Тема10. Исполнительная власть: глава государства и Правительство

1. Понятие исполнительной власти (роль исполнительной власти в системе разделения властей, её особенности в современный период).

Глава государства (понятие, разновидности, положение в системе государственных органов, порядок формирования, функции и полномочия, ответственность).

Правительство (понятие и структура правительства, порядок формирования при различных формах правления и государственного режима, виды правительств и их полномочия, ответственность).

Понятие исполнительной власти

Согласно конституциям современных государств исполнительная власть в них принадлежит либо главе государства и правительству (кабинету министров) – Египет, либо только главе государства – США, либо только правительству – Италия.

В парламентарных республиках и парламентарных монархиях глава государства лишь формально обладает исполнительной властью, осуществляет власть правительство.

В полупрезидентских республиках исполнительная власть по конституции принадлежит правительству, но в руках президента на деле сосредоточено руководство исполнительной властью.

Органы исполнительной власти кроме исполнения законов занимаются также распорядительной деятельностью – во исполнение законов издают нормативные акты. Кроме того, в ряде стран президент, правительство, министры на основе делегированных парламентом полномочий, издают так называемые акты делегированного законодательства, имеющие не меньшее значение, чем закон.

В последние десятилетия наметилась ярко выраженная тенденция отделения главы государства от исполнительной власти в полупрезидентских республиках, причем в юридическом, но не в фактическом отношении. Выдвигается идея особой президентской власти, арбитражных функций президента по отношению к другим институтам государственной власти. Президент-арбитр над всеми публичными властями – эта норма конституции Франции 1958 года оказала огромное влияние особенно на конституции постсоциалистических государств (Казахстан 1995 г., Белоруссия 1996 г., Украина 1996 г.). В таких республиках создаются совет министров во главе с председателем, которых нет в президентских республиках. Юридически, многие функции исполнительной власти изымаются из ведения президента, фактически же он остается главным руководителем правительства, руководит непосредственно деятельностью министров обороны, внутренних дел, безопасности, иностранных дел и др. Таким образом, глава правительства сводится к роли «административного премьера».

Система органов исполнительной власти в абсолютном большинстве стран составляет единую вертикаль, означающую подчинение нижестоящих вышестоящим, акты первых могут быть отменены вышестоящими органами.

 

Глава государства

 

2.1. Понятие главы государства

Глава государства – это конституционный орган и высшее должностное лицо государства, представляющее его как внутри, так и за пределами страны.

В соответствии с конституцией, в одних странах глава государства рассматривается как неотъемлемая составная часть парламента, поскольку без его подписи законы недействительны (монарх в Великобритании, президент в Индии), либо как глава исполнительной власти и одновременно глава государства (США, Египет), наконец, как лицо, являющееся только главой государства и не входящее в какую либо ветвь власти (Германия, Италия). Глава государства может быть единоличным властителем (Оман, Саудовская Аравия), а также лишь символом государства, не имеющим реальной власти (Япония).

Глава государства может быть как единоличным, так и коллегиальным. К последнему относятся: Государственный совет на Кубе, Постоянный комитет ВСНП Китая.

В ряде стран Британского Содружества полномочия главы государства принадлежат британскому монарху, которого представляет в этих странах генерал-губернатор, утверждаемый монархом по рекомендации правительства этих стран.

Главы государств разных стран имеют некоторые общие для них полномочия:

· созыв сессий парламента, опубликование законов (иногда права вето), роспуск парламента;

· формирование правительства (нередко лишь формально его утверждают), увольнение правительства и отдельных министров в отставку, назначение судей;

· заключение и ратификация международных договоров, назначение послов, предоставление гражданства;

· помилование осужденных;

· присвоение почетных званий, наград.

Конкретные полномочия главы государства зависят от формы правления и от реального положения главы государства.

 

2.2. Разновидности глав государств

2.2.1. Монарх – глава государства и глава исполнительной власти получающий свой пост по наследству.

Существует ряд систем наследования: салическая, кастильская, австрийская, шведская, мусульманская, племенная.

В Малайзии монарх – избирается на 5 лет султанами монархических субъектов малайской федерации.

При наследовании престола малолетним монархом назначается регент из числа родственников монарха, либо регентский совет действующие от имени монарха.

Монарх имеет особый титул: император, король, султан. Он не может быть привлечен к уголовной, административной ответственности.

В отличие от президента монарх может обладать правом абсолютного вето (парламент не может его преодолеть). Однако, это право на практике редко используется.

Конституции Испании и Японии не наделяют монарха правом вето.

По конституции монарх назначает правительство. В парламентарных монархиях монарх лишь подписывает документ о назначении правительства. Кандидатуры в состав правительства подбираются лидером партии парламентского большинства.

В дуалистической монархии монарх сам подбирает и назначает министров, на деле возглавляет правительство.

В абсолютной монархии, как правило, монарх назначает премьер-министра (обычно из числа своих родственников). Правительство полностью подотчетно монарху.

Таким образом, реальной властью обладают главы государства в абсолютной и дуалистической монархии.

В парламентарной монархии глава государства лишь подписывает акты, принятые парламентом и правительством. У монарха в этих странах имеются так называемые «спящие полномочия», т.е. прерогативы, которые им обычно не используются, но могут быть использованы в определенной ситуации (в Испании в 1981 году король выступил в защиту демократии против попытки реставрации авторитарного политического режима).

Монарх не несет парламентской ответственности за свои действия.

Монарх имеет государственные регалии (трон, корона) и двор. Содержание главы государства в парламентарной монархии осуществляется на основе утверждаемого парламентом бюджета – цивильного листа.

2.2.2. Положение президента в системе государственных органов власти различно:

· а) только глава государства (Германия);

· б) одновременно глава государства и глава исполнительной власти (США, Бразилия);

· в) глава государства и фактический руководитель правительства при наличии административного премьер-министра (Белоруссия, Казахстан).

Президент избирается на конкретный срок: от 3 лет в Латвии до 5 лет во Франции.

Кандидат в президенты должен быть:

· - гражданином данного государства (в некоторых странах уроженцем страны, а не натурализованным гражданином);

· - обладать полными гражданскими и политическими правами;

· - иметь определенный возраст (Никарагуа – 25, Италия – 50), иногда конституция устанавливает кроме минимального возраста и максимальный (Намибия – не старше 65 лет);

· - определенный срок проживания в данной стране (Болгария – 5 лет, США – 14, Грузия – 15);

· - иметь определенное образование (Азербайджан – высшее, Нигерия – среднее, Филиппины – уметь читать и писать).

Кандидат в президенты может быть выдвинут группой избирателей (Украина – 500 человек, но для регистрации кандидата в президенты здесь необходимо собрать в его поддержку подписи не менее 100 тысяч избирателей в 2/3 избирательных округов по 1,5 тысячи в каждом из них).

Кандидат в президенты может быть выдвинут группой членов парламента (Венгрия – 50 депутатов, Египет – большинством членов парламента).

Кандидат в президенты может быть выдвинут политическими партиями, избирательными объединениями, блоками на их съездах (США).

В ряде стран регистрация кандидата обусловлена внесением значительного избирательного залога (Франция).

Существуют способы избрания президента:

· избрание непосредственно избирателями (Мексика, Украина, Франция);

· голосование выборщиков – при этом способе избиратели голосуют за выборщиков, которые избирают президента из числа кандидатов, выдвинутых партиями. Президентом становится кандидат, имеющий большинство выборщиков (Аргентина, США);

· голосование в парламенте. Для избрания президента этим способом в первом туре требуется, как правило, квалифицированное большинство голосов (в Турции 2/3 от общего числа депутатов), поэтому обычно проводится несколько туров голосования, требования с каждым туром снижаются. В той же Турции по итогам голосования в 4-ом туре президентом становится кандидат, набравший относительное большинство голосов. Президент, избранный парламентом, не может противопоставлять себя парламенту, поскольку получил полномочия не непосредственно от избирателей;

· избрание специальной избирательной коллегией. В Германии это Федеральное собрание, состоящее из депутатов нижней палаты и такого же числа представителей от субъектов федерации. В Италии это коллегия, состоящая из избранных членов обеих палат парламента и представителей от автономных областей.

Конституции Мексики, Боливии, Никарагуа, Эквадора запрещают переизбрание президента на второй срок.

В Германии, США, Аргентине одно лицо может быть избрано президентом не более двух раз.

В Египте, Франции, Сирии ограничений по количеству сроков не существует. В некоторых странах Азии и Латинской Америки президенты избирались на седьмой и восьмой срок, что вело к установлению авторитарного режима.

В Тунисе, Уганде, Югославии в недалеком прошлом, а в Туркменистане в 1999 году провозглашались пожизненные президенты.

Конституции предоставляют президенту обширные функции и полномочия:

· он является гарантом конституции прав и свобод граждан, принимает меры по защите суверенитета государства;

· представительские полномочия, состоящие в назначении своих представителей в субъектах федерации (губернаторы штатов в Индии), назначении дипломатических представителей, при нем аккредитуются иностранные послы;

· президент обеспечивает согласованное функционирование органов государственной власти;

· он обязан сохранять единство государства, выступает с инициативой согласительных процедур в спорах между федерацией и ее субъектами, а также между субъектами федерации;

· полномочия во взаимоотношениях с парламентом:

– может досрочно распустить парламент (нет такого полномочия в президентской республики);

- назначает дату выборов в парламент;

- созывает парламент на сессии;

- подписывает законы и публикует их;

- обладает правом отлагательного вето, которое может быть преодолено повторным принятием закона парламентом;

- в большинстве стран обладает правом законодательной инициативы (в США – нет);

- выступает в парламенте с ежегодным посланием к депутатам о основных направлениях внутренней и внешней политики.

● полномочия по формированию высших органов государства:

− назначает правительство самостоятельно или по предложению лидера парламентского большинства (в Беларуси президент назначает главу правительства с согласия парламента, в США министры назначаются формально также с согласия Конгресса);

− назначает судей;

− как верховный главнокомандующий назначает высший командный состав вооруженных сил страны;

· в нормотворческой сфере издает указы, декреты, декреты – законы. Отменяет акты органов исполнительной власти. По общему правилу конституции считают акты президента подзаконными. Однако на основе делегирования президенту парламентом соответствующих полномочий, а также до принятия закона по конкретной проблеме, президент может издавать акты, имеющие силу закона.

В парламентарной республике акты президента нуждаются в подписи главы правительства или министра (контрасигнатура).

· президент отвечает за безопасность государства (при нем создается совещательный орган – Совет безопасности). Президент вправе объявить в соответствии с законом военное, чрезвычайное, осадное положение, вводить президентское правление в субъектах федерации, осуществлять федеральную интервенцию.

· решает вопросы гражданства.

· награждает государственными наградами, присваивает почетные звания.

Конституции содержат ряд запретов для президента:

· (а) совмещение должностей и мандатов, участие в руководстве акционерных компаний, приобретение государственного имущества;

· (б) иногда не разрешается получение вознаграждения за научную, литературную или художественную деятельность;

· (в) в некоторых странах президент на период нахождения на этом посту обязан прекратить членство в политических партиях.

При президенте могут создаваться различные совещательные органы, помогающие ему в осуществлении конституционных полномочий (советы по экономике, обороне, безопасности и др.).

Президент имеет собственные службы, аппарат, канцелярию, роль которых очень велика в президентских и полупрезидентских республиках.

Президент в отличие от монарха несет ответственность за свои действия. Ответственность наступает за государственную измену и другие тяжкие преступления.

Уголовная ответственность наступает лишь после процедуры отрешения президента от должности (импичмента).

В США обвинительное заключение принимает Палата представителей Конгресса. Решение об отстранении от должности принимает Сенат. В постсоциалистических странах эта процедура максимально усложнена. В ней принимают участие парламент, конституционный и верховный суд, установлены сжатые сроки, голосование в парламенте квалифицированным большинством голосов. Импичмент президента был осуществлен в Бразилии в 1992 году, в Венгрии в 1993 году.

В Словакии президент может быть смещен с должности парламентом 3/5 голосов от общего числа депутатов «за действия против демократического строя, целостности государства». В Румынии и Азербайджане такое решение принимается большинством голосов всего состава парламента, но для окончательного решения вопрос заносится на референдум. В Австрии и Исландии президент может быть отозван со своего поста избирателями.

Во многих странах в паре с президентом как кандидат одной с ним партии избирается вице-президент. Там, где эта должность не предусмотрена, президента может замещать, в установленных конституцией случаях, председатель однопалатного парламента, председатель верхней палаты парламента, председатель правительства.

 

Правительство

 

3.1. Понятие и структура правительства

Правительство – это, как правило, коллегиальный орган исполнительной власти, обладающий общей компетенцией, осуществляющий руководство государственным управлением.

Правительство возглавляет исполнительно-распределительную деятельность в стране. Под его руководством находятся государственный аппарат, вооруженные силы, финансы государства, иностранные дела.

В состав правительства, кроме председателя, его заместителей, министров, могут входить министры – координаторы, государственные секретари, министры без портфеля, парламентские секретари, представляющие правительство в парламенте.

Конституции Норвегии, Ирландии, ОАЭ устанавливают конкретную численность министров.

Во многих странах внутри правительства создаются более узкие структуры (кабинет министров в Великобритании, совет кабинета во Франции, в ряде стран имеется президиум или бюро правительства), которые выполняют важные полномочия правительства.

Глава правительства осуществляет подбор кандидатур в состав правительства. В Болгарии, Германии он сам назначает и смещает министров, принимает другие важные решения от имени правительств. При главе правительства создаются различные органы. В Германии – ведомство федерального канцлера, личный секретариат. При правительстве создается орган управления делами правительства, который возглавляет министр по делам правительства.

 

3.2. Формирование правительства

Процедура формирования правительства зависит от формы правления:

· в абсолютных монархиях (Оман, Катар) глава государства, как правило, назначает министров из числа членов династии;

· в дуалистической монархии (Марокко, Непал) при выборе и назначении министров глава государства иногда учитывает ситуацию в парламенте;

· в президентских республиках глава государства формирует правительство:

- полностью по своему усмотрению, как правило, из деятелей своей партии (Мексика, Египет, Бразилия);

- получая согласие на назначение министров от верхней палаты парламента (США);

· в полупрезидентских республиках главе государства обычно требуется согласие парламента для назначения главы правительства;

· в парламентарных монархиях и республиках существует парламентский способ формирования правительства. После каждых выборов в парламент правительство формируется заново. Выборы главы государства не влекут за собой формирования нового правительства. В таких государствах правительство считается фактически сформированным, если оно получило доверие парламента. Юридически оно считается созданным после издания по этому вопросу акта главы государства.

К членам правительства предъявляются в разных странах определенные требования:

· возраст (Бразилия – 25, Египет -30);

· исповедовать определенную религию(ислам в арабских странах);

· иметь соответствующий моральный облик (Финляндия);

· в Швейцарии в правительство не может быть включено более 1 члена от кантона;

· в Бельгии в правительстве должно быть равное число членов, говорящих на французском и голландском языках;

· в Индии, Греции, Великобритании министры назначаются только из числа членов парламента (при этом они могут оставаться парламентариями);

· в США, Болгарии, Франции члены правительства не могут быть членами парламента;

· министры должны приостанавливать другие виды своей профессиональной деятельности, не участвовать в сделках с государственным имуществом.

 

3.3. Виды правительств в зарубежных странах

· однопартийное правительство, как правило, создается в парламентарных республиках и монархиях в случае, если какая-либо партия имеет абсолютное большинство в парламенте (50% + 1голос), а также в президентских республиках.

В полупрезидентских республиках глава государства учитывает партийный состав парламента при предложении кандидатуры председателя правительства для получения согласия парламента по этой кандидатуре.

· коалиционное правительство создается в парламентарных республиках и монархиях в тех случаях, когда в парламенте нет большинства у какой-либо партии. Создается такое правительство на основе соглашения между лидерами нескольких партий, которое должно получить поддержку большинства депутатов парламента. Лидеры этих партий делят между собой министерские посты. Обычно такое правительство оказывается недолговечным из-за разногласий в коалиции. В Италии во II –ой половине XX века сменилось более 50 коалиционных правительств.

· правительства национального единства, национального спасения, которые создаются в кризисные моменты, в частности, в условиях войны. В нем представлены обычно различные партии.

· правительство парламентского меньшинства формируется партией, не имеющей большинства в парламенте, а несколько малочисленных партий не входя в правительство, поддерживают его в парламенте при голосовании по вотуму доверия. Подобные правительства неоднократно создавались в Индии, Японии, Турции.

· служебное правительство создается в парламентарных республиках и монархиях в случае, если не удается сформировать коалиционное правительство или правительство парламентского меньшинства. Оно носит временный характер и существует до новых парламентских выборов.

· временные правительства создаются в результате военных переворотов. Образуются эти правительства внепарламентским, неконституционным путем.

 

3.4. Полномочия правительства

Подробно перечисляют полномочия правительства конституции социалистических и постсоциалистических стран (Китай, Украина). Большинство конституций других государств определяет полномочия правительства в очень общем виде. Так, ст.20 Конституции Франции гласит: «Правительство определяет и проводит политику нации. Оно также распоряжается администрацией и вооруженными силами».

В парламентарных республиках и монархиях правительство осуществляет полномочия, которые принадлежат по Конституции главе государства. Иногда конституции этих стран определяют некоторые вопросы, являющиеся прерогативой правительства.

В президентских республиках, где правительство как коллегиального органа нет, его полномочия осуществляет глава государства. Министры, составляя кабинет, действуют по указанию главы государства (США, Бразилия). В тех же президентских республиках, где есть совет министров, иногда предусматриваются собственные полномочия правительства (Египет).

Фактически вопросы, входящие в компетенцию правительства, зачастую решает его президиум, бюро, премьер-министр.

Согласно современной конституционно-правовой доктрине, правительство призвано обеспечивать охрану существующего публично-правового порядка, гарантировать права и свободы человека и гражданина, защиту внешних интересов государства.

На него возложено осуществление экономических, социальных и иных функций в сфере государственного управления.

Правительство играет ведущую роль в разработке, формировании и реализации внутренней и внешней политики государства.

Приходящее к власти правительство, как правило, выдвигает свою программу действий в указанных направлениях. Главная цель такой программы – добиться поддержки правительства как можно более широкими слоями населения.

Как высший административный орган страны правительство осуществляет функцию общего управления, то есть деятельность, направленную на реализацию выдвигаемых и отстаиваемых им политических целей.

Правительство согласовывает, координирует и направляет деятельность всего государственного аппарата. В парламентарных республиках и монархиях правительство назначает на высшие гражданские и военные должности. В республиках со смешанными формами правления данная функция поделена между президентом и главой правительства.

Важнейшими функциями правительства являются исполнение законов, составление и исполнение бюджета, а также нормоустанавливающая деятельность. В реализации последней выделяются три направления:

· правительство издает нормативные акты на основе и во исполнение парламентских законов. Акты этой группы носят подзаконный характер;

· правительство издает нормативные акты по прямому или косвенному уполномочию парламента, то есть на основании «законов-рамок» или так называемого «скелетного законодательства»;

· правительство издает нормативные акты по вопросам, входящим в исключительную компетенцию парламента без какого-либо уполномочия со стороны парламента. Однако, такие акты, как правило, должны быть затем утверждены парламентом. Конституция Италии (ст.77) устанавливает, что декреты, изданные правительством в случае необходимости и срочности под свою ответственность, утрачивают силу с момента издания, если они не были утверждены парламентом в течение 60 дней после опубликования.

В странах с парламентарной формой правления правительству в случае внутренней или внешней угрозы принадлежит право принятия чрезвычайных мер. При этом правительство получает чрезвычайные полномочия.

По чрезвычайному законодательству Германии, инкорпорированному в ее Конституцию, в случае введения «состояния угрозы или обороны» функционирование парламента может быть приостановлено, действие конституционных прав и гарантий также приостанавливается, разграничение компетенции между федерацией и ее субъектами упраздняется, командование армий передается главе правительства, который использует ее по своему усмотрению».

 

3.5. Ответственность правительства и его членов за ненадлежащее исполнение служебных обязанностей возможна четырех видов: политической, уголовной, гражданской, дисциплинарной.

Политическая ответственность правительства существует перед парламентом, главой государства, а министров и перед главой правительства.

Ответственность перед парламентом выражается в вынесении им вотума недоверия правительству или отдельному министру и, как результат увольнение правительства или министра в отставку. Вотум недоверия должен быть предложен значительным числом депутатов (в Чехии – ¼, в Белоруссии – 1/3).

В некоторых президентских республиках (Венесуэла, Уругвай) вотум недоверия также применяется парламентом, но только к отдельным министрам.

Политическая ответственность правительства перед главой государства выражается в отправке в отставку министра, главы правительства. Это очень характерно для полупрезидентских и президентских республик.

 

Вопросы для самоконтроля:

1. Что такое исполнительная власть?

2. Как соотносится при разных формах правления глава государства и глава исполнительной власти?

3. Назовите функции и полномочия главы государства?

4. В чём причина различного порядка формирования правительства при разных формах правления и государственного режима?

5. Назовите виды правительств и их полномочия.

6. Каковы способы избрания президента?

7. В чём особенности исполнительной власти в полупрезидентской республике?