Місцеве самоврядування як форма децентралізації влади

Розглядаючи місцеве самоврядування як форму децентралізації влади, слід насамперед відзначити, що його суть полягає в тому, що воно є насамперед різновидом соціального управління, здійснюваного в рамках відповідних територіаль­них громад. У такому контексті для з'ясування суті місцевого самоврядування як форми децентралізації державної влади, а отже, для вирішення питання, чи воно є частиною державного чи громадського управління; чи воно є чимось відмінним як від державного, так і від громадського управління, винятково важливого зна­чення набуває насамперед питання з'ясування природи влади, яка здійснюється в процесі самоврядування. Саме такий підхід є своєрідним зразком методологічно правильного підходу щодо розуміння сутності цього явища та його співвідношен­ня з державним управлінням, яке є проявом реалізації державної влади. Ось чому вся наука про самоврядування, як зазначає Ю.Панейко, веде свій початок від спро­би розв'язати проблему, чи має громада окрему, відмінну від держави владу; чи вона є незалежною від держави публічно-правною корпорацією, чи вона є міцно вклю­ченою в державний організм і виконує тільки функції органу держави.

Відповідні характеристики природи влади місцевого самоврядування містяться практично в кожній роботі, присвяченій проблемам становлення та розвитку й сучасного місцевого самоврядування. Проте в Україні питання про приро­ду владарювання, здійснюваного органами місцевого самоврядування, й досі за­лишається невизначеним. Зокрема, огляд ідей, концепцій засвідчує про наявність двох протилежних підходів щодо оцінки природи влади, яка здійснюється в про­цесі місцевого самоврядування. Ці підходи у тому чи іншому варіанті зводяться, в кінцевому підсумку, до двох основних теорій місцевого самоврядування - держав­ницької (державної) і громадської (общинної), яку в Україні внаслідок того, що первинним суб'єктом місцевого самоврядування проголошені відповідні терито­ріальні громади, прийнято називати громадівською.

В Україні такі розбіжності щодо оцінки природи влади, яка здійснюється в процесі місцевого самоврядування, зумовлені насамперед тим, що одні автори трактують відповідні положення Конституції України в дусі громадської теорії місцевого самоврядування, а інші - з позицій державницької теорії. Як прояв громадівської теорії тлумачаться, зокрема, ст. 7 Основного Закону, згідно з якою в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування, та ч. 1 ст. 140, за якою місцеве самоврядування є правом територіальної громади... самостійно вирішу­вати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Це, на думку багатьох авторів, означає те, що право на місцеве самоврядування не дарується державою, а лише визнається і гарантується нею, оскільки воно має своїм джерелом не державну, а конституційну волю. А тому зафіксоване у ч. 2 ст. 5 Конституції України положення, згідно з яким народ здійснює владу безпосе­редньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування, дало їм підстави стверджувати, що народ нібито є джерелом такої публічної влади, яка поділяється на владу державну, яку здійснюють органи державної влади, та муніципальну (місцеву), яка здійснюється територіальними громадами безпосередньо або через відповідні органи місцевого самоврядування.

У такому контексті чимало вітчизняних авторів, характеризуючи місцеве самоврядування як специфічну форму народовладдя, визначають його як самостійну (поряд з державною владою) форму публічної влади - публічну владу територіаль­ної громади. При цьому вважається, що остання є відмінною як від державної, так і від влади об'єднань громадян, оскільки місцеве самоврядування втілює місцеві корпоративні інтереси територіальних громад, тоді як держава – загальнонаціональні інтереси, а політичні партії чи громадські органі­зації – інтереси своїх членів. Як самостійне джерело публічної недержав­ної (муніципальної) влади розглядають територіальну громаду професор В.Ф.Погорілко, професор Ю.М.Тодика та інші авторитетні вчені.

Оскільки влада, яку здійснюють від імені народу України органи місцевого самоврядування, не є державною, то за такого підходу заперечується й віднесеність органів місцевого самоврядування до системи органів державної влади, а отже й до механізму держави. При цьому для того, щоб хоч якось замаску­вати теоретичну вразливість такої позиції, наголошується на тому, що місцеве само­врядування, нібито, не протистоїть державі, що воно не є державою в державі і т. д.

Аналогічну позицію займають чимало й російських учених, які вважають, що за смислом Конституції РФ механізм публічної влади суміщає в собі верховну публічну владу, що матеріалізується державою, і місцеву владу, здійснювану в муніципальних утвореннях органами місцевого самоврядування або безпосе­редньо населенням. А це означає, що місцеве самоврядування як одна з основ конституційного ладу (поряд з державою) має джерелом свого існування не дер­жавну, а конституційну волю. Найбільш послідовно таку ідею проводить, зокрема, В.Є. Чіркін, який вважає, що місцеве самоврядування, як і державна влада, являє собою публічну владу, але це публічна влада територіального колективу, сукупності людей, що спільно проживають в межах певної адміністративно-територіальної одиниці, атому, на його думку, місце­ве самоврядування – це недержавна влада, а органи місцевого самоврядування – не органи державної влади, хоча в межах країни ці органи і складають єдину систему здійснення публічної влади. Цим згадуваний автор, очевидно, суперечить сам собі, коли в тих же роботах пише про різні аспекти єдності державної влади.

Такі міркування висловлюють й інші російські автори. До того ж відповідне трактування природи влади місцевого самоврядування відображено й на офіцій­ному рівні. Зокрема, в рішенні Конституційного Суду Російської Федерації було визнано, що публічна влада може бути муніципальною, а тому вказівка на те, що органи місцевого самоврядування є органами влади, само по собі не свідчить про їх державну природу.

Та найбільш поширеною як в Україні, так і в Європі є концепція децентралізації державної влади, зокрема виконавчої, на рівень територіальних колективів та обраних ними у демократичний спосіб органів місцевого самоврядування. За та­кого підходу місцеве самоврядування органічно вписується в механізм народо­владдя, оскільки, як слушно зазначає професор М.І.Корнієнко, його витоки, корін­ня – у тій владі, джерелом якої є весь народ, а не його частина (громада), обсяг же повноважень – у законі, де, як відомо, віддзеркалюється державна воля всього на­роду. З природи більш широкого явища - державного владарювання, різновидом якого є державне управління, виводить природу місцево­го самоврядування й професор В.М.Шаповал, вважаючи його інтегрованою части­ною державного управління або децентралізованою формою державного управлін­ня. Не вбачає у місцевому самоврядуванні позадержавного джерела й професор П.Ф.Мартиненко, який розглядає органи місцевого самовря­дування як конституційно встановлену форму реалізації участі громадян в уп­равлінні державними справами і реалізації своїх суб'єктивних справ у цій сфері. У літературі висловлювались й інші аргументи на користь тієї чи іншої концепції місцевого самоврядування, які можна зустріти в багатьох роботах вітчизняних та зарубіжних авторів, що досліджували питання місцевого самоврядування в різні епохи.