Структура органов Союзного государства Россия и Белоруссии

Структура органов Союзного государства включает в себя Высший Государственный совет, Парламент, Совет министров, Постоянный комитет, Суд, Счетную палату, отраслевые и функциональные органы и создается для эффективной реализации целей Договора с четко определенной компетенцией каждого из органов. Строилась система управления, более характерная для государства, чем для международной организации.

При формировании высших органов Союзного государства принимался во внимание принцип паритетности, в соответствии с которым предусматривалось равное представительство каждого из государств-участников. В результате решение органа не могло быть принято, если за него проголосовали представители только одного государства. Это обеспечивает гарантию суверенитета государств, поскольку его следствием является то, что все решения органов Союзного государства понимаются только тогда, когда государство-участник в лице своих представителей высказало согласие на обязательность для данного решения.

Договор имеет приложение в виде «Программы действий Республики Беларусь и Российской Федерации» по реализации его положений. В Программе раскрываются этапы создания Союзного государства, их содержание и временные рамки для реализации конкретных задач взаимодействия.

Образование Союзного государства вызвало заметный международный резонанс, привлекло внимание мировой общественности как уникальный, во многом новаторский эксперимент по созданию государственно-политического образования новейшего типа.

26 января 2000 г. на первом заседании Высшего Государственного совета Союзного государства в должности государственного секретаря был утвержден П.П. Бородин, функциональная обязанность которого заключалась в руководстве Постоянным Комитетом Союзного государства, в решении текущих вопросов работы органов Союзного государства. Государственный секретарь входит также в состав Совета министров на правах заместителя председателя этого главного исполнительного органа Союзного государства. В тот же день в Кремле состоялся обмен ратификационными грамотами о вступлении в действие Договора о создании Союзного государства.

Союзное государство в своей правовой основе получило законодательную базу, созданную путем выполнения всех необходимых демократических процедур. Гражданам России и Беларуси были предоставлены равные права и равные возможности в деле построения своей социальной судьбы: доступ в высшие учебные заведения обеих стран, возможность участвовать в имущественных отношениях и т.д.

В рамках Союзного государства Беларуси и России была найдена оптимальная формула сохранения государственного суверенитета стран-участниц. Высшим органом Союзного государства был определен Высший Государственный Совет, в состав которого вошли главы государств, правительств и руководители палат парламентов обеих стран. Решения данного органа принимаются только путем согласования позиций государств-участников, а голосование осуществляется по принципу «одно государство – один голос». К ведению Высшего Государственного совета были отнесены важнейшие вопросы развития Союзного государства: создание в пределах своей компетенции органов Союзного государства, включая органы управления отраслевого и функционального характера; утверждение бюджета Союзного государства, принятого Парламентом Союзного государства; утверждение международных договоров Союзного государства; заслушивание ежегодного отчета председателя Совета министров Союзного государства о реализации принятых решений; определение местопребывания органов Союзного государства, выполнение иных функций, отнесенных к ведению Договором либо переданных на рассмотрение государствами-участниками.

Высший Государственный совет мог проводить свои заседания по мере необходимости, но не реже одного раза в квартал. Внеочередные заседания Высшего Государственного совета созывались по инициативе одного из государств-участников или председателя Высшего Государственного совета.

26 января 2000 года состоялось первое заседание Высшего Государственного Совета Союзного государства. Для обеспечения исполнения решений Высшего Государственного Совета и оперативного управления подчиненной ему системой отраслевых и функциональных органов Союзного государства был утвержден коллегиальный исполнительный орган – Совет Министров Союзного государства.

25 апреля 2000 г. на первом заседании Совета министров Союзного государства был принят его регламент, устанавливающий основные правила организации деятельности Совета министров по реализации его полномочий. На Совет министров возлагались функции разработки основных направлений общей политики развития Союзного государства, включая подготовку проектов законов Союзного государства, контроль за выполнением Договора, Программы по реализации его положений и актов Союзного государства, разработку бюджета, управление собственностью Союзного государства и ряд других.

На первых заседаниях Высшего Государственного совета Союзного государства был утвержден бюджет Союзного государства, рассмотрены вопросы формирования органов Союзного государства, обеспечения организационных и материально-технических условий их работы, выполнения первоочередных мер по выполнению «Договора о создании Союзного государства» и «Программы действий Российской Федерации и Республики Беларусь по реализации положений Договора о создании Союзного государства», утверждена Программа согласованных действий в области внешней политики государств-участников Договора о создании Союзного государства, а также принят ряд других важных решений по реализации Договора о создании Союзного государства.

В то же время в системе органов управления выявились существенные статусные противоречия. Так, Союзный парламент по своему статусу должен был быть выше, чем парламенты России и Беларуси, но в реальной политической жизни он такой роли не играл. Вопрос соподчиненности органов управления Союзного государства оказался одним из наиболее болезненных в ходе его институционализации.

Совет министров должен был обеспечивать создание и развитие единого экономического пространства, проведение единой финансовой, налоговой, кредитной, денежной, валютной, ценовой и торговой политики, координировать процесс унификации законодательств, способствовать проведению согласованных действий государств-участников в международных делах, в сфере обороны, безопасности, обеспечения законности, прав и свобод граждан, обеспечения общественного порядка и борьбы с преступностью, а также в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и охраны окружающей среды.

При Совете министров Союзного государства начал действовать институт представителей государств-участников Договора, обеспечивающих координацию деятельности органов исполнительной власти государств-участников по реализации положений Договора. Договором так же предусматривалось формирование отраслевых и функциональных органов Союзного государства. Например, в ведении Таможенного комитета Союзного государства должны были находиться вопросы единой торговой и таможенно-тарифной политики, Пограничный комитет должен был определять пограничную политику Союзного государства и т.д. Предполагалось, что отраслевые и функциональные органы будут формироваться по мере передачи предметов исключительного ведения Союзному государству.

Высший Государственный совет и Совет министров Союзного государства не являлись постоянно действующими органами Союзного государства, их деятельность носила сессионный характер. В связи с этим в структуре было предусмотрено создание Постоянного комитета, своеобразного управленческого аппарата, обеспечивающего деятельность вышеуказанных органов.

Постоянный комитет должен был обеспечивать деятельность Высшего Государственного совета и Совета министров Союзного государства и являлся ответственным за подготовку их заседаний, должен был координировать работу отраслевых и функциональных органов Союзного государства и их взаимодействие с исполнительными органами государств-участников, осуществлять контроль за выполнением решений Высшего Государственного совета и Совета министров, а также поручений председателя Высшего Государственного совета, председателя Совета министров.

Постоянный комитет совместно с соответствующими органами государств-участников должен был осуществлять предварительное рассмотрение программ, проектов и мероприятий Союзного государства, готовить заключения по проектам актов, вносимых на рассмотрение Высшего Государственного совета и Совета министров Союзного государства, осуществлять другие функции, предусмотренные Договором и Положением о Постоянном комитете.

В состав данного органа на паритетной основе входили члены Постоянного комитета, являвшиеся по должности заместителями государственного секретаря, отвечающими за конкретные направления деятельности Союзного государства. Члены Постоянного комитета назначались Советом министров Союзного государства из числа кандидатов, выдвинутых правительствами государств-участников. В целях соблюдения принципа паритета в деятельности Постоянного комитета руководители структурных подразделений и их заместители не могли быть гражданами одного государства и назначались на должность государственным секретарем по представлению правительств государств-участников либо органа, ими уполномоченного.

За исполнением бюджета Союзного государства был призван следить специальный аудиторский орган с узкой компетенцией – Счетная палата, которая осуществляла бы контроль за исполнением доходных и расходных статей бюджета Союзного государства по объемам, структуре и целевому назначению, проверку отчетов о доходах и расходах всех органов Союзного государства, устанавливала, являются ли законными полученные доходы и произведенные расходы, а также выясняла, насколько рациональным было управление финансами, контролировала эффективность использования имущества Союзного государства.

Согласно Договору, в Союзном государстве должен был быть создан двухпалатный Парламент, являющийся представительным и законодательным органом. Парламент должен был состоять из двух палат – Палаты союза и Палаты представителей. Палата союза состоит из 36 членов Совета республики и депутатов Палаты представителей, делегированных палатами Национального собрания Республики Беларусь, и 36 членов Совета Федерации и депутатов Государственной думы, делегированных палатами Федерального собрания Российской Федерации. Палата представителей состоит из 28 депутатов от Республики Беларусь и 75 депутатов от Российской Федерации, избираемых на основе всеобщего избирательного права при тайном голосовании. Палата представителей избирается, а Палата союза формируется сроком на четыре года.

Были также подготовлены проекты законов Республики Беларусь и Российской Федерации о выборах депутатов Палаты представителей Парламента Союзного государства Белоруссии и России первого созыва. До формирования Парламента Союзного государства его функции согласно Договору о создании Союзного государства исполняет Парламентское собрание Союза Беларуси и России.

Парламентское собрание в 1990-е годы вело работу по созданию условий для его преобразования в Союзный парламент – представительный и законодательный орган Союзного государства, избираемый непосредственно гражданами РФ и Республики Беларусь, что оказалось очень непростой задачей. Необходимо было найти правовую форму для органов законодательной и исполнительной власти государственного образования нового типа.

20 сентября 2000 г. Государственная Дума приняла проект Федерального закона «О выборах депутатов Палаты Представителей Парламента Союзного государства первого созыва от Российской Федерации» в первом чтении и разослала его текст всем субъектам права законодательной инициативы. Вскоре в Комитет Государственной Думы по государственному строительству поступило свыше 800 поправок, которые прошли обсуждение на заседании рабочей группы, но дальнейшее продвижение проекта было приостановлено.

Решениями Высшего Совета и Исполнительного Комитета, направленными на реализацию норм Устава, было закреплено, что гражданам Беларуси и гражданам России на территории каждой из стран должны предоставляться равные права на трудоустройство, оплату труда и иные социально-трудовые гарантии, на приобретение в собственность, владение, пользование и распоряжение имуществом, на ввоз-вывоз валюты при перемещении за пределы общей таможенной границы, получение всесторонней медицинской помощи, образования, на беспрепятственный обмен жилыми помещениями и др. Бюджет Союзного государства России и Беларуси использовался для финансирования модернизационных, образовательных и социально-культурных программ.

В рамках Союза Беларуси и России в 1998 г. был сформирован совместный бюджет, что дало возможность перевести идеи сближения двух государств на рельсы конкретной работы. Основные средства из бюджета направляются на финансирование совместных программ, имеющих важное социальное значение для обеих стран, развитие промышленности и науки.

Значительную роль в деле согласования юридических систем двух стран в области социально-трудового законодательства сыграла «Программа совместной деятельности по унификации законодательства в социально-трудовой сфере и сближению уровней социальных гарантий граждан Беларуси и России». В мае 2001 г. была создана совместная комиссия по делам молодежи.

В рамках Союзного государства развивается сотрудничество с международными финансовыми, промышленными, научными и общественными организациями. В настоящее время существуют межгосударственные финансово-промышленные группы в различных отраслях промышленности. Основными из них являются: «Интерагроинвест», «Точность», «БелРусАвто», «Формаш», «Интернавигация», «Межгосметиз», «Электронные технологии», «Оборонительные системы», «Аэрокосмическое оборудование». Особое место в структуре интеграционных практик занимает вопрос о единой валюте.

Экономическое сотрудничество Беларуси и России дает обеим странам множество косвенных преимуществ. В рамках СГ Беларусь получает доступ к экономическому пространству РФ, сопоставимый с возможностями российских субъектов хозяйствования. Реально белорусские хозяйствующие субъекты находятся все-таки в несколько худших условиях: цена на углеводороды для Беларуси выше, чем для российских конкурентов и партнеров, есть и некоторые иные изъятия из таможенного союза. Они составляют своего рода косвенный налог на белорусские предприятия в пользу российского бюджета. Но в целом конкурентоспособность белорусских товаров остается высокой, и на Россию приходится 40-50% всего экспорта Беларуси.

Через Беларусь проходит до 100 млн тонн экспортируемой российской нефти. Временами доля белорусского транзита достигала 70% в российском нефтяном экспорте, ныне она сокращается за счет развития морских перевозок через российские порты на Балтике. Значение белорусского направления падает, становится в основном региональным, касающимся поставок лишь восточноевропейских странам. Однако остается косвенное стратегическое значение этого пути для РФ: морской транзит нефти несет в себе большие политические риски в силу растущей интеграции внутри ЕС. Уход России из Восточной Европы сопровождается ростом конфронтации с восточноевропейскими странами. Эта конфронтация влечет за собой рост политических рисков на пространстве Казахстана-Средней Азии-Закавказья-Украины. В частности, в случае прекращения транзита российской нефти через Беларусь неизбежен приход в Беларусь нефти через Украину из региона Каспийского моря. Таким образом, при любом развитии ситуации вокруг белорусских нефтепроводов они сохранят стратегическое значение для РФ. Сегодня они работают на укрепление политической роли России в Восточной Европе и сдерживание напряженности в регионе Каспия.

То же самое можно сказать и о газопроводной системе. Сегодня через Беларусь идет около 20% российского газового экспорта в ЕС. Один из газопроводов - "Ямал-Европа" - технологически рассчитан на быстрое и дешевое трехкратное увеличение транзита. То есть за счет укладки двух новых труб в зоне отчуждения этого газопровода доля транзита через Беларусь может быть повышена примерно до половины всего газового экспорта РФ. Вопрос является не техническим, а политическим. Возможность выбора в пользу белорусского пути газового транзита - фактор большой политической игры в отношениях между Россией и Польшей, Россией и Украиной, Россией и Евросоюзом.

Можно констатировать, что достаточно высокого уровня достигло сотрудничество двух стран в информационной, гуманитарной сфере. Союзные органы власти, а также органы власти Белоруссии и России, являются учредителями и издателями ряда СМИ наднационального уровня. Среди них: Телерадиовещательная организация Союзного государства (ТРО Союза); Информационное агентство "Союз-инфо" (ИА "Союз-инфо") - союзное информационное агентство новостей (создана 2003 году);
"Союзное государство" (soyuzgos.ru) - общественно-политический иллюстрированный журнал (учреждён в 2006 году); "Время Союза" (vreso.ru) - общественно-политическая интернет-газета Союзного государства (создана в 2007 году); soyuz.by - информационно-аналитический портал Союзного государства; "Союзное вече" (ng.by) - приложение к "Народной газете" (Минск); "Союз. Беларусь-Россия" (rg.ru/gazeta/soyuz) - приложение к "Российской газете" (Москва) [59].

На протяжении всего существования Союзного государства неоднократно поднимался вопрос о принятии в его состав новых стран-участников. В разные годы предложения о вхождении в Союз рассматривали, но отклонили парламенты Армении, Киргизии, Молдавии. Так 2001 году президент Молдавии В.Воронин сразу после своего избрания озвучил планы по вступлению Молдавии в Союзное государство России и Беларуси. К 2005 году такие разговоры практически прекратились, Молдавия заявила о намерении войти в Евросоюз.

В 1999 году тогдашний президент Югославии С.Милошевич заявил, что желает присоединения своей страны к Союзу на правах наблюдателя. В 2007 году заместитель председателя Сербской радикальной партии Т.Николич в своей речи сказал, что хотел бы, чтобы Сербия укрепляла свои связи с Союзом, чтобы, в конечном счёте, присоединиться к нему.

Госсекретарь Союзного государства П.Бородин заявил, что к концу 2008 года признанные Россией республики Абхазия и Южная Осетия присоединятся к Союзному государству, однако этого пока не произошло. Также желание о самостоятельном вступлении в Союз изъявляли власти непризнанной самопровозглашённой республики Приднестровье.