Поняття «місцеве управління», «місцеве самоуправління», «муніципальне самоврядування»

У Конституції України офіційно закріплено дві системи влади на місцях: місцеві державні адміністрації, територіальні підрозділи центральних органів вико­навчої влади, які є місцевими органами державної виконавчої влади, та місцеве самоврядування. Водночас Конституція встановила зовсім новий для України ста­тус органів місцевого самоврядування, проголосивши принцип, відповідно до якого вони не входять до системи органів державної влади.

Згідно із ч. 1 ст. 140 Конституції України "Місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську грома­ду жителів кількох сіл, селища і міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України". Органами місцевого самоврядуван­ня є ради чи інші колегіальні органи, обрані в результаті вільного, загального, таємно­го, рівного, прямого голосування. Для їх позначення в літературі звичайно вживають­ся терміни: громада, комуна, муніципалітет чи "територіальні колективи".

Щодо визначеності ситуації з діяльністю місцевих органів використовують різні поняття - "місцеве управління", "місцеве самоврядування", "муніципальне самоврядування". Кожне з них має конкретний зміст і характеризує відмінний від інших спосіб формування і діяльності місцевих органів та їх взаємозв'язок із цент­ральною владою. На думку Д.Т. Хілла, сутність цих понять, наповнення їх на практиці чужим для них змістом обов'язково призведе до помилок і додаткових труднощів у функціонуванні влади на місцях.

Поняття "місцеве управління" з'явилося в юридичній науці значно раніше за терміни "державне управління" і "самоврядування". Дефініція "місцеве управ­ління" була закріплена в законодавстві США і Великої Британії для визначення організації і діяльності муніципальних установ і прямо вказувала на один з основ­них критеріїв розмежування їх від інших органів управління, підкреслюючи їх локальний характер на противагу органам центральної влади.

У 50-ті рр. XIX ст. у науці сформувалося поняття "самоврядування". Термін "місцеве самоврядування" вперше увів прусський юрист X. Гнейс щодо британсь­ких муніципальних органів, по суті, відкривши особливості англійського самоврядування, що внаслідок муніципальної реформи XIX ст. отримало нове концеп­туальне розуміння, в основі якого були вимоги самостійності співтовариства лю­дей в управлінні загальними справами місцевого значення в рамках закону, але без втручання місцевої адміністрації та її чиновників на місцях. Саме таке місцеве управління із середини XIX ст. почали називати "місцевим самоврядуванням". Таким чином, історично під місцевим самоврядуванням розуміли місцеве управлін­ня, яке населення певної територіальної одиниці здійснює самостійно. Через дея­кий час у багатьох державах з розвитком місцевого самоврядування частина місце­вих справ має тенденцію до скорочення, а частина державних повноважень уже перевищує 50% у структурі суспільних завдань, що здійснюються в муніципаліте­тах, і продовжує збільшуватися.

Дослідник А.Ярощук наголошує на двох варіантах визначення поняття "місцеве управління". У вузькому розумінні місцеве управління - це діяльність органів місцевого самоврядування, спрямована на задоволення суспільних інте­ресів, що здійснюється у визначених законодавством формах через муніципальне господарство. Але в широкому трактуванні місцеве управління - це управління територіями, яке здійснюють як державні органи управління, так і органи місцевого самоврядування.

На думку окремих науковців, терміном "місцеве управління" у зарубіжних країнах позначають управлінську діяльність на місцевій територіальній одиниці, що здійснюється центральною владою чи адміністрацією більш високого територіального рівня управління, через призначувані більш високою владою адміністративні органи.

Існує й інша думка. Так, В.Медведчук вважає, що місцеве управління – це діяльність місцевих органів державної виконавчої влади, а місцеве самоврядування – діяльність самоуправлінських органів, що обираються місцевим населенням, виконують відповідні функції щодо забезпечення його інтересів. Саме таке трак­тування видається більш виправданим.

Загалом питання про взаємовідносини органів місцевого самоврядування з місцевими державними адміністраціями досить складне. Доцільно співвіднести муніципальну (в особі місцевих самоврядних органів) і державну владу на місцях, щоб виділити в них єдину публічно-правову основу. Тож загальні ознаки містять у собі таке:

•чітко виражений інституціональний характер влади. Статус органів влади визначається в Конституції і законах;

•офіційний, юридично закріплений порядок їх організації, компетенції, повноважень;

•наявність специфічного відособленого апарату влади;

•діяльність, заснована на законах та інших нормативних актах, має характер безперервності у часі, є універсальною;

•здійснення управлінського впливу відносно осіб, які мешкають на відповідній території; видання нормативних актів, що містять правила поведінки загального характеру (однак ці акти підзаконні);

•право на місцеве самоврядування;

•самостійне формування свого бюджету, встановлення і збирання податків.

Ознаки, що відрізняють муніципальну владу (місцеве самоврядування) від державної, в основному зводяться до наступного:

•у системі органів місцевого самоврядування відсутні строга ієрархія і субординація у відносинах;

•функціонування не від імені держави - її діяльність більш орієнтована на врахування особливостей територіального розвитку, групових, корпоративних місцевих потреб та інтересів;

•близькість до населення порівняно з органами державної влади регіонального рівня;

•менша заполітизованість її функцій;

•матеріально-фінансову основу становлять місцевий бюджет і муніципальна власність.

Взаємини місцевих державних адміністрацій і органів місцевого самовряду­вання в Україні базуються на відповідній нормативно-правовій основі.

Конституція України допускає делегування повноважень місцевих державних адміністрацій виконкомам сільських, селищних і міських рад, а також облас­них і районних рад - обласній і районній державним адміністраціям. Законодав­ство України встановлює межі такого делегування, а також інші форми взаємодії місцевих державних адміністрацій і органів місцевого самоврядування. Очевид­но, що місцеві державні адміністрації виражають і проводять внутрішню політи­ку держави на місцях і використовують засоби для її забезпечення в діяльності органів місцевого самоврядування. Але муніципальна (місцева) політика виконавчої влади повинна базуватися на правових основах і методах її здійснення і, у свою чергу, не може спиратися на командно-адміністративні методи. Сфери взаємодії місцевих державних адміністрацій і органів місцевого самоврядування найрізно­манітніші - економічні, соціальні, культурні, екологічні, релігійні та ін.

Де ж пролягає межа між місцевим самоврядуванням і сферою державної виконавчої влади? В чому полягають принципи їх розмежування? Це давно обгово­рюване у науці й досліджене на практиці питання має особливу значимість для України, де тільки почалося становлення локальних самоврядних систем.

Цілком зрозуміло, що питання такого роду підлягають вирішенню, якщо сприйняти ідею субсидарності, тобто по-новому підійти до традиційних уявлень про абсолютність державного суверенітету. Зазначений підхід уже зафіксований у міжнародно-правових документах, наприклад у Європейській хартії місцевого са­моврядування. Згідно з нормами зазначеного документа, місцеве самоврядування бере на себе значну частину державних функцій. Більше того, держава, делегуючи свої повноваження органам місцевого самоврядування, зобов'язана забезпечити діяльність останніх матеріально. Таким чином, в основу хартії покладено теорію державного місцевого самоврядування. Чи повинна наша держава дотримуватись таких принципів організації місцевого самоврядування повною мірою? У вітчиз­няній науці на це запитання остаточної відповіді поки що немає.

На наш погляд, і місцеве самоврядування, і державна влада наділені сувере­нітетом, але провідна роль належить державі, яка визначає політику місцевого самоврядування, створює умови для ефективної діяльності цього інституту і його взаємодії з місцевою державною виконавчою владою.

За часів Радянського Союзу (1917-1991 рр.) панувала така система органі­зації місцевої влади, яка характеризувалася єдністю системи органів, наділених функціями і повноваженнями державної влади, і тому проблема розмежування цих функцій і повноважень у процесі їх здійснення майже не вимагала розв'язання. Оскільки вищевказані органи дублювали функції і повноваження органів ниж­чого підпорядкування, питання їх розмежування, навіть якщо вони й виникали, вирішувалися в ієрархічному порядку, тобто централізовано. Водночас радянська система організації місцевої влади суперечила нормам демократичного розвитку держави і суспільства.

Чи не тому із здобуттям Україною незалежності першочерговим завданням постало розмежування влади на місцях: державні функції взяли на себе місцеві органи державної виконавчої влади в особі представників Президента України та місцевих державних адміністрацій, колективні ж інтереси брали на себе органи місцевого та регіонального самоврядування. Прихильники так званого китайського шляху реформ в Україні заперечували необхідність такого розмежування і навіть робили спроби законодавчим шляхом повернути в Україну радянську організацію місцевої влади. В червні 1994 рр. Верховна Рада розглянула проект Закону України "Про місцеві Ради народних депутатів", який так і не було прийнято через внесений Президентом України проект Закону України "Про організацію державної влади та місцевого самоврядування", який пізніше було схвалено у формі Конституційного договору між Верховною Радою України і Президентом України від 8 липня 1995 р.

Таким чином, у перші роки незалежності України вирішувалися передусім питання про розмежування двох систем органів влади на місцях.

Як відомо, існуюча в Україні ієрархічна система виконавчої влади характери­зується тим, що в системі державного управління має місце як централізація, так і децентралізація. Однак існує низка проблем, пов'язаних з тим, наскільки (у яких межах) необхідна централізація при вирішенні питань у різних сферах діяльності на місцях. їх необхідно розв'язати законодавчим шляхом у конкретних, чітко окреслених предметах відання і повноважень місцевих органів виконавчої влади.

У Концепції адміністративної реформи категорії "компетенція", "повноваження", "функції" вживаються в недопустимій для такого документа різноманіт­ності. Так, як спосіб "розмежування функцій органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування" передбачається поділ "сфер компетенцій". Але подаль­ший аналіз тексту дає змогу зробити висновок, що під "сферами компетенції" в даному випадку маються на увазі предмети відання, які пропонується розмежувати, зокрема до компетенції органів місцевого самоврядування віднести: місцеві фінанси; економічний розвиток населених пунктів; управління об'єктами комунальної влас­ності; комунальне землекористування і використання місцевих природних ресурсів; планування і забудову населених пунктів; шляхи місцевого значення та їх будів­ництво; каналізацію, електро-, газо- і водопостачання, освітлення населених пунктів; житлове будівництво; роботу місцевого громадського транспорту, благо­устрій парків і садів; утримання цвинтарів і надання ритуальних послуг; роботу дошкільних установ, закладів початкової і середньої освіти; надання медичної допомоги комунальними установами охорони здоров'я; роботу комунальних закладів культури, фізкультури, спорту і туризму; працевлаштування й організацію громадських робіт; окремі питання охорони навколишнього природного середовища, громадського порядку, пожежної безпеки і прав споживачів.

Підставою для виділення сукупності предметів, які віднині перебувають у місцевих органів виконавчої влади, пропонується принцип, за яким цим органам належать "питання, не віднесені Конституцією і законодавством України до компе­тенції органів місцевого самоврядування".

Це, насамперед, загальний нагляд за дотриманням Конституції і законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів і місцевих державних адміністрацій; відповідні функції управління об'єктами державної власності; координація діяльності територіальних підрозділів (органів) міністерств та інших центральних органів виконавчої влади; видача ліцензій і дозволів, передбачених законодавством; контроль за фінансовою діяльністю органів місцевого самоврядування у встановлених законом межах.