Союзное государство России и Беларуси.

Предпосылки и процесс формирования союзного государства

В 1990-2000-е гг. Россия и Беларусь предпринимают попытку интеграции в Союзное государство. В этом проекте нашли отражение тенденции социально-экономической и политической ре-интеграции на постсоветском пространстве. Его результатом должна была стать модель государственного и экономического объединения стран СНГ новой формации. Однако на практике в нем проявились как центростремительные, так и центробежные тенденции, сделав ход реализации этого проекта противоречивым и неоднозначным. Фактически строительство Союзного государства России и Беларуси затянулось на целое десятилетие, и к настоящему моменту не дало запланированного государственно-политического результата.

На протяжении 1995-2005 гг. идея объединения России и Беларуси в рамках Союзного государства обретала очерченные контуры: была разработана законодательная база нового государства.

Данный процесс затруднялся тем обстоятельством, что в период первой половины 1990-х годов российско-белорусские экономические и торговые связи были в значительной степени нарушены, в сфере промышленного взаимодействия доминировали дезинтеграционные тенденции, шло сокращение объемов совместного производства, в первую очередь, технологичного и наукоемкого. Преодолеть данные тенденции российская и белорусская экономики смогли только к началу 2000-х годов, когда стал наблюдаться устойчивый рост производства и укрепление интеграционных связей.

Одной из причин сокращения совместного производства в начале 1990-х гг. было несовпадение экономических моделей двух стран: если российская сторона, осуществляла приватизацию и форсированный переход к рыночным механизмам управления экономикой, то Беларусь сохранила административные рычаги в организации промышленного производства, планирование, госзаказ и т.д.

Попыткой противодействовать деструктивным хозяйственно-экономическим тенденциям стало заключение в июле 1992 г. «Соглашения о создании межгосударственных хозяйственных структур различных организационно-правовых форм». В первую очередь, это относилось к акционерным компаниям, построенным на принципах технологической связанности безотносительно территорий и отраслей промышленности, как основы рационализации хозяйственных связей и стабильности работы крупномасштабного производства. Таким образом, были сохранены от разрушения многие промышленные предприятия, имевшие базы как в Беларуси, так и в России, в подавляющем большинстве созданные еще в период СССР.

В феврале 1995 года между правительствами Российской Федерации и Республики Беларусь было заключено «Соглашение о сотрудничестве в области культуры, образования и науки» одновременно с «Договором о дружбе, добрососедстве и сотрудничестве между Российской Федерацией и Республикой Беларусь». Стержень этого соглашения – восстановление поспешно разрушенных отношений между российскими и белорусскими культурными и общественными организациями, политический диалог, расширение коммуникативной системы. Соглашение предусматривало также развитие связей между творческими союзами, ассоциациями и фондами двух стран, совместную деятельность государств в разных областях культуры и искусства, информационных технологий, образовательного процесса. Оно было также призвано содействовать развитию сотрудничества в подготовке кадров в области культуры, образования и науки, обмену опытом между заинтересованными ведомствами и организациями, установлению и расширению прямых связей между регионами. В этот же период были сделаны первые шаги к объединению России и Беларуси на уровне повседневной жизни граждан.

Был введен также режим свободной торговли без изъятий и ограничений в соответствии с «Соглашением о Таможенном союзе между Российской Федерацией и Республикой Беларусь», который предусматривал ориентацию на общепринятые нормы в экономических отношениях и правила ГАТТ/ВТО. Таможенный союз был определен как экономическое объединение государств.

Несмотря на сложности в сфере экономических отношений, на первоначальном этапе создания Союзного государства в середине 1990-х гг. центростремительные тенденции доминировали, и казалось, что формирование нового государственно-политического объединения России и Беларуси – вопрос нескольких месяцев.

В результате этого удалось добиться преодоления последствий происходившей в первой половине 1990-х годов дезинтеграции производственно-технологических и организационных связей между предприятиями и центробежных процессов в торгово-экономических отношениях России и Беларуси; в целом, к 1997 г. социально-экономическая ситуация стабилизировалась.

2 апреля 1996 года в Москве президенты Б.Н. Ельцин и А.Г. Лукашенко подписали «Договор об образовании Сообщества Беларуси и России». Стороны решили образовать глубоко интегрированное политически и экономически Сообщество в целях объединения экономического, политического, интеллектуального ресурсов своих государств. 29 апреля 1996 года в Санкт-Петербурге руководителями парламентов двух государств было подписано «Соглашение о Парламентском Собрании Сообщества Беларуси и России». Начинали вырисовываться первые контуры будущего Союзного государства. После подписания Договора были сформированы рабочие органы Сообщества России и Беларуси, которые проступили к формированию механизма интеграции. Главным органом Сообщества стал Высший Совет, в который вошли руководители государств, правительств и парламентов двух стран.

В июне 1996 года начал свою работу Исполнительный Комитет как постоянно действующий орган для налаживания практической стороны реализации Договора. В том же месяце Высший Совет Сообщества утвердил решение о создании Таможенного Комитета Сообщества Беларуси и России с образованием коллегии с равным представительством стран. Созданием Сообщества завершился первый этап российско-белорусской интеграции; в то же время руководством России и Беларуси были предприняты усилия для дальнейшего социально-экономического и государственно-политического объединения наших стран.

2 апреля 1997 года в Москве президенты двух стран Б.Н. Ельцин и А.Г. Лукашенко подписали «Договор о Союзе Беларуси и России». Началась новая фаза строительства Союзного государства, которая характеризовалась развитием его институциональной основы, структуризацией функций, определением перспективных задач. В сентябре 1997 года ООН зарегистрировала «Договор о Союзе Беларуси и России» и «Устав Союза» – важнейшие основополагающие документы второго этапа формирования Союзного государства.

В Уставе Союза Беларуси и России отмечалось, что объединение основывается на принципах суверенного равенства государств – участников Союза, демократии и уважения прав человека и гражданина, сотрудничества и взаимопомощи, добровольности, добросовестного выполнения взаимных обязательств и на других общепризнанных принципах и нормах международного права. В Уставе также подчеркивалось, что перспективы развития Союза направлены на последовательное продвижение к добровольному объединению государств – участников Союза на основе свободного волеизъявления их народов, исходя из конституций государств – участников Союза и общепризнанных принципов и норм международного права.

В соответствии с главной целью – созданием Союзного государства – государствами-участниками Союза был сформулирован ряд задач, требующих решения в первоочередном порядке. Была необходима выработка общих позиций по международным вопросам, содействию развитию демократии, соблюдению и защите прав и свобод человека, созданию и развитию основ для единой системы хозяйствования, эффективному использованию экономического потенциала стран-участниц Союза, обеспечению равных прав граждан Союза, унификации систем социального обеспечения, обеспечению совместной безопасности и разработке совместных программ в области совместной обороны, развитию нормативной правовой базы Союза, унификации законодательств обеих стран.

Возникли институциональные структуры, обеспечивающие решение конкретных задач, необходимые для развития промышленности, сельского хозяйства. Например, 23 июля 1997 г. решением Исполнительного Комитета Союза был создан отраслевой орган – Комитет Союза Беларуси и России по гидрометеорологии и мониторингу загрязнения природной среды.

25 декабря 1998 г. в Москве президенты двух государств подписали «Декларацию о дальнейшем единении России и Беларуси», «Договор между Республикой Беларусь и Российской Федерацией о равных правах граждан» и «Соглашение между Республикой Беларусь и Российской Федерацией о создании равных условий субъектам хозяйствования». Эти документы стали исходными положениями для развертывания дальнейшей углубленной интеграции двух стран.

25 декабря 1998 года президентом Российской Федерации Б.Н. Ельциным и президентом Республики Беларусь А.Г. Лукашенко была подписана «Декларация о дальнейшем единении России и Беларуси». В ней декларировались демократические принципы формирования Союзного государства, в том числе: соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина на основе общепризнанных принципов и норм международного права, проведения свободных демократических выборов и т.д.

В 1999 году было достигнуто соглашение о создании Союзного государства Беларуси и России. 8 октября 1999 года в газетах «Советская Белоруссия» и «Российская газета» был опубликован проект «Договора о создании Союзного государства» для его всенародного обсуждения. Идея единения получила поддержку граждан России и Беларуси. Была также разработана «Программа действий Российской Федерации и Республики Беларусь по реализации положений Договора о создании Союзного государства», в которой определялись этапы создания Союзного государства, раскрывалось их содержание и сроки реализации.

В Договоре выделялось в качестве приоритетной стратегической цели на первоначальном этапе создания Союзного государства формирование единого экономического пространства. Договор и Программа стали фактически концепцией и стратегией развития по-настоящему всесторонней интеграции двух стран, формирования условий их реального объединения в рамках Союзного государства.

Значение создания Союзного государства России и Беларуси, по мнению его организаторов, заключалось, прежде всего, в формировании принципиально новой геополитической и экономической конфигурации на постсоветском пространстве. В СНГ должно было быть создано полноценное государство, которое по уровню своего экономического развития и по политическому весу было бы способно лидировать на постсоветском пространстве, а также стать привлекательным примером политической и хозяйственной ре-интеграции.

Подписанный 25 января 2000 года президентом Российской Федерации В.В. Путиным и президентом Республики Беларусь А.Г. Лукашенко «Договор о Союзном государстве» создал новые условия для взаимоотношений между двумя странами.

Этот документ носит характер учредительного акта, определяющего статус создаваемого межгосударственного образования – Союзного государства. В частности, формулируются его цели и принципы, определяется структура органов, порядок их формирования и деятельности, соотношение компетенции государств – участников Союзного государства, определяются юридическая сила актов органов Союзного государства, устанавливаются принципы реализации его целей. Предполагалось, что в перспективе конфедеративный Союз мог стать мягкой федерацией.

Предусматривалось, что участником Союза может стать государство — член Организации Объединенных Наций, которое разделяет цели и принципы Союза и принимает на себя обязательства, предусмотренные Договором о Союзе Беларуси и России от 2 апреля 1997 года и Уставом Союза. Присоединение к Союзу осуществляется с согласия государств — участников Союза. При присоединении к Союзу нового государства рассматривается вопрос об изменении названия Союза[54].

Если рассматривать периоды развития российско-белорусской интеграции с качественной стороны, то вырисовывается достаточно противоречивая картина. На чередование периодов активности и торможения, которое достигло пика «прагматичного оптимизма» в начале 2006 года, накладывалось, с одной стороны, стремление России добиться определения четкой перспективы двусторонних отношений, перевести их на прагматичную рыночную основу и одновременно отказ от достижения быстрых «интеграционных прорывов» и поиска взаимных компромиссов по важнейшим стратегическим направлениям. Все это закончилось практически открытым торгом и тем, что Беларусь начала формирование так называемых «ситуативных альянсов» (Минск – Киев, Минск – Ашхабад и др.), должных противостоять якобы усилившемуся российскому давлению.[55] С 2007 года ситуация начинает существенно меняться.

«Газовая проблема» в отношениях между Россией и Беларусью стала своего рода камнем преткновения на пути строительства Союзного государства. Нежелание белорусского руководства перейти к рыночным ценам на поставки российского газа, попытки введения таможенных пошлин, не предусмотренных международной практикой, в определенной степени подорвали кредит доверия в экономических и политических взаимоотношениях между двумя странами.

В течение декабря 2006 – января-февраля 2007 г. между Россией и Беларусью шли интенсивные переговоры о новых (рыночных) ценах на газ. Несмотря на то, что Россия согласилась поставлять газ в Республику Беларусь на льготных условиях, предлагая механизм мягкого поэтапного перехода к рыночным ценам, белорусский истеблишмент остался недоволен итогами пересмотра газовых соглашений. Фактически, газовый конфликт между Россией и Беларусью вышел за рамки экономического проблемы и приобрел политический характер, поставив знак вопроса на будущее Союзного государства.

Согласно первоначальному замыслу, Союзное государство России и Беларуси должно было стать новейшим модернизированным формированием, призванным обеспечить странам-участницам успешное развитие в условиях глобализирующейся мировой экономики, способным повысить конкурентоспособность российских и белорусских предприятий на международных рынках, создать новый центр торгово-экономического влияния в мире, наряду с Евросоюзом, Американской зоной свободной торговли и Организацией Азиатско-Тихоокеанского сотрудничества.

Однако стало очевидно, что в системе Союзного государства содержатся серьезные противоречия, угрожающие его политическому и экономическому будущему. Так, не все элементы хозяйственной системы Союзного государства оказались адаптированы к условиям современной рыночной экономики. При этом нельзя не учитывать несоответствия экономических моделей двух стран: в России прочно утвердилась рыночная система, приватизировано большинство предприятий, широкое распространение получила система акционирования и т.п., а в Республике Беларусь до сих пор сохраняются административно-командные методы управления промышленностью, что существенно затрудняет экономическое взаимодействие между российской и белорусской хозяйственно-промышленными системами.

Причина внутреннего конфликта заключается в том, что модель Союзного государства России и Беларуси была в значительной степени реализована лишь в экономической ее части, за счет промышленной и технологической интеграции предприятий-смежников, быстро восстановивших хозяйственные связи советского времени, прерванные в начале 1990-х гг. При этом государственно-политическая составляющая Союзного государства проявила себя достаточно слабо, а торгово-экономические и финансовые противоречия существенно замедлили процесс интеграции. «Газовая война» и «молочные войны» между Россией и Республикой Беларусь стали ярким подтверждением этого явления.

Таким образом, закономерно, что к 2007 г. отсутствие общего вектора развития общественно-политических и экономических систем двух стран, единых принципов во внутренней и внешней политике, общности экономических моделей, законодательства и государственно-политического устройства России и Республики Беларусь привело к тому, что потенциал реализующейся интеграционной модели оказался исчерпан.

Примечательно, что отношение к Союзу среди населения Беларуси меняется в худшую сторону. Так, согласно результатам социологического опроса проведённого Белорусским институтом стратегических исследований, 54,8 % опрошенных высказались категорически против того, что «Беларусь и Россия должны построить союзное государство с единой валютой, президентом и парламентом». «За» высказались лишь 20,4 % респондентов. 24,7 % опрошенных затруднились ответить. Однако результаты этого опроса ставятся под сомнение в российских СМИ, а его инициатор обвиняется в ангажированности. В то же время политологи вполне допускают, что тенденция эта вполне реальная и опрос отражает существующую динамику.

Неразрешенными остаются противоречия между государствами в энергетической сфере. Практически весь потребляемый республикой Беларусь газ ввозится из России, как и большая часть нефти (собственная добыча нефти в РБ составляет менее 2 млн. тонн в год). По мнению белорусского руководства, зависимость от единственного поставщика подрывает энергетическую безопасность страны и вносит некоторую неопределенность в перспективы ее экономического развития. В связи с этим Минск рассматривает варианты решения задачи диверсификации внешних источников энергоснабжения в целях уменьшения зависимости от России – планируется, что к 2020 г. Белоруссия должна будет закупать из одной страны не более 65% потребляемых энергоресурсов. Однако возможность решения Минском этой задачи в ближайшей перспективе выглядит сомнительной. [56] Очевидно, что энергетическая безопасность Беларуси в ближайшем будущем будет определяться взаимоотношениями с Россией. Процесс создания Союзного государства столкнулся и с другими сложностями, [57] преодоление которых трудно прогнозировать. В последние годы стало очевидно, что в реальности идет процесс дивергенции экономик обеих стран.

Геоэкономическая ориентация Минска также меняется. По существу Белоруссия уходит от России.[58] Становится очевидной разница в видении партнерами смысла и концепции интеграции: белорусская сторона видела и видит процесс интеграции как, прежде всего, тесное хозяйственно-экономическое взаимодействие, при полном сохранении своего государственного суверенитета, в то время как в России Союзное государство представляется как государственно-политическое объединение, в котором ей должна отводиться доминирующая роль.

Интеграции препятствуют сохраняющиеся различия в бюджетной и налоговой системах, кризис неплатежей, недостаточность развития институциональной основы банковской системы как Беларуси, так и России. А.Лукашенко впервые объявил о перспективах введения единой валюты с 1 января 2004 года, однако планы были вскоре отодвинуты на 1 год. Однако, в последующие годы единая валюта так и не появилась.

Предполагалось, что единой валютой должен стать российский рубль. Основной причиной задержек в реализации проекта стали значительные разногласия двух стран по деталям предполагаемой валютной реформы. Беларусь настаивает на выплате значительной компенсации за отказ от национальной валюты — белорусского рубля — и на сохранении за Минском права на эмиссию рублей. Российская сторона отклоняет эти предложения.

Аналогичные проблемы наблюдаются и в области торговли. Своего рода камнем преткновения на пути строительства Союзного государства остается «Газовая проблема» в отношениях между Россией и Беларусью. Нежелание белорусского руководства перейти на рыночные цены на поставки российского газа, попытки введения таможенных пошлин, не предусмотренных международной практикой, отрицательно сказались на экономических и политических отношениях между двумя странами. Таким образом, в настоящее время говорить о Союзном государстве России и Беларуси как реализованном интеграционном проекте вряд ли возможно.