Участь в цивільному процесі прокурора та інтереси органів місцевого самоврядування і осіб, яким законом надано право захищати праваі свободи інших осіб

Відповідно до ч. 2 ст. 3 ЦПК у випадках, встановлених за­коном, до суду можуть звертатися органи та особи, яким надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб, або дер­жавні чи суспільні інтереси. Ця стаття не вказує, які саме особи можуть звертатися до суду за захистом прав, свобод та інтересів інших осіб. Коло цих осіб конкретизоване в ст. 45 ЦПК.

Стаття 45 ЦПК об'єднала правила про участь у цивільному судочинстві як захисників прав, свобод та інтересів інших осіб не зовсім однорідних учасників: Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, прокурора, органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичних і юридичних осіб.

Кожен із названих суб'єктів має певну специфіку з точки зору функцій, мети і завдань, які покладаються на них законом, а також форм участі в цивільному процесі, передбачених ст. 45 ЦПК.

Так, у зазначеній статті йдеться про три форми участі в цивіль­ному процесі на захист прав інших осіб: по-перше, звернення до суду із заявами про захист прав, свобод та інтересів інших осіб, державних чи суспільних інтересів; по-друге, представництво інтересів громадян чи держави; по-третє, подання висновків у справі. Жоден із вищеперелічених суб'єктів не володіє правом брати участь у цивільному процесі в усіх трьох формах.

Участь у цивільному процесі Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини передбачена в ст. 45 ЦПК у єдиній формі - звернення до суду з позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів інших осіб, державних чи суспільних інтересів.

Пункт 10 ст. 13 Закону від 23 грудня 1997 р. «Про Уповноваже­ного Верховної Ради України з прав людини» передбачає правило, згідно з яким Уповноважений Верховної Ради України з прав люди­ни має право звертатися до суду із заявою про захист прав і свобод людини і громадянина, які за станом здоров'я чи з інших повалених причин не можуть цього зробити самостійно, а також особисто або через свого представника брати участь у судовому процесі у випадках і порядку, встановлених законом. Але зміст цієї норми вступає в колізію зі ст. 45 ЦПК, яка надає Уповноваженому Верховної Ради України з прав людини право звернення до суду із заявами про за­хист прав, свобод та інтересів не лише фізичних (юридичних) осіб, а й державних чи суспільних інтересів, у зв'язку із чим означений Закон має бути приведений у відповідність з ЦПК.

§ 1. Участь прокурора в цивільному процесі

Суттєвою специфікою участі в цивільному процесі виріз­няється прокурор, що пов'язано із особливим становищем, яке посідають органи прокуратури у системі влади. Відповідно до Конституції (ст. ст. 121 —123) прокуратура — це самостійний інститут влади, який не належить до жодної з її гілок (ст. 6 Конституції). Одним із головних завдань прокуратури як правозахисного органу є захист приватних і публічних інтересів,

Особлива роль прокуратури (порівняно з іншими державними органами) виявляється в двох аспектах. По-перше, прокура­тура здійснює цю діяльність у разі вчинення правопорушень. По-друге, вона представляє інтереси громадян чи держави у притаманних лише їй процесуальних формах, зокрема у формі представництва.

Роль і функції прокурора в судовому процесі зазнали значних змін за останні 15 років. Раніше цивільне процесуальне зако­нодавство розглядало інститут участі прокурора в цивільному процесі як реалізацію найважливішого принципу законності судової діяльності. Однак такий підхід виявився несумісним із незалежністю судової влади та правом сторін на судовий захист. Згідно зі ст. 34 Закону від 5 листопада 1991 р. «Про прокурату­ру» прокурор, який бере участь у розгляді справ у судах, додер­жуючись принципу незалежності суддів та підкорення їх тільки закону, сприяє виконанню вимог закону про всебічний, повний та об'єктивний розгляд справ та ухваленню судових рішень, що ґрунтуються на законі.

Прийняття Конституції України в 1996 р. докорінно змінило роль прокурора в цивільному процесі. Зокрема, ст. 121 Консти­туції передбачає нову функцію прокуратури — представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом. Закон від 8 грудня 2004 р. «Про внесення змін до Кон­ституції України» доповнив ст. 121 Конституції нормою, в якій передбачено, що на прокуратуру також покладається нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місце­вого самоврядування, їх посадовими і службовими особами. Однак на прокуратуру не покладається функція судового нагляду.

Єдиною процесуальною формою, в якій може виступати прокурор у цивільному процесі, є представництво (ч. 2 ст. 45 ЦПК), що включає і можливість звернення до суду із заявами про захист прав, свобод та інтересів інших осіб, державних чи суспільних інтересів та участь у цих справах, як цс передбачено ч. 1 ст. 45 ЦПК. Стосовно ж такої форми участь в цивільному процесі, як по­дання висновку у справі, в ЦПК вона збережена лише за органами державної влади та місцевого самоврядування (ч. 5 ст. 46).

Конституція покладає па прокуратуру обов'язок представниц­тва в суді інтересів громадянина чи держави. Тому прокурор може подавати заяви до суду па захист «чужих» інтересів, представ­ляючи ті або інші інтереси громадянина, держави, які можуть бути як позивачами, так і відповідачами або третіми особами, які заявляють самостійні вимоги щодо предмета спору. Виступати ж як «нейтральна» особа він не може, адже в такому випадку незрозуміло, на захист чиїх інтересів він виступає.

Правило про залучення прокурора до процесу з ініціативи суду, про обов'язкову участь прокурора в цивільному процесі, якщо суд визнає це за необхідне (ч. 2 ст. 121 ЦПК 1963 р.), не відповідає сьогоднішнім реаліям. Прокурора не можна змусити використати свої повноваження. Суд і прокуратура незалежні один від одного, ніхто не вправі давати їм обов'язкові вказівки стосовно способів здійснення їх діяльності. Прокурор, виявивши правопорушення, сам обирає способи його усунення, у тому числі шляхом участі в цивільному судочинстві. Порушення проваджен­ня в суді за наявності такого обов'язку означає для прокурора необхідність домагатися задоволення певного позову, що може призвести до негативних наслідків.

Єдиним винятком із цього правила є припис ст. 281 ЦПК, а також ст. 22 Закону від 22 лютого 2000 р. «Про психіатричну допомогу», в яких передбачено, що справа за заявою про надання психіатричної допомоги в примусовому порядку або про припинен­ня надання амбулаторної психіатричної допомоги, госпіталізацію в примусовому порядку розглядається в присутності особи, щодо якої вирішується такс питання, її представника за обов'язкової участі прокурора, лікаря-психіатра чи представника психіатричного закладу, який подав заяву. Фактично цим передбачається вступ прокурора в цивільний процес для надання висновку в справі (ст. 35 Закону «Про прокуратуру»), хоча така форма участі про­курора в цивільному процесі не передбачена ч. 2 ст. 45 ЦПК.

Прокурор здійснює в суді представництво інтересів гро­мадянина чи держави від імені держави і може здійснювати представництво па будь-якій стадії цивільного процесу (ч. 2 ст. 45 ЦПК, ч. 1 ст. 36-1 Закону «Про прокуратуру»). Цс — одна з найважливіших гарантій захисту прав і свобод громадян та державних інтересів. Представляючи в суді інтереси громадян або держави, прокурор реалізує конституційне положення, за­кріплене в ст. ст. 3, 13 Конституції, відповідно до якого держава зобов'язана забезпечувати захист прав і свобод громадян, а також усіх суб'єктів права власності й господарювання. Тобто функ­ція представництва інтересів у суді є для органів прокуратури конституційною.

Представницька діяльність прокурора в процесі проходить у конкретних формах. Згідно з ч. 5 ст. 36-1 Закону «Про прокура­туру» прокурор самостійно визначає підстави для представництва у судах, форму його здійснення. Це положення підтверджене Рішенням Конституційного Суду України від 8 квітня 1999 р. № З-рп/99 у справі про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді.

У юридичній літературі існують різні погляди на форми представництва прокуратурою інтересів громадянина й держави в суді. Наприклад, вважається, що судово-представницька фун­кція прокуратури має бути закріплена в трьох основних формах: звернення прокурора до суду з метою захисту порушених прав та законних інтересів громадян і держави; участь прокурора в розгляді справ у судах; досудове провадження.

На думку інших, представництво прокуратури в суді також має 3 форми, але інші, а саме: звернення до суду в установленому законом порядку; підтримання позовних вимогу суді; порушення апеляційного і касаційного провадження та участь у розгляді справ у апеляційній та касаційній інстанціях.

Згідно зі ст. 36-1 Закону «Про прокуратуру» такими формами представництва є: а) звернення прокурора до суду з позовами чи заявами про захист прав і свобод інших осіб, невизначеного кола осіб, прав юридичних осіб, коли порушуються інтереси І. держави, або про визнання незаконними правових актів, дій або рішень органів і посадових осіб; б) участь прокурора в розгляді судами справ; в) внесення прокурором апеляційного, касаційного подання на судові рішення або заяви про їх перегляд у зв'язку з нововиявленими обставинами.

Як бачимо, законодавчо визначені 3 форми представництва прокурором інтересів держави і громадянина в суді. У зв'язку з від­сутністю безпосередньо в ЦПК вказівки щодо форм представництва прокуратурою можуть виникнути проблеми визначення таких форм на практиці. Однак указані в Законі «Про прокуратуру» форми представництва прокурора в процесі можуть охоплюватися однією формою — звернення до суду з позовною заявою або із заявою про відкриття провадження у справі, тобто звернення прокурора до суду з позовом або заявою в інтересах держави чи громадяни на (ч. 2 ст. 3, ч. 1 ст. 45 ЦПК), право апеляційного оскарження (ст. 292 ЦПК), подання касаційної скарги (ст. 324 ЦПК), ос­карження судових рішень у зв'язку з винятковими обставинами (ст. 353 ЦПК); оскарження судових рішень і ухвал у зв'язку з. нововиявленими обставинами, участь у розгляді цих справ.

Характерною ознакою такої форми є те, що прокурор у разі подання апеляційної, касаційної скарг подає їх на підставі того, що брав участь у розгляді справи особисто в попередніх інстан­ціях, а значить підпадає під категорію інші особи, які беруть участь у справі», що згадується в ст. ст. 292, 324 ЦПК. У разі, якщо прокурор не брав участі у розгляді справи в попередніх інстанціях, він може подати відповідні скарги на під­ставі ч. 2 ст. 45 ЦПК — за правом здійснювати представництво на будь-якій стадії процесу.

Таким чином, другою формою представництва прокурором є вступ прокурора в цивільний процес на будь-якій стадії для представництва інтересів громадян і держави, якщо прокурор не брав участі в розгляді справи в попередніх інстанціях.

Перша форма представництва прокурором інтересів громадян і держави — подача заяви про відкриття провадження — харак­теризується тим, що прокурор сам вирішує питання про необхід­ність ініціювання процесу і подає до суду позов, заяву, в разі необхідності оскаржує рішення чи ухвалу суду в справі, у якій сам брав участь. Розгляд цих справ передбачено в позовному, наказному й окремому провадженнях.

Винятком із правила факультативності ініціювання процесу у справі є ст, 33 Закону «Про прокуратуру», яка має імперативний характер і встановлює, що з метою захисту інтересів держави, а також громадян, які за станом здоров'я та з інших поважних причин не можуть захистити свої права, прокурор або його за­ступник подає чи підтримує поданий потерпілим цивільний позов про відшкодування збитків, завданих злочином.

Друга форма представництва прокурором інтересів громадян і держави — вступ у процес на будь-якій стадії як представник, виходячи з ч. 2 ст. 45 ЦПК, характеризується тим, що прокурор незалежно від участі у розгляді справи в суді першої інстанції наділений правом оскарження рішень суду як у апеляційно­му, так і в касаційному порядку. Звичайно, вступ прокурора в цивільний процес па будь-якій стадії зовсім не означає його право, наприклад, вступити у справу, яка розглядається судом першої інстанції, па стадії судових дебатів. Для ефективного здійснення цієї форми представництва проку­рору, який ие брав участі у справі, надано право в силу ч. 4 ст. 46 ЦПК з метою вирішення питання про наявність підстав для подання апеляційної чи касаційної скарги, заяви про перегляд рішення у зв'язку з винятковими чи нововиявленими обстави­нами, знайомитися з матеріалами справи в суді.

Втім, здійснення прокуратурою конституційної функції пред­ставництва за сучасних умов породжує ще цілий ряд теоретичних і практичних проблем. На деяких із них зупинимося докладніше.

Новела, яка з'явилася в Конституції стосовно представництва прокурором інтересів громадянина чи держави, викликала досить широку дискусію в юридичній літературі. І це — невипадково. Наділення органів прокуратури вказаною функцією змінює діяльність прокурора щодо участі в розгляді справ у судах, її не можна зводити до простого синтезу функцій загального нагляду та участі прокурора в розгляді справ у судах. Великий правозахисний потенціал прокурорського представництва є важливою гарантією як права громадян па судовий захист своїх прав, свобод та законних інтересів, так і відповідного права держави.

Щодо питання про правову природу представництва проку­рором існує кілька точок зору.

Деякі процесуалісти розглядають представництво прокурором інтересів громадянина чи держави як один із видів представниц­тва в суді. Причому ряд дослідників знаходить місце прокуро­ра-представника серед законних представників у класифікації процесуального представництва.

Із цього приводу Конституційний Суд України в п. 6 мотиву­вальної частини Рішення від 8 квітня 1999 р. № З-рп/99 вказує, що представництво прокуратурою України інтересів держави в суді є одним із видів представництва в суді, й у той же час відрізняється від інших видів представництва рядом специфічних ознак: складом представників і колом суб'єктів, інтереси яких вони представля­ють, обсягом їх повноважень, формами їх реалізації.

Такий підхід, крім усього іншого, виник з огляду на тс, що в Конституції України вжито термін «представництво" представ­ництва в суді, в інституті представництва прокурором.

На думку інших, представництво прокурором - не представниц­тво особливого роду, передбачене Конституцією, яке здійснюється на підставі відповідної заяви до суду (позовної заяви) та службового посвідчення, тому й називається офіційним представництвом.

У межах такої точки зору пропонується також називати представництво прокурором офіційним представництвом, що ґрунтується безпосередньо на Конституції України. М. Штефан говорить про представництво прокурором як про офіційне пред­ставництво конституційного рівня.

Однак офіційним представництвом у науці цивільного про­цесуального права називають представництво за призначенням суду у разі, якщо відповідач не відомий або боржник ухиляється від виконання судового рішення.

Аналіз чинного законодавства та різних наукових підходів дає підстави дійти висновку, що представництво прокуратурою інтересів громадянина або держави в суді не можна віднести до представництва на підставі закону, договору чи адміністратив­ного акта.

Прокурорське представництво, як і представництво, передба­чене ст. 38 ЦПК, за своєю природою є цивільним процесуальним, оскільки у суді прокурор вчиняє процесуальні дії на захист порушених чи оспорюваних прав, свобод та інтересів громадян і держави, проте воно суттєво відрізняється від закріпленого чинним законодавством інституту представництва в суді.

По-перше, представництво в судах інтересів громадян чи держави у випадках, передбачених законом, є самостійною фор­мою діяльності, що здійснюється особливим органом, який не має особистого інтересу, виступає від імені держави в інтересах громадянина, держави, суспільства. Воно є публічним представ­ництвом, яке має значення самостійної функції прокуратури.

По-друге, прокурор здійснює представництво інтересів грома­дянина або держави в суді від свого імені (Закон «Про проку­ратуру» передбачає, що прокурор здійснює представництво від імені держави), тому отримання доручень на ведення справи на відміну від судового представника йому не потрібне. Прокурор у цивільному процесі діє самостійно, без повноважень сторони, на підставі закону й керуючись ним.

По-третє, усі види представництва в суді, закріплені цивіль­ним процесуальним законодавством, у обов'язковому порядку передбачають правові відносини між представником і особою, яку він представляє, котрі регулюються нормами матеріального права. Прокурор же в матеріально-правовому зв'язку з особою, яку він представляє, не перебуває.

По-четверте, судове представництво має певне коло суб'єктів, що обмежується лише особами, які беруть участь у процесі з метою захисту своїх суб'єктивних прав та інтересів, що охороняються законом. Прокурор може представляти в суді інтереси громадянина чи держави лише за наявності підстав, указаних у законі.

По-п'яте, прокурор, який представляє в суді інтереси грома­дянина чи держави, наділений усіма процесуальними правами та обов'язками особи, в інтересах якої він діє, за винятком права (укладати мирову угоду (ч. 1 ст. 46 ЦПК). А судовий представник наділений усіма процесуальними правами й обов'язками особи, в інтересах якої він діє, без винятків. Обмежити ці повноваження може особа, яку представляють, шляхом спеціального застере­ження про цс у виданій представнику довіреності (ч. 2 ст. 44 ЦПК). Обмежити процесуальні права прокурора особа, яку він представляє, не може.

По-шосте, судове представництво в цивільному процесі мож­ливе в будь-якій справі, на будь-якій стадії, а прокурорське представництво в суді інтересів громадянина чи держави можливе хоча іі па всіх стадіях, але вступ у процес прокурор має обґрун­тувати нормами закону, наприклад, обгрунтувати неможливість подання скарги самою заінтересованою особою. Отже, участь прокурора в цивільному процесі — цс самостійний інститут цивільного процесуального права, який має свій пред­мет регулювання, свій суб'єктний склад, зміст, об'єкт, а також свою мету, відмінні від таких у інституті представництва. Тому хоча в ст. 121 Конституції та ч. 2 ст. 45 ЦПК і зазначено, що на прокуратуру покладається представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом, цс не озна­чає, що прокурор здійснює функції загально-цивільного (ст. 237 ЦК) чи процесуального (ст. ст. 38 — 44 ЦПК) представника.

Крім того, навіщо тоді б законодавець запроваджував інсти­тут процесуального права, який дублює вже існуючий інститут представництва.

На практиці такс вирішення цієї проблеми означає, що про­курор може звертатися до суду за захистом інтересів держави чи громадянина самостійно, від свого імені, без будь-яких на те спеціальних повноважень з боку держави чи громадянина. Тому не можна погодитись із висловленою в літературі думкою про те, що прокурор може здійснювати представництво в силу виданої фізичною особою чи уповноваженою особою державного органу письмової довіреності.

Із питанням правової природи прокурорського представництва пов'язані й проблеми визначення процесуального становища проку­рора в цивільному судочинстві. Особливої актуальності це питання набуває в контексті нового ЦПК, основною концепцією якого є побудова процесу на засадах диспозитивності й змагальності. Для захисту прав громадян, інтересів суспільства й держави із позовом до суду може звернутися прокурор, як й інші особи, вказані в ст. 45 ЦПК, який діє як посадова особа і який не є суб'єктом спірних матеріальних правовідносин. Згідно з принци­пом диспозитивності прокурор наділяється правами, які дають йому можливість домагатися поновлення порушених суб'єктивних прав, свобод та інтересів, що охороняються законом, тобто за­безпечувати права заінтересованих осіб.

Проте можливе виникнення колізії між позиціями суб'єктів, визначених ст. 45 ЦПК, та матеріально заінтересованої особи в процесі розгляду справи. Ця колізія буде вирішуватися на користь сторони у справі. Згідно з ч. 3 ст. 46 ЦПК якщо особа, яка має цивільну процесуальну дієздатність та в інтересах якої подана заява, не підтримує заявлених вимог, суд залишає заяву без розгляду.

Процесуальна правосуб'єктність прокурора не може зводитись до сторони позивача, тому що ці суб'єкти цивільних процесуаль­них відносин суттєво відрізняються один від одного. Стороною в процесі може бути лише особа, яка має матеріально-правовий інтерес у справі та стосовно якої судове рішення може встановити наявність чи відсутність прав і обов'язків. Щоб бути позивачем, недостатньо ініціювати відкриття провадження у справі. Це пра­вило не є засадничою ознакою сторони (позивача).

Прокурор на відміну від сторони у справі має не особисту матеріально-правову заінтересованість, а державну (службову), процесуальну заінтересованість; він не є учасником спірного матеріального правовідношення; захищає не свої права та інте­реси, а права та інтереси інших осіб; рішення суду за позовом прокурора поширюється не на нього, а на особу, в інтересах якої було відкрито провадження у справі; органи прокуратури звіль­няються від сплати судових витрат (на відміну від інших осіб, які звертаються до суду із заявами про захист прав, свобод та інтересів інших осіб і беруть участь у справі, прокурор звільнений від сплати державного мита та інших судових витрат — п. 30 ч. 1 ст. 4 Декрету Кабінету Міністрів України від 21 січня 1993 р. № 7-93 «Про державне мито»).

У зв'язку із цим думка про наявність у прокурора матеріального інтересу, що ґрунтується наст. 121 Конституції, є хибною. Тим паче не можна говорити проте, що прокурор розпоряджається в процесі матеріальними правами. Частина 1 ст. 46 ЦПК чітко вказує, що органи та інші особи, які відповідно до ст. 45 ЦПК звернулись до суду в інтересах інших осіб або державних чи суспільних інтересах, мають процесуальні права та обов'язки особи, в інтересах якої вони діють, за винятком права укладати мирову угоду.

Прокурора не можна вважати позивачем у процесі, так як у цьому випадку, зокрема, особи, які беруть участь у справі, не могли б заявити прокурору відвід або до нього міг би бути пред'явлений зустрічний позов.

Не можна погодитися з думкою, що прокурор у цивільному процесі є процесуальним позивачем, стороною в процесуальному або іншому розумінні. Загалом не варто поділяти єдине поняття «сторона» на 2 частини: сторона в матеріальному розумінні й сторона в процесуальному розумінні.

Отже, прокурор не є в процесі стороною в процесуальному розумінні, оскільки цивільному процесуальному праву України не відомий поділ суб'єктів процесуальних правовідносин па матеріальні і процесуальні.

Не є прокурор і представником сторони, виходячи із мірку­вань, висловлених вище.

Визначаючи процесуальну правосуб'єктність прокурора, не­обхідно виходити із суті прокуратури як органу, що здійснює конституційну функцію представництва інтересів держави або громадянина в суді. Цс й визначає особливий правовий статус прокурора в процесі як самостійного суб'єкта цивільних про­цесуальних відносин та вимагає виведення його зі складу осіб, названих у ст. 45 ЦПК, визначення його процесуального стано­вища в окремій статті ЦПК.

Участь прокурора в цивільному процесі — це правова гарантія непорушності встановлених Конституцією прав і свобод громадян, встановлення істини у справі, ухвалення законного рішення.

Може скластися враження, що інші учасники процесу пере­бувають у нерівному становищі з прокурором. Таку суперечність можна пояснити тим, що в прокурора та інших учасників цивіль­ного процесу різні завдання, оскільки прокурорська діяльність має публічно-правовий характер.

Важливо забезпечити таке становище, за якого участь прокус рора в процесі була б додатковою гарантією встановлення істини в кожній справі, охорони прав громадян, інтересів держави.

Шляхом розширення прав прокуратури йде й конституційна реформа, яка проводиться в Україні. Так, Закон України від 8 грудня 2004 р. «Про внесення змін до Конституції України» доповнює ч. 1 ст. 121 Конституції пунктом 5 такого змісту: «нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням

законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місце­вого самоврядування, їх посадовими і службовими особами».

Можна з певністю стверджувати, що функція, передбачена п. 5 ч. 1 ст. 121 Конституції, зберігає ознаки нагляду за додержан­ням і застосуванням законів (колишнього загального нагляду). Звичайно, мова не йде про збереження судового нагляду. Вка­зана функція прокуратури має свій предмет, межі якого суворо визначені Конституцією.

Наявність у Конституції зазначеної функції прокуратури значною мірою сприятиме збереженню її ролі в суспільстві як одного з найважливіших гарантів законності.

Крім того, загальнонаглядова діяльність прокуратури містить суттєві елементи представництва, в межах чого прокурор може звертатися до суду за захистом прав людини. Але принциповою ознакою конституційної функції представництва є нерозривний зв'язок діяльності прокуратури та здійснення судочинства. А за­гальнонаглядова функція прокуратури має значно ширші межі.

Який же зміст цієї функції представництва? Стаття 36-1 Закону «Про прокуратуру» визначає, що представництво про­куратурою інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні прокурорами від імені держави процесуальних та інших дій, спрямованих на захист у суді інтересів громадянина чи держави у випадках, передбачених законом.

Погляд на прокурорське представництво як на діяльність під­триманий не лише вказаним Законом, а й багатьма вченими-процесуалістами. Водночас у Рішенні Конституційного Суду України від 8 квітня 1999 р. № З-рп/99 указано, що під представництвом прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді за змістом п. 2 ч. 1 ст. 121 Конституції України і ст. ст. 2, 29 Арбітражного процесуального кодексу України треба розуміти правовідносини, в яких прокурор, реалізуючи повноваження, щодо захисту інтересів держави, вчиняє в суді процесуальні дії з метою захисту інтересів держави. Такс тлумачення представни­цької функції прокуратури можна поширити на представництво прокуратурою в судах загальної юрисдикції.

Цей підхід до правої природи прокурорського представництва найбільш точно відображає його суть, якщо врахувати, що пред­ставництво прокуратури згідно з Конституцією України — це цивільно-правове представництво, а норми процесуальних галузей права не допускають фактичної процесуальної діяльності. Отже, представництво прокуратурою інтересів громадянина або держави в суді — цс процесуальна діяльність, відповідно до якої прокурор, реалізовуючи визначені Конституцію і законами України повноваження, вчиняє в суді процесуальні дії з метою захисту інтересів держави чи громадянина.

Однією з найскладніших проблем у представницькій діяль­ності прокурора є визначення випадків, коли він може обстою­вати інтереси громадян і держави в суді, тобто проблема підстав представництва громадян і державних органів.

У науці цивільного процесу питання підстави участі проку­рора в цивільному судочинстві вирішуються по-різному. До них відносять: здійснення законно-охоронної функції; необхідність захисту прав та законних інтересів громадян, державних чи суспільних інтересів тощо. Але мста і завдання участі прокурора в цивільному процесі та процесуальні функції, які він виконує, процесуальні форми і види участі, його процесуально-правове становище визначені в численних нормах права, тому саме пра­вові норми встановлюють правові підстави участі прокурора в цивільному процесі.

За своєю природою ст. 121 Конституції і ч. 2 ст. 45 ЦПК є відсильними. Конституція і ЦПК наділяють прокурора правом звернення з позовами про захист фізичних осіб і держави, але робити це він може у випадках, спеціально передбачених зако­ном. Тобто підстави для здійснення представницьких функцій прокурора треба шукати в інших нормативно-правових актах. Такі підстави зазначені в ст. 36-1 Закону «Про прокуратуру», наказах Генерального прокурора України.

Підставою представництва у суді інтересів громадянина є його неспроможність через фізичний чи матеріальний стан, похилий вік або з інших поважних причин самостійно захисти свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження, а інтересів держави — наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних чи юридичних осіб, які вчиняються у відносинах між ними або з державою.

Прокурор звертається до суду із заявою на захист прав та інтересів неповнолітніх, непрацездатних утриманців, безвісно відсутніх осіб, якщо батьки, усиновлювачі, опікуни чи піклуваль­ники, а також органи місцевого самоврядування ухиляються від їх захисту. Разом із пред'явленням позову прокурор має право

вжити передбачених законом заходів щодо притягнення винних посадових осіб до відповідальності (п. 3 ч. 2 ст. 20 Закону «Про прокуратуру»).

Наказ Генеральної прокуратури України від 19 вересня 2005 р. № 6 гн «Про організацію роботи по представництву в суді, за­хисту інтересів громадянина та держави при виконанні судових рішень» визначає порядок здійснення представництва в суді.

Підстави представництва прокурором в суді визначають, зок­рема, ст. 12 Закону від 5 жовтня 1995 р. «Про боротьбу з коруп­цією», ст. 21 Закону від 5 квітня 2001 р. «Про політичні партії в Україні», ст. 8 Закону від 13 грудня 2001 р. «Про тваринний світ», ст. 22 Закону від 22 лютого 2000 р. «Про психіатричну допомо­гу», ст. ст. 30—32 Закону від 16 червня 1992 р. «Про об'єднання громадян», ст. 34 Закону від 16 квітня 1991 р. «Про зовніш­ньоекономічну діяльність», ст. 16 Закону від 23 квітня 1991 р. «Про свободу совісті та релігійні організації», ст. 37 Закону від 25 червня 1991 р. «Про охорону навколишнього природного середовища», ст. 42 (звернення до суду з позовом про визнання шлюбу недійсним), ст. 165 (звернення до суду з позовом про позбавлення батьківських прав), ст. 170 (відібрання дитини у батьків без позбавлення їх батьківських прав), ст. 240 (звернення до суду з позовом про скасування усиновлення чи визнання його недійсним) СК.

Хоча розміщення цих норм у різних галузях права є незруч­ним, але пропозиція про закріплення в ЦПК усіх випадків, у яких прокурор може звернутися до суду з позовом про захист прав громадян або держави, необґрунтована, адже громадянин або держава беруть участь у великій кількості правовідносин, які регулюються різними галузями права. Крім того, при виник­ненні нових видів відносин прокурор ие зможе захистити права та законні інтереси громадян або держави.

Чинне законодавство широко наділяє прокурора правом звер­нення до суду із заявою про захист прав і законних інтересів громадян та державних інтересів. Необхідність захисту треба встановити прокурору в кожному конкретному випадку.

Але прокурори не повинні підміняти заінтересованих осіб, права та інтереси яких порушені чи оспорюються. Гарантованість судового захисту дає можливість їм самим подати позовну заяву чи заяву про відкриття провадження у справі в суді та брати участь у її розгляді. І лише коли громадяни за станом здоров'я чи з інших поважних причин не можуть обстоювати в суді свої права, прокурор може звернутися до суду з вимогою па захист їх прав і законних інтересів.

Існує точка зору, що намагання штучно обмежити коло грома­дян, права яких має захищати прокурор шляхом судового пред­ставництва, лише інвалідами, недієздатними, безвісно відсутніми об'єктивно можуть призвести до вихолощування правозахисної ролі прокуратури.

Існує іі протилежна точка зору, згідно з якою надання можли­вості захисту прокурором осіб, які за станом здоров'я чи з інших поважних причин не можуть захищати своїх права, недостатньо теоретично обгрунтована, так як них осіб можуть захищати їх представники.

Норма, що існувала в ЦПК 1963 р., яка надавала суду мож­ливість присудити з іншої сторони витрати, пов'язані з оплатою допомоги адвоката (ст. 76), не перенесена в ЦПК 2004 р. Стат­тя 84 ЦПК 2004 р. містить правило проте, що витрати, пов'язані з оплатою правової допомоги адвоката чи іншого фахівця в га­лузі права, несуть сторони, крім випадків надання безоплатної правової допомоги.

Отже, представництво прокурором не може бути адекватно замінене представництвом адвоката.

§ 2. Захист інтересів держави

Стосовно захисту прокуратурою інтересів держави слід зазна­чити, що держава є особливим суб'єктом цивільного судочинства. Держава не може безпосередньо здійснювати в суді свої права, її інтереси потребують захисту представниками. Це можуть бути органи державної влади й управління або прокурор.

Прокурор може скористатись своїм правом на звернення до суду із заявою про захист інтересів держави у випадках, коли органи виконавчої влади, передусім державного контролю, органи місце­вого самоврядування, на які відповідними законодавчими актами покладено обов'язок захищати права та інтереси громадянина, державні або суспільні інтереси, не вживають для цього передбаче­них законом заходів. Якщо вказані органи не роблять Цього або їх посадові особи не виконують своїх службових обов'язків стосовно захисту вказаних інтересів, прокурор звертається із заявою до суду, оскільки ці інтереси лишаються незахищеними.

З урахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор у кожному конкретному випадку самостій­но визначає із посиланням на законодавство, на підставі якого

пред'являється позов, у чому саме полягало або може полягати порушення матеріальних чи інших інтересів держави, обґрун­товує в заяві необхідність їх захисту й вказує орган, уповно­важений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

У чинному законодавстві прямо не вирішене питання стосовно можливості представництва прокурором у суді інтересів органів місцевого самоврядування. На думку М. Косюти, заперечувати таку можливість не можна. По-перше, тому, що місцеві ради, їх виконкоми так само, як і держава, є втіленням публічної влади, відображають публічно-правові інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст. Інтереси держави та інтереси органів місцевого самоврядування за основними позиціями співпадають.

§ 3. Процесуальні права органів і осіб, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб

Стаття 46 ЦПК передбачає процесуальні права органів і осіб, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб. У разі, коли вказані в ст. 45 ЦПК органи та інші особи подають позовну заяву чи заяву про відкриття прова­дження у справі в суді в інтересах інших осіб або державних чи суспільних, вони користуються процесуальними правами і несуть процесуальні обов'язки особи, в інтересах якої діють, за винятком права укладати мирову угоду (ч. 1 ст. 46 ЦПК). Тому прокурор під час розгляду справи по суті користується процесуальними правами й несе процесуальні обов'язки, передбачені ст. ст. 27, 31 ЦПК, за винятком права укладати мирову угоду.

Прокурор, який звернувся до суду в інтересах інших осіб, не пов'язаний своєю позицією, яка була викладена в позовній заяві або заяві, і позицією позивача, в інтересах якого подано позов. Тому, якщо він у ході розгляду справи зробив висновок про безпідставність заявлених вимог, він вправі відмовитись від позову повністю або частково. Разом із тим відмова прокурора від позову чи зміна заявлених ним вимог не позбавляє особу, на захист прав, свобод та інтересів якої подано заяву, права вимагати від суду розгляду справи для вирішення вимоги у первісному обсязі (ч. 2 ст. 46 ЦПК).

Якщо особа, яка має цивільну процесуальну дієздатність і в інтересах якої подана заява, не підтримує заявлених проку<