Тема 9. Законодательная власть: парламент в зарубежных странах

Законодательная власть в системе разделения властей (понятие парламента и парламентаризма, трансформация парламентаризма в XX – XXI вв.).

Структура парламента, формирование и роспуск парламентов (палат).

Внутренняя организация работы парламента (палат).

Полномочия парламента.

Законодательный процесс.

Специальные парламентские процедуры.

Статус парламентария.

1. Понятие парламента и парламентаризма

Согласно концепции разделения властей, по мнению ряда ученых государствоведов первое место принадлежит власти законодательной. Поскольку, по их мнению, исполнительная и судебная ветви власти действуют от имени и во исполнение закона.

Законодательная власть осуществляется прежде всего общегосударственным представительным органом – парламентом. Во всех современных конституциях он определяется как высший орган народного представительства, выражающий суверенную волю народа, призванный регулировать важнейшие общественные отношения, главным образом, путем принятия законов, осуществляющий контроль за деятельностью органов исполнительной власти и высших должностных лиц. Парламент в некоторых странах избирает президента, образует правительство, назначает членов конституционного суда, ратифицирует международные договоры, заключенные правительством или главой государства и обладает другими полномочиями.

Парламенты положили начало такой форме государственного руководства как парламентаризм – которой присущи ведущее положение парламента в системе высших органов государственной власти, его контроль за исполнительной властью, привилегированное положение депутатов, их юридическая независимость от избирателей.

В XIX и начале XX века парламент считался представительным органом исключительно формально, поскольку подавляющая часть граждан в силу различных цензов не допускалась к участию в выборах (в 1815г. в 30-миллионной Франции депутатов в парламент избирали около 80 тысяч граждан).

В XX веке парламентаризм заметно трансформировался. Этот процесс шел по двум направлениям.

С одной стороны, благодаря отмене многочисленных цензов в избирательном праве парламенты стали действительно представительными органами, представляющими различные слои общества.

С другой стороны, происходило постепенное усиление роли органов исполнительной власти за счет парламентских полномочий, использования разнообразных механизмов воздействия на парламент со стороны исполнительной власти.

В конституционной практике зарубежных стран существует несколько путей усиления исполнительной власти за счет законодательной:

· монополизация правительством права законодательной инициативы – в странах Западной Европы более 80% законов принимается по инициативе правительства;

· делегированное законодательство – прямое наделение правительства правом издания нормативных актов, имеющих силу закона (Франция, Италия, Германия);

· конституционное или фактическое ограничение круга вопросов, по которым парламент может законодательствовать. Это позволяет исполнительной власти произвольно определять вопросы, которые решаются актами правительства или президента (Великобритания, Франция);

· принятие парламентом «законов-рамок» или «законов-принципов», что дает возможность президенту или правительству развивать их и дополнять, иногда до такой степени, что этими актами закону придается иной смысл, чем заложенный в него законодателем.

Однако, несмотря на перечисленные тенденции за парламентом остается последнее слово в решении самых важных вопросов в государстве.

 

2. Структура парламента

В большинстве стран мира действуют двухпалатные парламенты. В то же время в Дании, Греции, Египте, Китае, Португалии и ряде других стран парламенты однопалатные.

В двухпалатных парламентах исторически одна из палат (сенат) именуется – верхней, другая (палата депутатов) – нижней. Верхняя палата может быть слабой, т.е. по конституции она может не согласиться с решением, принятым нижней, но последняя может преодолеть это возражение (Польша, Великобритания). Верхняя палата может быть сильной, т.е. закон без ее согласия не может быть принят (США, Италия).

Депутаты нижней палаты и однопалатного парламента избираются обычно на 4-5 лет непосредственно гражданами, либо в редких случаях путем многостепенных выборов (Китай). В Бутане, Тонго, Брунее значительное число мест в однопалатных парламентах занимают находящиеся на службе у монарха лица, а также представители знати.

В Египте президент назначает не более 10 человек членами парламента за особые заслуги перед страной.

Верхняя палата формируется:

· путем прямых выборов (США – 2 сенатора от штата, Италия – не менее 7 от области);

· путем косвенных выборов (Индия – избираются членами законодательных собраний штатов);

· путем сочетания прямых и косвенных выборов (Испания – часть сенаторов избирают граждане, другую часть представительные органы автономий);

· путем назначения главой государства (Иордания, Канада, Ямайка, Таиланд);

· путем избрания самими депутатами из своего состава (Норвегия, где депутаты Стортинга избирают Лагтинг).

Нижняя палата и однопалатный парламент по окончании срока полномочий переизбираются целиком.

Верхняя палата избирается во многих странах на тот же срок, что и нижняя (Италия, Польша). Однако в ряде стран к верхней палате применяется принцип ротации.

Сенаторы избираются на более длительный срок и палата обновляется по частям: во Франции – на 9 лет и обновляется на 1/3 через 3 года, в США – на 6 лет с обновлением на 1/3 через 2 года.

 

3. Роспуск парламентов (палат)

Парламент может быть распущен главой государства.

Если парламент двухпалатный, то глава государства распускает нижнюю палату (обе палаты распускаются по конституции очень редко – Италия, Испания).

Роспуск парламента ограничен конституцией рядом условий.

Парламент не может быть распущен:

· в условиях военного и чрезвычайного положения;

· в течение 6 месяцев или 1 года до окончания полномочий парламента или начала полномочий;

· за несколько месяцев (обычно 6 месяцев) до окончания срока полномочий президента.

Основания роспуска парламента:

· неоднократное отклонение кандидатуры главы правительства, предложенной президентом;

· выражение недоверия правительству;

· не принятие государственного бюджета в течение установленного Конституцией срока;

· не может начать пленарные заседания в течение 30 дней (Украина).

При наличии указанных оснований президент не обязан распускать парламент. Он может отправить правительство в отставку или при не утверждении бюджета ввести в действие бюджет в параметрах предыдущего года.

Глава государства, распуская парламент в дуалистических монархиях и полупрезидентских республиках, действует по своей инициативе. В парламентарных монархиях и республиках роспуск парламента осуществляется им по инициативе правительства.

Достаточно редко зарубежные Конституции предусматривают роспуск парламента по инициативе самих парламентариев (Венгрия).

 

4. Внутренняя организация работы парламента и его палат

Заседаниями палат парламента и однопалатного парламента руководит председатель (и его заместители), либо коллегиальный орган (президиум в Китае, бюро в Испании). Руководящий орган избирается на весь срок полномочий парламента, либо на период одной сессии (президиум сессии ВСНП в Китае).

Председатель палаты может занимать это место по должности (вице-президент США и Индии – председатели верхних палат парламента), по назначению (лорд-канцлер в палате лордов в Великобритании назначается премьер-министром от имени монарха).

Председатель (спикер) может иметь большие полномочия (спикер палаты общин в Великобритании): толкует правила процедуры, определяет способ голосования, группирует поправки к законопроектам и ставит их на обсуждение, применяет к депутатам дисциплинарные взыскания, налагает штраф, лишает права присутствовать определенное время в зале заседаний (Индия).

Председатели верхних палат США и Великобритании таких полномочий не имеют.

Фракции в парламентеобъединяют депутатов, принадлежащих к одной партии или избирательному объединенному блоку партий. К фракциям могут примыкать и независимые депутаты. Для создания фракции необходимо иметь определенное число депутатов от партии (блока партий), устанавливаемое регламентом палат (20 – в нижней и 14 в верхней палате Парламента Франции). Фракция имеет свое руководство (председатель или бюро). Как правило, представитель самой крупной фракции избирается председателем парламента или палаты, его заместители – представители других фракций. Фракции пропорционально представлены в комитетах и комиссиях парламента и их руководящих органах. До рассмотрения вопроса на пленарных заседаниях парламента, фракции принимают решения о характере выступлений ее членов и голосовании.

Важную роль в парламенте играют комитеты и комиссии парламента и его палат. Количество их различно (в сенате США – 16, палате представителей США – 22, в однопалатном Кнессете Израиля – 9). Комитеты и комиссии создаются как специализированные, так и неспециализированные. Председатель парламента (палаты) или бюро (совет) определяет в какой комитет (комиссию) направить законопроект для предварительного рассмотрения. Председатель комиссии выступает с содокладом на пленарном заседании парламента (палаты) при обсуждении законопроекта или другого вопроса.

Комитеты или комиссии, как правило, имеют право приглашать министров на свои заседания для заслушивания и информации по своей отрасли.

Кроме постоянных комиссий палат в двухпалатных парламентах некоторых стран (США) создаются постоянные объединенные комитеты (комиссии) двух палат.

Во многих парламентах создаются бюро палаты или советы палат, состоящие из председателя палаты, его заместителей, руководителей фракций, председателей комитетов, комиссий. На заседании этих органов решаются вопросы о плане – графике рассмотрения законопроектов на сессию, месяц, повестка дня очередного пленарного заседания и др. вопросы.

Парламенты создают ведомства осуществляющие контроль за бюджетной дисциплиной, финансовой и хозяйственной деятельностью (счетные и контрольные палаты, генеральные контролеры и др.), избирают парламентских комиссаров (омбудсмэнов) по правам человека, по правам национальных меньшинств, по охране окружающей среду и других.

 

5.Полномочия парламента

В зависимости от объема полномочий, парламенты можно подразделить на:

· парламенты с неограниченными полномочиями (Великобритания, США и многие др.);

· парламенты с ограниченными полномочиями – Конституции Франции, Сенегала, Габона и др.стран перечисляют вопросы, по которым парламент может издавать законы-рамки и исчерпывающие законы (то есть, издаваемые по вопросам, которые могут регулироваться только парламентом). Все другие вопросы составляют сферу регламентарной власти (акты президента, правительства);

· консультативные парламенты существуют в абсолютных монархиях и могут в некоторых из них принимать законы с одобрения монарха.

К полномочиям парламента, как правило относятся следующие вопросы:

· принятие конституции (не все страны);

· принятие законов;

· избрание, назначение, образование высших органов государства, президента (в Израиле, Ливане, Турции); правительства (Италия, Великобритания). Полномочия в кадровых вопросах у палат двухпалатного парламента различны.

· ратификация международных договоров;

· решение вопроса об использовании вооруженных сил за пределами страны;

· обладание квазисудебными полномочиями;

· объявление амнистии;

· обладание финансовыми полномочиями, т.е. правом принимать решения о государственном займе, о внешних заимствованиях, устанавливать налоги, принимать государственный бюджет;

· контроль за деятельностью исполнительной власти, который может осуществляться в следующих формах:

- «правительственный час» в парламенте, как правило, раз в неделю;

- постановка вопроса о вотуме недоверия правительству. Вотум недоверия практически невозможен в президентской республике и дуалистической монархии;

- интерпелляция – парламентская процедура, предусматривающая постановку важного вопроса на пленарном заседании с объяснениями по этому вопросу главы правительства (министра). Неудовлетворительная оценка объяснений премьера или министра может повлечь за собой отставку министра или всего правительства, либо роспуск парламента.

- парламентские расследования – создание парламентом специальной комиссии, которая имеет доступ ко всем секретным документам, имеет право брать объяснения у всех должностных лиц и граждан. В Италии, Японии и других странах подобные расследования приводили к отставке главы правительства и суду.

- деятельность парламентских комиссаров, счетных и контрольных палат, которые ежегодно докладывают парламенту о состоянии законности, о недостатках в организации управления в какой-либо сфере, нарушений прав человека. Эти органы вправе обратиться в правоохранительные и судебные органы с требованием возбуждения уголовного дела.

- контроль за делегированным законодательством. Акты, изданные исполнительной властью представляются в парламент и иногда подлежат обязательному утверждению парламентом (Италия).

 

5. Порядок работы парламента

Парламенты осуществляют свою деятельность в следующих формах:

· на раздельных и совместных заседаниях палат;

· путем работы комитетов и комиссий;

· через органы, состоящие при парламенте;

· работы депутатов в избирательных округах.

Парламентские сессии являются главной формой работы парламента.

Сессия – это период времени, в течение которого регулярно созываются пленарные заседания палат, работают постоянные комитеты, комиссии.

Очередные сессии парламента созываются главой государства, как правило, два раза в год (весенняя и осенняя).

Внеочередные сессии могут быть созваны главой государства по требованию части депутатов (от 1/3 до 2/3). На такой сессии обсуждаются только те вопросы, для которых она созвана.

Для пленарного заседания палат необходимо определенное количество присутствующих депутатов (кворум) – обычно более ½ депутатов (в Индии 1/10, Великобритании 40 из 651 члена палаты общин).

Кворум для голосования в большинстве стран иной: решение принимается большинством списочного состава парламента (палаты).

Заседания парламента могут быть закрытыми, где присутствуют лишь депутаты и специально приглашенные лица. Решения о проведении таких заседаний могут приниматься только самим парламентом (в Германии для этого нужно 2/3 голосов).

Сессия парламента может быть продлена или досрочно окончена по решению парламента. Сессия досрочно прекращается в случае роспуска парламента.

 

6. Законодательный процесс

Большую часть времени работы парламента занимает законодательный процесс, состоящий из следующих стадий:

· внесение законопроекта;

· обсуждение;

· принятие закона;

· промульгация закона.

 

6.1. Стадия внесения законопроекта

Парламент обязан рассматривать только законопроекты, внесенные субъектами законодательной инициативы, которым это право предоставлено конституцией. Им обладают: глава государства (не всегда), палаты парламента, его постоянные комитеты и комиссии, правительство, группа депутатов или отдельные депутаты (Польша – один депутат), ряд органов государства по предметам их ведения (Верховный Суд, Генеральный прокурор в Бразилии). В большинстве стран Западной Европы от 80 до 95% всех законопроектов вносит правительство. В целом ряде стран депутаты парламента по много лет не вносят законопроектов.

 

6.2.Стадия обсуждения законопроекта состоит, как правило, из трех чтений в пленарных заседаниях парламента. Работа над законопроектом до первого чтения и в промежутках между чтениями проходит в постоянном комитете, комиссии, ответственной за его рассмотрение и называется комитетской стадией.

Первое чтение заключается в обсуждении принципиальных положений законопроекта, где выступает субъект законодательной инициативы или его представитель. После голосования проект либо передается в комитет для работы с ним, либо снимается с повестки дня и более не обсуждается.

Второе чтение начинается с доклада субъекта законодательной инициативы и содоклада постоянного комитета. Обсуждается каждая статья законопроекта, обсуждаются и голосуются поправки.Обсуждение проекта, как правило, носит фракционный характер. Фракция заранее принимает решение об отношении к проекту, его принятии, отклонении, изменении, дополнении. Выступающий представитель фракции лишь озвучивает позицию фракции. Члены фракции, как правило, обязаны голосовать согласно решению, принятому фракцией.

В ряде парламентов практикуется свободное обсуждение, т.е. депутат при этом не связан фракционной дисциплиной. Однако такая практика имеет место гораздо реже. Например, в Конгрессе США, как правило, свободное обсуждение.

Третье чтение состоит в обсуждении и голосовании по проекту в целом. Поправки в проект на этой стадии, как правило, не вносятся. Представители фракции выступают только с краткими заявлениями по мотивам голосования.

 

6.3. Принятие закона осуществляется в пленарном заседании парламента или палаты и требует определенного большинства (в Израиле и Румынии большинством присутствующих, причем в Израиле без кворума, в Чехии 3/5 голосов в каждой из палат). Голосование может вообще не проводиться (Испания, Индонезия), если нет возражений оппозиции, решение считается принятым путем консенсуса.

В двухпалатном парламенте проект становится законом, если он принят в обеих палатах. Если по проекту закона возникают разногласия палат, они преодолеваются следующим образом:

· - проект переходит из одной палаты в другую, пока не будет принят в одинаковом тексте (правило «челнока»);

· - создание согласительных комиссий из равного числа представителей палат;

· - созыв совместного заседания обеих палат для принятия закона;

· - вето верхней палаты может быть преодолено в нижней путем голосования квалифицированным большинством голосов (как правило, 2/3 от списочного состава палаты).

 

6.4. Промульгация закона главой государства включает ряд элементов:

· - удостоверение закона, т.е. факта принятия его по должной процедуре;

· - подписание закона;

· - распоряжение о его опубликовании и исполнении.

Закон вступает в силу либо с момента его опубликования в указанный в нем срок, либо в предусмотренный законодательством конкретной страны срок вступления законов в силу (через 10 или 15 дней после опубликования).

Сложные законы, а также законы, затрагивающие права граждан, вступают в силу через несколько месяцев.

7. Специальные парламентские процедуры

 

7.1. Кадровые назначения и выборы органов государства и должностных лиц государства. Право представления кандидатур в парламент имеют лишь указанные в конституции органы или должностные лица (Президент Украины вносит кандидатуру председателя Национального банка). Результаты голосования определяются простым большинством голосов от списочного состава парламента (палаты).

 

7.2. Делегированное законодательство – право парламента передавать часть своих законодательных полномочий главе государства, правительству, министрам. В отдельных странах для принятия парламентом подобного решения требуется квалифицированное большинство голосов (Дания – 5/6 состава парламента).

Если право делегированного законодательства предоставлено правительству, его акты оформляются как декрет – законы главы государства.

 

7.3. Процедуры отрешения от должности главы государства, других должностных лиц

В ряде стран парламент только возбуждает обвинение. Рассмотрение дела по вопросу о преступлениях главы государства или министров осуществляет специально создаваемый суд (Франция, Польша) или конституционный суд (Италия, Германия).

 

7.4. При обсуждении проекта конституции или наиболее важных законов парламент организует ознакомление общественности, органов местного самоуправления с проектом

 

7.5. Парламент обязан рассматривать индивидуальные и коллективные просьбы, жалобы, заявления граждан и их объединений, касающиеся их прав. Данные петиции рассматриваются в комитетах парламента, на его пленарных заседаниях, а также могут быть переданы для подготовки ответа исполнительной власти.

 

8. Статус парламентария

Правовое положение членов парламента определяется конституциями, конституционными, органическими и обычными законами, регламентами палат и обычаями. Современная конституционно-правовая доктрина демократических государств рассматривает парламент, а также всех его членов представителями всей нации. Согласно этой доктрине член парламента является представителем не только своего избирательного округа, сколько именно представителем всей нации. Следствием такой концепции является запрещение императивного мандата, под которым понимается право избирателей округа давать избранному ими парламентарию обязательные для него наказы, а также право отзывать своего избранника, если он эти наказы не выполняет или выполняет плохо.

Конституции большинства стран содержат соответствующие нормы. Например, ст.67 Конституции Италии: «Каждый член Парламента представляет нацию и выполняет свои функции без императивного мандата». А ст.62 Конституции Македонии устанавливает, что «Депутат не может быть отозван». В связи с тем, что парламентарии выполняют свои обязанности на профессиональной основе, поэтому в содержание парламентского мандата входит несовместимость ни с какой государственной или иной должностью, в том числе обеих палат парламента. Исключение составляет право занятия министерских постов в парламентарных государствах.

В содержание депутатского мандата входит индемнитет и иммунитет.

Индемнитет складывается из двух компонентов:

· не ответственность за высказывания и иные действия при осуществлении мандата: в палате, комитете, других публичных высказываниях, а также за содержание вносимых проектов законов и иных решений, за голосование, вопросы и запросы. Так, ст.51 Конституции Японии установила, что «Члены обеих палат не несут ответственности за стенами палаты в связи со своими высказываниями и голосованием в палате»;

· вознаграждение парламентария, которое складывается из жалованья, компенсации расходов на содержание вспомогательного персонала, проезд, использование связи и др. Английский парламентарий получает 49% от оклада члена Кабинета.

К индемнитету примыкает предусмотренное конституциями ряда стран право парламентария отказываться от дачи свидетельских показаний по делам, о которых он узнал при осуществлении своих депутатских функций.

Иммунитет – означает неприкосновенность парламентария, состоящая в том, что он не может быть подвергнут уголовному преследованию или аресту без санкции парламента, за исключением случаев задержания на месте совершения преступления. В Германии иммунитет депутата длится в течение всего срока его полномочий, в Японии только в период сессии.

В целях качественного выполнения парламентариями своих задач конституции, законы и особенно регламенты парламентов или палат наделяют их необходимыми правами.

К ним относятся кроме права участвовать в работе своей палаты и ее органов, также право участвовать в заседаниях другой палаты и ее структурных подразделений, право на получение информации, право задавать вопросы правительству и его членам, индивидуально или в группе парламентариев вносить запросы в правительство. Парламентарий обладает правом законодательной инициативы (в ряде стран оно осуществляется лишь группой депутатов (в Германии – не менее 5% от состава Бундестага).

На парламентариев возлагаются и определенные обязанности. В частности, обязанность посещать пленарные заседания парламента и комитетов, в которых они состоят, соблюдать парламентскую вежливость, порядок и дисциплину, не использовать свое депутатское звание для осуществления иной профессиональной деятельности. К депутатам, нарушающим свои обязанности применяют меры дисциплинарного характера: порицание, временное удаление из зала, отстранение от работы в парламенте на определенный срок (15-30 дней), вычеты из зарплаты. Конституция Колумбии ст.183 предусматривает обязательное лишение мандата парламентариев, отсутствовавших в течение сессии на 6 пленарных заседаниях, где принимались законы.

 

Вопросы для самоконтроля:

1. Каково место парламента в системе разделения властей?

2. Какие функции, кроме законодательной имеются у парламента?

3. Что означает делегированное законодательство, каковы здесь функции парламента?

4. Какова роль партийных фракций в парламенте?

5. В чём состоит различие императивного и свободного мандата парламентария?

6. Каковы стадии законодательного процесса?

7. Дайте определение понятий иммунитет и индемнитет парламентария.

8. Что такое интерпелляция?

9. Чем отличается вотум недоверия от отказа в доверии?

10. В каких формах выражается политическая ответственность правительства перед парламентом?