Нормативно-правовой акт как основной источник российского права. Закон в системе источников права, проблемы классификации законов

 

Под нормативным правовым актом понимается письменный документ, принятый компетентным правотворческим органом (органом государственной власти, местного самоуправления) или в результате прямого народного волеизъявления (референдума), имеющий официальный характер и обязательную силу, выражающий властное волеизъявление и направленный на регулирование общественных отношений.

Можно выделить следующие признаки нормативного правового акта.

Во-первых, нормативный правовой акт имеет волевое содержание, т.е. выражает волю органов государственной власти, иных уполномоченных органов, определенных социальных групп.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации и другими законами правом издания нормативных правовых актов обладают органы законодательной и исполнительной власти федерального уровня и уровня субъектов Федерации, Президент Российской Федерации, органы местного самоуправления.

Каждый правотворческий орган имеет право на издание нормативных правовых актов только определенного вида (закон, указ, постановление, приказ и т. д.), закрепленного в Конституции или законе и только по тем вопросам, регулирование которых входит в компетенцию правотворческого органа.

Во-вторых, нормативный правовой акт имеет официальный характер.

Правотворческая деятельность состоит в особом порядке подготовки, принятия, опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов. Такой порядок содержится в Конституции Российской Федерации, федеральных законах или иных нормативных правовых актах. Соблюдение специально установленной правотворческой процедуры является обязательным условием законности нормативных правовых актов.

Нормативный правовой акт имеет специальную форму и определенную структуру. Так, в нормативном правовом акте должны содержаться наименование органа, лица, его принявшего, вид акта, название, место и дата принятия, порядковый номер акта, соответствующая структура акта (главы, статьи, пункты), подпись уполномоченного лица.

В-третьих, в нормативных правовых актах содержатся общие предписания — нормы права, адресованные всем субъектам права. Они распространяют свое действие на неперсонифицированный круг субъектов, действуют постоянно и непрерывно, рассчитаны на многократное применение.

Существуют разные основания классификации нормативных правовых актов в Российской Федерации. Одним из наиболее распространенных оснований является юридическая сила нормативного правового акта. Она зависит от того, какое место в системе государственных органов занимает правотворческий орган, какова его компетенция и характер издаваемых актов. В соответствии с ней их делят на законы и подзаконные нормативные правовые акты.

Законы, в свою очередь, делятся на конституционные (органические) и обыкновенные (текущие). К конституционным законам относятся Конституции, законы о поправках к Конституции, а также законы, на необходимость издания которых указывает сама Конституция. Обыкновенные законы регулируют текущие вопросы государственной и общественной жизни и принимаются в более простой процедуре, чем конституционные законы.

Нормативные правовые акты также можно классифицировать по уровням их принятия. В этом случае выделяются нормативные правовые акты федеральных органов законодательной и исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также принятые в результате прямого народного волеизъявления – на референдуме или на собраниях, сходах граждан.

По степени обобщенности нормативного материала различаются кодифицированные акты (кодексы, уставы, положения, основы законодательства и др.) и акты текущего правотворчества (тематические федеральные законы и т.д.).

Существует классификация нормативных правовых актов в зависимости от их действия во времени:

— постоянные, т.е. действующие без ограничения срока. Таковыми является большинство нормативных правовых актов;

— временные (например, вводящие чрезвычайное положение на определенной территории).

По действию в пространстве нормативные правовые акты делятся на применяемые:

— на всей территории России (например, Конституция);

— на территории субъекта Федерации (например, Конституция (устав) субъекта Федерации);

— муниципального образования (например, устав муниципального образования);

— в пределах организации (например, устав (положение) юридического лица).

По кругу субъектов выделяются:

— общие, т.е. распространяющиеся на всех субъектов права;

— специальные, действующие в отношении ограниченного круга субъектов (например, распространяющиеся на жителей коренных малочисленных народов Крайнего Севера, военнослужащих и т.д.).

Все нормативные правовые акты образуют систему, основанную на иерархической подчиненности, обеспечивающей формально-логическую непротиворечивость и согласованность правовых норм.

В соответствии с иерархией акты нижестоящих органов должны находиться в строгом соответствии с актами вышестоящих органов, и все они должны соответствовать Конституции. Акты вышестоящих и нижестоящих органов не должны подменять друг друга, в частности, вышестоящий орган не вправе осуществлять решение вопросов, входящих в компетенцию нижестоящих органов. Наиболее важные общественные отношения должны быть урегулированы только законом.

Акты нижестоящих органов могут быть изменены или отменены только издавшими их органами или вышестоящими органами.

Следует заметить, что юридическая сила, лежащая в основе иерархичности составляющих ее правовых норм, не сводится только к отношениям прямого подчинения актов нижестоящих органов соответствующим актам вышестоящих органов. Наряду со связями прямого подчинения между актами различной юридической силы непременно устанавливаются и в том или ином виде проявляются также связи координации, взаимодополнения, детализации содержания актов вышестоящих органов в актах нижестоящих органов.

Анализ нормативных правовых актов Российской Федерации позволяет выстроить следующую систему нормативных правовых актов в Российской Федерации:

Конституция Российской Федерации;

законы о поправках к Конституции Российской Федерации;

федеральные конституционные законы;

федеральные законы;

акты палат Федерального Собрания Российской Федерации;

указы и распоряжения Президента Российской Федерации;

постановления Правительства Российской Федерации;

нормативные акты федеральных органов исполнительной власти;

конституции (уставы) субъектов Российской Федерации;

законы субъектов Российской Федерации;

нормативные правовые акты исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

нормативные правовые акты органов местного самоуправления;

локальные нормативные акты.

Нарушение правотворческим органом установленной иерархии источников права по отношению к Конституции, закону влечет за собой признание нормативного правового акта неконституционным, незаконным, недействующим и не подлежащим применению.

Закон - нормативный акт, принятый в особом порядке высшим представительным органом законодательной власти либо непосредственным волеизъявлением населения путем референдума и регулирующий наиболее важные и устойчивые общественные отношения. Законы составляют основу правовой системы государства, ее центральную часть.

Как самостоятельный источник права закон сложился давно и пришел на смену правовому обычаю (Законы Хаммурапи в Древнем Вавилоне, Законы XII таблиц в Древнем Риме, Саксонское зерцало в средневековой Европе, Русская Правда на Руси и др.). В эпоху рабовладения и феодализма законы в основном служили формой обработки и систематизации действующих правовых обычаев или прецедентов.

В период буржуазно-демократических революций, когда был провозглашен принцип сосредоточения законодательной власти в руках народного представительства (парламента), за законом, принимаемым парламентом, стала признаваться высшая юридическая сила, верховенство и непререкаемость по отношению к другим правовым актам государства.

Закон - высшая форма выражения государственной воли народа, непосредственное воплощение его суверенитета. Он устанавливает отправные начала правового регулирования, придает ему единство. Нормы, содержащиеся в актах других органов, основываются на нормах закона, развивают и конкретизируют его положения, являются производными от них.

Высшая юридическая сила закона означает, что никакой другой орган кроме высшего органа законодательной власти не может отменить или изменить закон. Принятие нового закона неизбежно влечет необходимость отмены или внесения изменений во все другие акты по тому же вопросу, которые противоречат его содержанию. Высшая юридическая сила закона означает также, что акты всех иных государственных органов носят производный характер, не могут ему противоречить.

Закон всегда нормативен, т.е. содержит нормы права, для него характерен особый порядок принятия, специальная законотворческая процедура, распадающаяся на ряд стадий: подготовка законопроекта, законодательная инициатива, обсуждение законопроекта, принятие закона и его обнародование.

Роль закона, как акта, имеющего приоритетное значение в правовой системе государства, являющегося основой для всех других правовых актов, в современных цивилизованных государствах, неизмеримо возрастает. Увеличивается удельный вес законов, что позволяет с их помощью полно, а в ряде случаев и исчерпывающе регулировать соответствующие отношения.

В законе регулируются не все отношения, требующие правового регламентирования, а лишь те, которые характеризуются значимостью, типичностью и стабильностью. В государстве, признающем себя правовым или стремящимся стать таковым, только посредством закона должен регулироваться примерно следующий круг вопросов: установление и изменение конституционных норм, правовой статус личности, его права, свободы и обязанности, национально-государственное устройство и взаимоотношения федерации и ее субъектов, основы экономической политики государства, структура государственного аппарата, порядок образования и полномочия основных органов государства, осуществление правосудия и прокурорского надзора, борьба с преступностью, утверждение государственного бюджета и сбор налогов, решение вопросов войны и мира, борьба с преступностью, судопроизводство, правовой статус партий, иных общественных объединений, средств массовой информации и некоторые другие.

 

Схема 21

 

Наивысшей юридической силой среди всего массива законов обладает конституция (см. схему 21), а также законы, вносящие изменения и дополнения в конституцию. Будучи основным законом государства, она определяет организацию государственной власти, закрепляет основы конституционного строя, основные права и обязанности граждан, федеративное устройство, систему государственных органов, их полномочия и порядок формирования, основы правосудия, избирательную систему. Конституция - государственно-политический документ учредительного характера, основополагающее начало всей правовой системы, юридическая база для текущей законодательной и всей правотворческой деятельности.

Установление конституции развиваются и детализируются в других нормативных актах. При этом все они, от какого бы органа не исходили, должны соответствовать нормам конституции. Иначе любой акт или его часть должны быть признаны недействующими.

Особый характер конституции, ее роль в законодательном закреплении основ общественного и государственного строя находит свое выражение в особой усложненной процедуре её принятия, а также изменения и дополнения

Второй вид – федеральные конституционные законы (в некоторых зарубежных странах, например, во Франции, их называют органические законы). Это такие акты, необходимость принятия которых предусмотрена непосредственно конституцией. Они являются своеобразным "продолжением" конституции, их нормы развивают и конкретизируют отдельные ее положения (в России это законы о Правительстве РФ, о Конституционном Суде РФ, об Уполномоченном по правам человека и др.). Для конституционных законов установлена более сложная процедура их прохождения и принятия.

Обыкновенные законы, издающиеся в процессе текущей законодательной деятельности, составляют основную массу законов. Порядок их принятия более простой. В Российской Федерации они носят название – федеральные законы и считаются принятыми, если за их утверждение подано более 1/2 голосов от общего состава депутатов Государственной Думы. Не все из них подлежат обязательному утверждению Советом Федерации.

Обыкновенные законы в свою очередь делятся на кодификационные и текущие.

Кодификационный закон обладает рядом характерных черт:

1) в нем обычно формулируются нормы, регулирующие наиболее важные, принципиальные вопросы общественной жизни, определяющие нормативные основы той или иной отрасли (института) законодательства;

2) такой акт регулирует значительную и достаточно обширную сферу отношений (имущественные, трудовые, брачно-семейные отношения, борьба с преступностью и т.д.);

3) представляет собой сводный акт, упорядоченную совокупность взаимозависимых предписаний. Он является единым, внутренне связанным документом, включающим в себя как проверенные жизнью, общественной практикой, действующие нормы, так и новые правила, обусловленные динамикой социальной жизни, назревшими потребностями развития общества;

4) кодификация направлена на создание более устойчивых, стабильных норм, рассчитанных на длительный период их действия. Эффективность закона кодификационного во многом зависит от того, сможет ли законодатель учесть объективные тенденции развития отношений, являющихся предметом регулирования такого акта, их динамику;

5) предмет кодификации обычно определяется в зависимости от деления

системы законодательства на отрасли и институты. Кодификация укрепляет системность нормативных актов, их юридическое единство и согласованность. Кодификационный закон обычно возглавляет систему взаимосвязанных нормативных актов, образующих определенную отрасль, подотрасль или отдельный институт законодательства;

6) акт кодификации всегда значителен по объему, имеет сложную структуру. Это своеобразный укрупненный блок законодательства, обеспечивающий более четкое построение системы нормативных предписаний, а также удобства их использования непосредственно отражающий и цементирующий научно обоснованное распределение нормативного материала по предмету и методу правового регулирования. Что касается принятия комплексных кодексов, то оно призвано быть дополнительным направлением кодификационных работ.

Кодификационные законы могут выражаться в различных формах. Одна из них - это Основы законодательства - акт федерального законодательства, содержащий принципиальные, наиболее общие нормы по предмету совместного ведения Федерации и ее субъектов, которые должны развиваться и конкретизироваться в иных актах Федерации и ее субъектов.

Чаще всего используемый вид кодификационного закона - это кодекс. Это крупный сводный акт, детально и конкретно регулирующий определенную сферу отношений и подлежащий непосредственному применению. Он либо полностью поглощает все нормы соответствующей отрасли (Уголовный кодекс РФ), либо содержит основную по объему, самую важную часть таких норм (Гражданский кодекс РФ, Трудовой кодекс РФ). Ныне большинство отраслей российского федерального законодательства кодифицировано в виде кодексов, периодически подвергаемых существенным изменениям. Например, начиная с 2001 г. были приняты Трудовой кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях, Гражданско-процессуальный кодекс РФ, Уголовно-процессуальный кодекс РФ и др. Кроме того, в современных условиях право принятия кодексов принадлежит также и субъектам РФ. Так, в Башкортостане действует более десятка кодексов. Среди них жилищный, трудовой, экологический кодексы, кодексы о браке и семье, о недрах, о средствах массовой информации и др.

По характеру охвата регулируемых кодексами общественных отношений они бывают отраслевыми либо комплексными (межотраслевыми). Первые регулируют конкретную сферу общественных отношений, определяющую деление права на отрасли и институты. Это Уголовный, Уголовно-процессуальный, Гражданский кодексы РФ и др. Комплексный кодекс систематизирует нормы, которые собраны вместе не по отраслям права, а по иным основаниям (сфера государственной деятельности, отрасль хозяйства или социально-культурного строительства) и объединены единой концепцией, общими принципами регулирования значительной области отношений (Воздушный кодекс РФ, Таможенный кодекс РФ, Кодекс торгового мореплавания РФ и др.).

Интересы создания единой, логически согласованной системы законодательства требуют, чтобы в законодательной деятельности предпочтение отдавалось в первую очередь отраслевым кодексам, как актам, непосредственно отражающим систему права.

В правовой системе могут существовать и иные виды кодификационных актов: уставы, положения, правила и т.д.

В федеративном государстве законы могут издаваться как федеральными органами законодательной власти, так и органами законодательной власти субъектов Федерации. Ныне субъектами РФ осуществляется интенсивная работа по принятию региональных законов.

Отдельным видом закона является так называемый модельный закон - типовой акт, содержащий рекомендации для деятельности нижестоящих органов законодательной власти, варианты возможных правотворческих решений.

Такие законы используются для унификации, достижения максимального единства правовых систем государственных образований, входящих в состав Федерации (штатов, земель, республик, областей и т.д.), либо в определенное конфедеративное сообщество государств. Активно используется практика подготовки и издания модельных законов Межпарламентской ассамблеей стран СНГ. В США такие акты являются рекомендательной основой для законодательной деятельности отдельных штатов.

Роль закона в жизни общества и государства велика. Закон активно влияет на все сферы жизнедеятельности, способствует укреплению законности, охраняет и обеспечивает права личности, создает преграды произволу и усмотрению чиновников государственного аппарата и т.д. Лишь тот закон признается верховным, который устанавливает в государстве основы справедливости, гуманизма и демократии, основывается на общечеловеческих моральных ценностях.