву координацію із зазначених питань.

Його компетенція включає: участь у формуванні й забезпеченні реалізації державної політики у сфері захисту прав споживачів, стандартизації, метрології, сертифікації, підтвердження відповід- носи, управління якістю; здійснення державного контролю за дотриманням законодавства про захист прав споживачів і державного нагляду за дотриманням законодавства у сфері стандартизації та підтвердження відповідності; забезпечення міжгалузевої координації та функціонального регулювання у сфері захисту прав споживачів, стандартизації, метрології, сертифікації, підтвердження відповідності, управління якістю[41].

До повноважень Держспоживстандарту у розглядуваній сфері належать: подання обов'язкових для виконання приписів і встановлення термінів усунення порушень метрологічних правил і норм анулювання ліцензій; подання приписів про зняття з виробництва, припинення випуску й реалізації товарів, які порушують вимоги стандартів; застосування до суб'єктів діяльності заходів адміністративного примусу за порушення його обов'язкових приписів; вилучення засобів виміру й експлуатації.

У міжгалузевій сфері управління державним майном провідне місце належить Фонду державного майна України (Фонд). Фонд здійснює повноваження щодо управління державним майном, його частками (акціями, паями); веде реєстр державних кооперативних прав, оцінює їх вартість; призначає уповноважених осіб з управління ними; здійснює контроль за ефективністю їх праці й за поповненням доходної частини бюджету за рахунок надходжень від управління державними корпоративними правами й діяльністю на фондовому ринку; бере участь у формуванні політики щодо інвестицій у сфері підприємства, у статутному фонді підприємств, у яких є державна частка.

Свою діяльність Фонд здійснює відповідно до Тимчасового положення «Про Фонд державного майна України», затвердженого Постановою Верховної Ради України від 7 липня 1992 р.[42] Цей орган ч проводить державну політику у сфері приватизації державного майна, виступає орендодавцем майнових комплексів, які є загальнодержавною власністю.

Сам Фонд, його регіональні відділення та їх представництва в районах і містах становлять єдину систему державних органів приватизації. Він забезпечує проведення єдиної державної політики в галузі приватизації й управління державним майном і координацію діяльності інших органів виконавчої влади в галузі управління й розпорядження державною власністю. Свою діяльність Фонд здійснює, керуючись Законом України «Про приватизацію державного майна» (1992 p.).

Для цього Фонд: розробляє й подає Кабінету Міністрів України проекти державних програм приватизації, організовує й контролює їх видання; змінює в процесі приватизації організаційно-правову форму підприємств, що перебуває в державній власності, шляхом перетворення їх на відкриті акціонерні товариства; виконує повноваження власника щодо частки акцій акціонерних товариств, які не було реалізовано в процесі приватизації; продає майно, що перебуває в загальнодержавній власності, включаючи в процесі його приватизації майно ліквідованих підприємств та об'єктів незавершеного будівництва; створює комісії з приватизації; видає ліцензії посередникам і вживає заходів щодо залучення іноземних інвесторів до процесу приватизації; виступає орендодавцем майна цілісних майнових комплексів підприємств, організацій, їх структурних підрозділів, що є загальнодержавною власністю; дає дозвіл підприємствам, організаціям на передачу в оренду майнових комплексів їх структурних підрозділів.

Фонд має право: видавати в межах своєї компетенції нормативні документи, обов'язкові до виконання; контролювати процес реалізації програми приватизації; забезпечувати захист майнових інтересів України на її території й за кордоном; приймати рішення про приватизацію об'єктів, що перебувають у державній власності; вести реєстр майна, що перебуває в державній власності; призначати і проводити документальні та інші перевірки (ревізії, інвентаризації); призначати аудиторські перевірки діяльності унітарних підприємств, вносити пропозиції щодо їх створення й ліквідації тощо.

У міжгалузевій сфері управління державним матеріальним резервом важливі функції належать Державному комітету України з державного матеріального резерву (Держкомрезерв). У своїй діяльності він керується Законом України «Про державний матеріальний резерв» (1997 p.).

Державний матеріальний резерв — це запас матеріальних цінностей, призначених для мобілізації потреб країни, щодо запасів стратегічних матеріалів і товарів, а також запасів матеріальних цінностей для забезпечення першочергових робіт при ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій. Запаси Держкомрезерву є власністю держави, вони не підлягають приватизації, а діяльність, пов'язана з ними, — ліцензуванню. Управління державним резервом належить винятково до компетенції Держкомрезерву[43].

Держкомрезерв здійснює державне регулювання й міжгалузеву координацію в галузі формування, розміщення, зберігання, використання, поповнення, заміни й оновлення запасів державного матеріального резерву; організовує й контролює збереження матеріальних цінностей державного резерву. Підприємства системи Держкомрезерву — режимні об'єкти, управління якими здійснюється у відповідному адміністративно-правовому порядку режимного адміністрування й охорони органами (організаціями) спеціального призначення.

Держкомрезерв виконує ряд функцій галузевого управління, оскільки в його підпорядкуванні перебувають підприємства й організації, які формують, зберігають і обслуговують державний резерв.

Однак характер компетенції Держкомрезерву визначається насамперед його функціями й повноваженнями, які поширюються на інші системи галузевого й міжгалузевого управління. Зокрема, державний резерв призначений для надання державної підтримки різним галузям, підприємствам та організаціям з метою економічної стабільності під час тимчасових порушень постачання найважливіших видів сировинних і паливно-енергетичних ресурсів і продовольчих товарів, а також для організації регулюючого впливу на ринкові відносини.

Держкомрезерв має право: одержувати в установленому порядку від органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій документи і матеріали, необхідні для виконання покладених на нього завдань; вимагати в установленому порядку від підприємств — відповідальних зберігачів матеріальних цінностей державного резерву подання: документальних даних про підсумки проведеної ними інвентаризації матеріальних цінностей державного резерву, пояснень стосовно виявлених у роботі з матеріальними цінностями державного резерву порушень, звітів про наявність матеріальних цінностей та їх рух. Його нормативно-правові акти обов'язкові для виконання на всій території країни.

Розглянуті органи міжгалузевої компетенції забезпечують функції державного регулювання у відповідних сферах економіки. Усі зазначені органи в процесі реалізації покладених на них функцій застосовують заходи адміністративної відповідальності, а також окремі інши засоби державного примусу, що також є проявом їх міжгалузевої компетенції.

Існують й інші варіанти організації управління у сферах, які мають, по суті, міжвідомчий характер. Зокрема, це стосується реалізації загальнодержавних програм. Однією з найважливіших таких сфер на сьогодні виступає інформатизація українського суспільства, що розглядається у наступній главі підручника.

 

Глава 14 Державна політика та управління у сфері інформатизації