Международные организации в мировом политическом процессе

§ 1. Сущность и типология международных организаций

Современная политическая наука рассматривает международные ор­ганизации в качестве важнейших наряду с государствами — участни­ками международных отношений и субъектами мировой политики. Наличие международных организаций придает международным отно­шениям стабильность, упорядоченность и институциональную завер­шенность. Понятие «международный институт» (от лат. гпзСйшит — установление, учреждение) включает в себя такие понятия, как «меж­дународные организации», «международные конференции» и, по мне­нию многих специалистов, «международные режимы» (см. главу V). Поскольку сегодня международные организации являются самыми многочисленными из всех международных институтов, сам термин «международный институт» часто употребляется как синоним терми­на «международная организация». Однако международные организа­ции зародились из практики работы международных конференций — формы международного сотрудничества, имеющей давние традиции. Первые международные институты в зачаточном состоянии сфор­мировались одновременно с формированием социумов и возникно­вением государств. Это встречи и собрания вождей с целью регу­лирования проблем, возникавших между первобытными общинами в процессе их хозяйственной деятельности; собрания князей и пра­вителей древних государств с целью выработки правил ведения вой­ны; церковные соборы для согласования общих правил религиозного исповедания; конгрессы правителей для подведения итогов войн, на­казания побежденных и награждения победителей. В этом же ряду находятся третейские суды для разрешения споров между странами и государствами.

Организации подобного рода особенно интенсивно формируются под влиянием развития производительных сил, расширения и углуб­ления экономических, политических и культурных отношений между народами и государствами, складывания мирового рынка, интенси-

фикации торговых и иных отношений между странами и народами, осознания общности интересов всех народов в том или ином вопросе глобального развития. Вначале заключаются соответствующие меж­государственные договоры, соглашения, создаются механизмы их реа­лизации, затем экономические, культурные и иные организации. В но­вое время этот процесс принимает системный характер. Возникают институты для налаживания сотрудничества в разных областях жизни.

Одними из первых политических институтов нового времени могут считаться Священный союз, заключенный между монархами Авст­рии, Пруссии и России, а также контрольный механизм, сформиро­ванный Конференцией против рабства в 1840 г. Вслед за ними были учреждены Международная ассоциация права (1873), Международ­ный комитет Красного Креста (1875), международные ассоциации зубных врачей (1878), писателей и художников (1878), Межпарла­ментский союз (1889), Международный штаб общественного здоро­вья и др. К началу XX в. в мире существовало более 400 подобных организаций. В дальнейшем их число только увеличивалось.

В истории политической мысли и в теории международных отно­шений сложились разные, зачастую прямо противоположные, пред­ставления о месте и роли международных организаций в мировом политическом процессе. Представители реалистического направления (политический реализм, неореализм) полагают, что международные организации играют второстепенную роль в международных отно­шениях. Они рассматривают международные организации либо как поле, на котором государства могут отстаивать свои интересы, либо как инструмент внешней политики какого-либо отдельного государ­ства или группы государств.

Иначе считают представители либерального направления (поли­тический идеализм, неолибератизм). В некоторых исследованиях это направление именуют либеральным штституционатизмом. Его пред­ставители связывают с деятельностью международных институтов на­дежды па перестройку всей системы и структуры международных от­ношений. По их мнению, международные организации не только могут играть отличную от государств, самостоятельную роль в междуна­родной политике, по и способны постепенно оттеснить государства на периферию такой политики. Более того, либералы и неолибералы всегда полагали, что международные организации могут иметь не толь­ко межгосударственный, но и наднациональный характер, т. е. зани­мать положение над властью отдельных национальных государств. На этом были основаны многочисленные либеральные проекты созда-

Глава XIII. Международные организации в мировом...

§ 1. Сущность и типология международных организаций

 

ния мирового правительства, которое должно было формироваться на базе универсальной международной организации. В последние де­сятилетия стали еще более распространенными представления неоли­бералов о возрастании роли международных институтов на фоне рез­кого снижения роли национальных государств и размывании самого понятия государственного суверенитета.

Обе точки зрения имеют право на существование, поскольку от­ражают разные стороны одного и того же мирового политического процесса, в первом случае обращаясь к его прошлому, а во втором — к будущему.

С одной стороны, и в прошлом, и в настоящем в рамках междуна­родных организаций государства реализовывали свои национальные интересы — собственно, ради этого они вступали и вступают в такие организации. Как показывает политическая практика, международ­ная организация может стать инструментом политики какого-либо государства, если государство будет полностью контролировать дея­тельность такой организации, оказывать решающее воздействие на принятие и реализацию решений. Примером может служить Орга­низация Североатлантического договора (НАТО), бывшая в годы холодной войны инструментом политики США и оставаясь таким инструментом после ее окончания. Точно так же Организация Вар­шавского договора в тот же самый период была инструментом внеш­ней политики Советского Союза.

С другой стороны, очевидным является увеличение численности международных организаций и повышение их роли в мировой поли­тике. Более того, практика международных отношений свидетельст­вует, что международные институты, создававшиеся и первоначаль­но функционировавшие как межгосударственные, со временем могут приобретать наднациональные черты и функции. Примером может служить опыт европейской интеграции, путь которой лежал от Евро­пейской) экономического сообщества (ЕЭС) к Европейскому союзу (ЕС). Если с точки зрения политической пауки вопрос о природе меж­дународных организаций считается дискуссионным, то с точки зрения международного права этот вопрос решается однозначно. Юристы, специализирующиеся в области международного права, полагают, что международная межправительственная организация, являясь субъ­ектом международного права, представляет собой учреждение, создан­ное на основе объединения государств и международного договора для достижения общих целей и имеющее свои постоянные органы, кото-

рые действуют в общих интересах государств-членов при уважении

их суверенитета.

По своей компетенции и составу государств-участников эти орга­низации подразделяются на следующие:

» межгосударственные международные организации общей компе­тенции — объединение государств, деятельность которых затраги­вает все сферы отношений между ними — политическую, экономи­ческую, культурную и т. д. (например, Организация Объединенных Наций);

» международные межправительственные организации специальной компетенции — объединение государств, деятельность которых за­трагивает одну из специальных областей межгосударственных от­ношений, например военно-политические организации (НАТО), экономические организации (МВФ), организация ООН по вопро­сам культуры и образования (ЮНЕСКО);

* открытые международные межправительственные организации — объединения государств, куда, принимают любое государство, от­вечающее требованиям членства в них (например, Всемирная ор­ганизация здравоохранения и большинство других международ­ных организаций);

* закрытые международные межправительственные организации — объединения государств с приемом новых членов только при со­гласии первоначальных учредителей (НАТО);

» универсальные международные организации, предусматривающие возможность членства в них для всех государств независимо от их региональной принадлежности (первой универсальной орга­низацией в истории человечества была Лига Наций, сегодня та­кой организацией является ООН, а также специализированные организации и институты, входящие в систему ООН);

* региональные международные межправительственные организа­ции — объединение государств, расположенных в пределах одного региона (например, Организация американских государств, Лига арабских государств).

В основе правовой природы международных организаций лежит наличие общих целей и интересов. Компетенция международной ор­ганизации — это объект или сфера предметной деятельности, опреде­ляемые полномочиями, которые даны ей государствами-участниками. Функции международных организаций могут быть регулирующими, контрольными, оперативными и др. Они ограничены сферой закреп-

Глава XIII. Международные организации в мировом...

§ 1. Сущность и типология международных организаций

 

ленной за ними компетенции. Сама же компетенция ограничена до­говорными рамками, очерченными государствами-участниками в до­говорных документах.

Наряду с международными межправительственными организация­ми (ММПО) существуют еще и международные неправительствен­ные организации (МИПО). Отличия вторых от первых заключаются в том, что они создаются не представителями официальных государ­ственных структур, а частными лицами и общественными объедине­ниями нескольких государств. МНПО не являются субъектами меж­дународного права, что не мешает некоторым из них играть активную роль в современных международных отношениях.

По целям, составу участников, характеру деятельности выделяют разные виды МНПО и ММПО. Например, существуют религиозные МНПО (Экуменический совет церквей), спортивные (Международ­ная федерация футбола — ФИФА), правозащитные («Международная амнистия»), экологические («Гринпис»), политические (Социалисти­ческий Интернационал, Международный демократический союз).

Степень вовлеченности МНПО в мировой политический процесс неодинакова. Организации политического характера непосредствен­но выступают в качестве субъектов мировой политики. Социалисти­ческий Интернационал участвует в решении многих международных проблем как через деятельность входящих в него партий на нацио­нальном уровне, так и прямо вырабатывая и представляя свои пред­ложения на различных международных форумах. «Гринпис» и «Ме­ждународная амнистия» включаются в политическую деятельность не в силу своей природы, а из-за того, что сфера их деятельности не­избежно пересекается с политической сферой. Есть и неполитиче­ские МНПО, сознательно дистанцирующиеся от политики и подчер­кивающие свою аполитичность.

С точки зрения сторонников некоторых неолиберальных и постмо­дернистских концепций (см. главу V), развитие МНПО в перспективе может привести к формированию «глобального гражданского обще­ства», способного оказывать на систему международных отношений не менее существенное воздействие, чем то, которое оказало форми­рование гражданского общества в национальных рамках на развитие государства. Насколько верны подобные выводы, покажет только буду­щее, а пока все же большее значение для теории и практики междуна­родных отношений имеет не столько деятельность неправительствен­ных, сколько деятельность международных межправительственных организаций.

Международная организация — это инструмент совместного ре­шения международных проблем, затрагивающих интересы несколь­ких государств или групп их граждан. Соответственно и субъектами этих организаций являются государства, их институты или объедине­ния граждан. В уставах организаций эти субъекты именуются члена­ми. Формально члены международной организации считаются равно­правными. Так, согласно ст. 3 Устава ООН, эта организация «основана на принципе суверенного равенства всех ее членов». Уставы и устав­ные цели всех современных международных организаций должны со­ответствовать Уставу и целям ООН, а следовательно, и членство в них должно основываться на равенстве.

Первоначально решения всех международных институтов прини­мались единогласно. Принцип консенсуса в деятельности этих ин­ститутов был продемонстрирован на Гаагской конференции 1899 г. Все ее решения приняты единогласно при некотором числе воздер­жавшихся. Воздержание от голосования считалось «частичным со­гласием с принимаемым решением», свидетельствующим об уважи­тельном отношении к нему и в будущем. Но принцип консенсуса оказался неработающим. Особенно негативно это сказалось в дея­тельности Лиги Наций, устав которой определил принцип единогла­сия при принятии ее решений. Поэтому Гаагская конференция 1930 г. устанавливает принцип принятия решений «большинством голосов», которое варьирует от простого большинства до % в зависимости от важности принимаемых решений. Эти нормы закреплены в Уставе ООН, после чего к ним перешли и другие международные институ­ты. Наиболее ответственные решения и до сих пор принимаются пу­тем консенсуса с несколько иным содержанием. Так, для принятия решений в Совете Безопасности требуется консенсус пяти его посто­янных членов. Почти во всех постоянных (ай Нос} комиссиях реше­ния могут считаться принятыми при условии единогласия всех их членов. Консенсус необходим и для принятия решений руководящи­ми органами ряда региональных организаций.

Консенсус означает равноправие и равный вес голоса. В действи­тельности же никакого фактического равенства не существует. О ка­ком суверенном равенстве государств может идти речь, если одни из государств — членов ООН заседают во всех ее руководящих органах, имеют возможность влиять на все принимаемые решения или ини­циировать принятие решений, а голос многих других государств мо­жет быть учтен только на Генеральной Ассамблее, решения которой имеют рекомендательный характер? Каждый из пяти постоянных

("лава XIII. Международные организаиии в мировом...

1. Сушность и типология международных организаиии

 

членов Совета Безопасности (СБ) обладает при вынесении решений Советом, а в ряде случаев — и другими руководящими органами ООН, большим весом, чем все остальные государства — члены ООН, вме­сте взятые, поскольку они вправе наложить вето на волю всего осталь­ного мира.

Уставы многих международных организации, провозглашая право их членов на равенство, закрепляют фактическое неравенство. Так, нес членов МВФ при принятии решений определяется размерами внесенных ими вкладов в финансы этой организации. Все государст­ва-члены имеют право вносить максимальную-сумму, им это не за­прещено, но их реальный вес в организации будет определяться фак­тическим взносом. Эти взносы.'а соответственно вес голоса ведущих 5 членов организации, серьезно отличаются друг от друга. В то же время 43 государства — члена МВФ вместе имеют около 1% голосов. Определителями «веса голоса» могут стать и другие, поддающие­ся точному взвешиванию, факторы. Иногда число голосов для каж­дой страны устанавливается по соглашению сторон. Например, на совещаниях ЕС крупные страны имеют больше голосов, чем средние и малые. И здесь в качестве наглядного примера «веса голоса» может быть назван СБ ООН с его пятью постоянными и 10 непостоянными членами. Для принятия решений требуется его одобрение 9 членами СБ, в том числе и пятью постоянными членами. Если даже 14 членов СБ поддерживают решение, но против него выступает один из посто­янных членов, решение не может считаться принятым.

Правовая основа деятельности международной организации опре­деляется государствами-учредителями еще до ее создания. Однако постоянно меняющиеся условия жизни требуют приведения ее в со­ответствие с задачами дня. Это делается путем пересмотра уставов международных институтов или принятия к ним поправок. От кого бы ни исходила идея поправки и ее формулировка, вопрос этот мо­жет быть решен окончательно только специальной конференцией полномочных представителей всех государств-членов. Такая норма закреплена в ст. 109 Устава ООН [1], в ст. 236 ЕЭС, в ст. 18 МАГАТЭ и т. д. Другие организации (Всемирный почтовый союз) пересматри­вают свои уставы или вносят поправки к ним лишь на очередных конференциях членов организации. Как правило, поправка обсужда­ется и принимается в качестве проекта большинством голосов в ру­ководящем органе международной организации и утверждается на конференции в соответствии с ее уставными нормами. Согласно Уста­ву ООН, поправки к нему вступают в силу после того, как они при-

няты ²/₃ голосов членов Генеральной Ассамблеи и ратифицированы в соответствии с их конституционной процедурой ²/₃ членов ООН, включая всех постоянных членов Совета Безопасности. Это так на­зываемый законодательный принцип, или принцип конституцион­ного большинства.

Многие международные организации в своих уставах сочетают оба эти принципа. При этом они учитывают характер принимаемых поправок: накладывают эти поправки обязательства на государства-члены или нет. Если они не связывают государства новыми обяза­тельствами, то вступают в силу после одобрения их ²/₃ членов. А если накладывают, то после одобрения таким соотношением голосов на кон­ференции (иногда требуется одобрение ⁵/₆ или ³/₄ членов организа­ции), поправки должны быть еще ратифицированы законодательны­ми органами ²/₃ государств-членов. После этого в одних случаях они становятся обязательными только для тех, кто их одобрил и ратифи­цировал, в других — для всех членов международной организации.

Бывают случаи, когда государства — члены международных орга­низаций выступают против принятия тех или иных поправок и отка­зываются ратифицировать принятые поправки. В принципе, каждое государство суверенно в решении таких вопросов. Но, с другой сто­роны, не может считаться разумным и нормальным положение, когда одно или несколько государств стоят на пути абсолютного большин­ства при решении международных проблем и имеют возможность навязывать ему свою волю. Поэтому практика международных орга­низаций выработала разные варианты выхода из таких положений.

Во-первых, несогласные с желанием конституционного большин­ства государств решать те или иные проблемы с помощью междуна­родной организации должны или могут добровольно из нее выйти.

Во-вторых, государства — члены организации делают оговорки о том, что они не берут на себя новых обязательств, но в то же время не будут препятствовать другим государствам при реализации их воли.

В-третьих, государства могут быть исключены из международной организации за систематическое невыполнение своих уставных обя­зательств.

Существуют обязательства, несоблюдение которых никак недо­пустимо. Так, устав организации Договора об Антарктиде требует еди­ногласия при принятии поправок и обязательного исключения госу­дарств, не ратифицировавших принятые таким путем поправки.

Деятельность любой организации требует определенных расхо­дов, а деятельность международных организаций — крупных расходов

Глава XIII, Международные организаиии в мировом...

2. Возникновение, структура и приниипы деятельности ООН

 

(оплата труда работников исполнительных органов, печатание доку­ментов, проведение международных встреч, финансовая поддержка ме­ждународных программ и т. д.). Бюджет организации определяется руководящими органами и утверждается конференцией или ассамб­леей государств-членов. В нем учитываются все необходимые расхо­ды на оплату труда штата сотрудников международной организации при создании необходимых условий труда (помещения, оборудова­ние, связь), на подготовку и проведение предусмотренных в пред­стоящем году мероприятий. Расходы распределяются между всеми членами международной организации в виде взносов. Поскольку финансовые возможности государств неодинаковы, то они класси­фицируются по их платежеспособности. Для каждого класса уста­навливается свой размер взносов, причем само государство инфор­мирует организацию о том, в качестве члена какого класса оно желает присоединиться к ней. Многие организации устанавливают фикси­рованные взносы в зависимости от уровня развития страны и ее ма­териальных возможностей.

Согласно п. 161 правил процедур ООН, размеры взносов для каж­дой страны устанавливаются ежегодно на Генеральной Ассамблее. Член ООН, за которым числится задолженность по уплате денеж­ных взносов, лишается права голоса в Генеральной Ассамблее, если сумма задолженности равняется или превышает сумму взносов, при­читающихся с него за два полных предыдущих года. Генеральная Ас­самблея может, однако, разрешить такому члену участвовать в голо­совании, если она признает, что просрочка платежа произошла по не зависящим от него обстоятельствам.

Таким образом, хотя уже и сложились правовые нормы жизнедея­тельности международных организаций, считать их демократическими и справедливыми пока еще рано. Но тенденции к усилению равно­правия государств очевидны. Должно пройти еще немало времени, чтобы международные организации наделе превратились в подлин­но суверенных и равноправных партнеров, действующих совместно и на основе взаимной выгоды.