Сущность, предмет и задачи прокурорского надзора за исполнением законов.

Сущность общего надзора раскрывается в ст. 21 Закона "О прокуратуре РФ", где определены органы, за исполнением законов которыми осуществляется надзор. Рассматриваемая отрасль надзора, несмотря на то, что законодатель не содержит такой терминологии, традиционно определяется "общим надзором".

Данное направление надзора относительно других направлений деятельности прокурора является наиболее сложным, что обусловлено задачами и разнообразностью поднадзорных объектов.

Осуществляя свои полномочия в данной сфере прокурорского надзора, прокуроры решают совместно с другими органами и организациями вопросы политического, государственного, экономического, социального, национального и культурного развития.

В данной функции прокуратуры наиболее ярко проявляется сущность и назначение прокурорского надзора в РФ, находит прямое проявление деятельность органов прокуратуры по обеспечению верховенства закона, охране прав и свобод личности, общества и государства.

Осуществление общего надзора способствует укреплению законности в государстве, выявлению нарушений закона, установлению и устранению их причин и условий. При этом органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и проверку исполнения законов проводят на основании поступившей в прокуратуру информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.

Задачи прокуроров при осуществлении общего надзора закреплены в Законе "О прокуратуре РФ" и ведомственных нормативных актах Генеральной прокуратуры РФ.

Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры осуществляют надзор с тем, чтобы правовые акты, издаваемые органами государственного управления, власти в субъектах РФ и общественными организациями, а также должностными лицами, соответствовали Конституции РФ, конституциям и уставам субъектов РФ, иным законам и чтобы законы точно и единообразно исполнялись всеми органами, должностными лицами и гражданами. Задачи общего надзора:

– выявление нарушений закона;

– установление причин и условий, способствующих нарушениям закона;

– принятие мер к устранению нарушений закона;

– принятие мер по предупреждению нарушений закона;

– принятие мер к устранению причин и условий, способствующих нарушениям законов;

– установление лиц, допустивших нарушения законов;

– принятие мер по привлечению к ответственности лиц, допустивших нарушения законов.

Направления (подотрасли) в осуществлении прокурорами надзора за исполнением законодательства:

– об охране собственности от преступных посягательств;

– в экономической сфере (законодательства о земле, приватизации, предпринимательской деятельности, налогового, банковского, таможенного);

– об охране природы;

– в социальной сфере (здравоохранении, социальном обеспечении, торговле, бытовом обслуживании);

– об охране трудовых, жилищных, имущественных и иных прав и интересов граждан;

– о порядке рассмотрения обращений (жалоб, заявлений и предложений) граждан;

– в сфере борьбы с терроризмом, алкоголизмом и наркоманией;

– об оружии; о государственной границе; о чрезвычайных ситуациях;

– о привлечении физических и юридических лиц к административной ответственности; применении мер административного принуждения.

Развитие и деятельность государства связаны с появлением новых проблем, требующих внимания прокуратуры, в указанных и других сферах. Это обстоятельство свидетельствует о том, что перечень основных направлений в рассматриваемой надзорной деятельности прокуроров не является исчерпывающим.

Направления (подотрасли) в осуществлении прокурорами надзора за законностью правовых актов, издаваемых:

– органами представительной и исполнительной власти;

– органами местного самоуправления;

– федеральными министерствами и ведомствами;

– органами контроля;

– министерствами и ведомствами субъектов Федерации;

– органами военного управления;

– предприятиями, учреждениями, организациями;

– должностными лицами;

– общественными организациями.

Предмет надзора включает: 1) соблюдение Конституции РФ; 2) исполнение законов, действующих на территории РФ, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; 3) соответствие законам правовых актов, издаваемых указанными органами и должностными лицами.

Соблюдение Конституции РФ предполагает, что нормы Конституции РФ должны соблюдаться всеми объектами надзора, а прокурор осуществляет надзор за точным соблюдением ее требований. Конституция РФ определяет основные права, законные интересы и свободы физических и юридических лиц и имеет прямое действие, что определяет исключительную важность данного предмета надзора.

Определяя предмет надзора, Закон "О прокуратуре РФ" называет только соблюдение Конституции РФ. Однако на территории субъекта РФ действуют конституции и уставы субъекта РФ, имеющие высшую юридическую силу, распространяемую на территорию субъекта РФ. Это обстоятельство обусловливает возможность включения в предмет надзора за исполнением законов и соблюдение конституций и уставов субъектов РФ.

Исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, предполагает, что предметом надзора является исполнение всех законов независимо от их правового уровня. На территории РФ действуют федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы субъектов РФ.

Согласно Конституции РФ, составной частью правовой системы РФ являются акты, содержащие общепризнанные принципы и нормы международного права, относящиеся к нормативным актам, надзор за исполнением которых осуществляет прокуратура.

Определение понятия "исполнение законов" включает как активную деятельность по осуществлению содержащихся в них предписаний (собственно исполнение), так и следование установленным законом запретам, воздержание от действий, которые законом признаются недопустимыми (соблюдение законов).

Соответствие законам правовых актов, издаваемых указанными органами и должностными лицами, – одна из форм исполнения законов. Под правовыми актами в данном случае следует понимать акты, порождающие, изменяющие или прекращающие определенные правоотношения (приказы, решения, распоряжения, указания, инструкции и др.). Соответствие правовых актов законам означает, что они должны издаваться на основании Конституции РФ, конституций и уставов субъектов РФ, федеральных законов и законов субъектов РФ и не противоречить им.

Объекты надзора: 1) федеральные министерства (Министерство юстиции РФ, Министерство внутренних дел РФ, Министерство здравоохранения и социального развития РФ и др.); 2) государственные комитеты (Государственный таможенный комитет РФ и др.); 3) федеральные службы (Служба внешней разведки и др.); 4) иные федеральные органы исполнительной власти (Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг, Управление делами Президента РФ и др.); 5) представительные (законодательные) органы власти субъектов РФ (думы, законодательные собрания и др.); 6) исполнительные органы государственной власти субъектов РФ (администрация, правительство и др.); 7) органы местного самоуправления (муниципалитеты, управы); 8) органы военного управления (Министерство обороны РФ и его структурные подразделения и др.); 9) органы контроля (органы вневедомственного контроля – контрольно-ревизионное управление в системе Министерства финансов РФ и др.); 10) должностные лица; 11) органы управления (совет директоров, правление, совет учредителей и др.) и руководители (лица, выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции) коммерческих и некоммерческих организаций.

Пределы прокурорского надзора. Прокурор полномочен осуществлять надзор только за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов. Следовательно, надзор за исполнением иных нормативных актов объектами надзора не входит в его компетенцию, находится за пределами его полномочий.

Прокурор не вправе принимать меры по прямому устранению нарушений закона. Выявив нарушения закона, их причины и условия, прокурор ставит вопрос об их устранении перед тем органом или должностным лицом, в компетенцию которых входит осуществление соответствующих мер.