Функції місцевого самоврядування

Органи місцевого самоврядування здійснюють не якісь особливі, невідомі суспільству види діяльності, а лише ті, що були вироблені суспільством з часу виникнення самоврядування та в процесі його еволюції. Функції місцевого самоврядування (муніципальні функції) змінювалися залежно від політичного режиму, форми правління і форми державного устрою, відображаючи, таким чином, завдан­ня, що стояли перед самоврядними інституціями на тому чи іншому етапі розвитку суспільства. Відповідно в різних суспільних формаціях були й свої особливості функціонального змісту місцевого самоврядування (муніципальної діяльності).

Скільки ж є функцій місцевого самоврядування і які вони? Слід зазначити, що ця проблема є однією з найбільш складних у теорії місцевого самоврядування, сьогодні вона одна з найменш досліджених українською наукою та недостатньо висвітлена у вітчизняній літературі. Це пояснюється такими чинниками: по-перше, динамізмом функцій, які можуть з'являтися та зникати у зв'язку з потребами часу; по-друге, передачею частини традиційних функцій органів місцевого само­врядування структурам "третього сектора", органам самоорганізації населення; по-третє, недосконалим законодавчим розмежуванням функцій між органами ви­конавчої влади і органами місцевого самоврядування.

У сфері дослідження муніципальних функцій вже є окремі напрацювання. Разом з тим всебічним науковим аналізом зазначеної проблеми в Україні займалося не так багато авторів. Більше того, ця проблема залишається малодослідженою, про що свідчить відсутність фундаментальних праць з даної проблематики. Наяв­ні ж розробки торкаються її лише побіжно, епізодично. Через такий стан, коли не сформовані парадигмальні підходи до теоретичного осмислення муніципальних функцій, неможливо вести мову й про остаточно сформовану теоретичну базу науки про місцеве самоврядування в цілому. Відсутність науково-теоретичного вирішення запропонованої проблематики стримує розробку й інших складових елементів муніципального управління, що виступають якісними характеристиками практичної реалізації самоврядних функцій органами місцевого самоврядування.

У науці немає єдності поглядів щодо самого поняття "функція місцевого самоврядування", не існує його загальновизнаного визначення і класифікації таких функцій. Різний підхід науковців до визначення поняття, розбіжності з питання їх систематизації - одна з головних причин наявного стану осмислення цієї засадничої наукової категорії. Наявність різних дефініцій відображає її складність. Крім того, діапазон функцій, що здійснюються органами місцевого самоврядування, дуже широкий і в кожній країні має свої особливості. Звідси важливим чинником ста­новлення інституту місцевого самоврядування та створення його наукової основи є розробка теорії функцій місцевого самоврядування.

В управлінні під функцією слід розуміти основні базові види діяльності, які повинні здійснюватися управлінцями, а в адміністративно-управлінській науці є загальновизнаною думка, що зміст управління найбільш виразно виявляється в його функціях. Функція в перекладі з латинської означає діяльність. Функції управління - основа для формування структури системи, що управляє, і взаємодії її компонентів. Ось чому функції управління прийнято вважати одними із засадничих, фундаментальних категорій управлінської науки.

У науці існує кілька окремих підходів до визначення функцій місцевого самоврядування. Перший, що базується на державницькій концепції місцевого самовряду­вання, виходить із того, що місцеве самоврядування є формою децентралізації дер­жавної влади на рівень територіальних громад та органів, які вони обирають, розгля­даючи функції місцевого самоврядування похідними від функцій держави. Інакше кажучи, територіальні громади та їх органи покликані брати участь у реалізації функцій і завдань держави в межах Конституції та законів України. За держав­ницькою теорією, місцеве самоврядування – це ланка державної влади, яка не має власних прав, власної компетенції, тому його основне соціально-політичне призначення не може зводитися лише до вирішення так званих місцевих питань, оскільки в реальному житті майже не існує питань виключно місцевого або" ж лише загальнодержавного значення. Реалізуючи самоврядні функції на засадах правової, організаційної і фінансової автономії, органи місцевого самоврядування діють в інтересах місцевого населення, завдяки чому відбувається поєднання загально­державних і місцевих інтересів.

Така концепція викликає низку запитань і недоречностей. Найперше з них те, що на найнижчих рівнях місцевого самоврядування (село, селище, місто район­ного підпорядкування) просто не існує суто державних функцій. Відповідно муні­ципальні органи здійснюють лише самоврядні (муніципальні) функції, що обме­жуються власними повноваженнями. Та й на вищих рівнях місцевого самоврядуван­ня (район, область) простежується чітке розмежування функцій державного управ­ління і самоврядних функцій.

Інший підхід (громадський) ґрунтується на конституційному формулюванні, згідно з яким місцеве самоврядування зводиться до вирішення питань місцевого значення в межах Конституції України (ст. 140), тобто виконання функцій щодо забезпечення інтересів територіальних громад. Його право на існування підтверджує ст. 10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" – органи місцевого самоврядування представляють лише відповідні територіальні громади та здійсню­ють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядуван­ня, визначені Конституцією та законами України. Згідно з таким підходом функції місцевого самоврядування розглядаються як такі, що мають громадську природу, а отже, випливають із колективних потреб і запитів територіальних громад. Як зазначається в літературі, більшість функцій органів місцевого самоврядування зумовлені природою місцевої демократії, її цілями, завданнями, мають недержавну природу, оскільки зазначені органи утворені територіальними громадами, перед якими несуть безпосередню відповідальність. Тому самоврядні функції мають децентралізований характер, виходячи із відцентрової природи місцевого само­врядування.

Слід зазначити, що й такий підхід не позбавлений ряду недоліків. Зокрема, згідно із Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" органи самоврядування здійснюють як власні (самоврядні), так і делеговані (державного управ­ління) функції. Відповідно в їх діяльності все ж відбувається поєднання функцій двох систем (місцевого самоврядування і виконавчої влади) публічної влади. Крім того, на районному та обласному рівнях за відсутності власних виконавчих органів районні та обласні ради змушені делегувати виконання самоврядних функцій орга­нам виконавчої влади – місцевим державним адміністраціям. Тому можна констату­вати, що на регіональному і субрегіональному рівнях відбувається залучення органів державної виконавчої влади до виконання самоврядних функцій, зрозуміло, із збереженням повної самостійності та балансу інтересів двох систем. Такий підхід, що отримав назву муніципального дуалізму, найбільш повно відповідає особливо­стям сучасного демократичного розвитку місцевого самоврядування.

Певне поширення має й концепція соціального обслуговування, яка акцен­тує увагу на здійсненні муніципальними органами функцій, пов'язаних із органі­зацією обслуговування населення, надання соціальних послуг, передбачених са­моврядними повноваженнями.