Тема 6 Конституционно-правовой статус Парламента Республики Казахстан

6.1 Парламент Республики Казахстан и его место в системе государственных органов Республики Казахстан.

6.2 Структура, состав, срок полномочий и порядок формирования Парламента Республики Казахстан.

 

Сегодня правовой статус депутатов Парламента Республики Казахстан регламентируется Конституцией Республики Казахстан, Конституционным законом от 16 октября 1995 года № 2529 «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» (с изменениями и дополнениями) и рядом других нормативных правовых актов. При этом следует иметь в виду, что в Конституции заложены базовые исходные начала определения правового и социального положения депутата. Закрепляя основы статуса депутата, Конституция отражает наиболее важные элементы этого института, такие как общенациональный характер депутатского мандата, сроки полномочий, права и обязанности, а также гарантии депутатской деятельности.

В то же время конституционные положения о статусе депутата более полное развитие находят в Конституционном законе о Парламенте и статусе его депутатов. В нем, в частности, получили свое развитие вопросы деятельности депутата в Парламенте, в его палатах, иных органах, взаимоотношения депутатов с другими должностными лицами и избирателями. При этом процессуальные вопросы депутатской деятельности и правила депутатской этики нашли свое подробное раскрытие в регламентах Парламента и его палат.

Анализ вышеназванных нормативных правовых актов позволяет заключить, что они предоставляют членам Парламента особую право- и дееспособность, чтобы парламентарий мог участвовать в законотворчестве и осуществлении других функций законодательного органа. Между тем статус депутата охватывает не только деятельность избранника народа в Парламенте, маслихате, но и его положение в обществе в целом. К примеру, многие вопросы работы депутата в депутатской группе, в партийной фракции, на депутатском посту, а также взаимоотношения с общественными объединениями не урегулированы нормами права. В связи с этим депутат руководствуется обычаями, традициями, сложившейся практикой и правилами общественных объединений, содержащимися в их уставах и положениях.

Все это позволяет заключить, что в широком смысле под статусом депутата следует понимать обусловленное социально-политической сущностью общества фактическое положение депутата, регламентируемое правовыми и иными социальными нормами и обеспечиваемое соответствующими гарантиями. В узком смысле статус депутата складывается из упорядоченной совокупности элементов, всесторонне характеризующих сущность и содержание правового положения депутата, а именно из их прав, обязанностей и ответственности.

Говоря о статусе депутатов Парламента Республики Казахстан следует помнить, что термин «депутат Парламента» является обобщающим, тогда как в реалии речь идет о статусе депутатов Мажилиса и о статусе депутатов Сената. Безусловно, статусы депутатов обеих палат во многом схожи, но между ними есть и различия, которые определяются уже тем, что депутаты Мажилиса избираются населением на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, а депутаты Сената - выборщиками, т.е. на основе косвенного избирательного права при тайном голосовании. Депутаты Мажилиса избираются на пять лет, а депутаты Сената - на шесть. Депутатом Сената может быть гражданин Республики Казахстан, состоящий в гражданстве не менее пяти лет, достигший тридцати лет, имеющий высшее образование и стаж работы не менее пяти лет, постоянно проживающий на территории соответствующей области, города республиканского значения либо столицы республики не менее трех лет. Депутатом Мажилиса может быть гражданин республики, достигший двадцати пяти лет. Однако, несмотря на отмеченные различия, депутаты Мажилиса и Сената имеют равные полномочия, которые позволяют им выступать от имени народа, т.е. всей совокупности граждан нашего государства, а не от группы избирателей (выборщиков), которые их избрали. Это обстоятельство свидетельствует о наличии у депутатов казахстанского Парламента так называемого свободного мандата. В свою очередь следует отметить, что депутаты Верховного Совета Казахской ССР были наделены императивным мандатом.

В свете сказанного может возникнуть вопрос, зачем акцентировать внимание на двух видах мандатов, когда ныне действующая Конституция Республики Казахстан в пункте 1 статьи 52 прямо закрепляет положение о том, что «депутат Парламента не связан каким-либо императивным мандатом».

2. Императивный депутатский мандат

Однако в последнее время отдельные депутаты Парламента, а также некоторые ученые-юристы в своих выступлениях и научных статьях предлагают отказаться от свободного мандата и заменить его императивным. По их мнению, императивный депутатский мандат является формой института прямой (непосредственной) демократии, которая представляет гражданам большие возможности для формирования дееспособного и авторитетного состава представительных органов, а также усиливает позитивную ответственность депутатов вследствие того, что избиратели могут поставить вопрос об их отзыве. Несколько подробней проанализируем данное предложение, поскольку от вида мандата напрямую зависит содержание правового статуса депутата: возможность или невозможность действовать только в соответствии со своими убеждениями, нести или не нести ответственность перед своими избирателями.

Прежде всего следует отметить, что предложение о введении императивного мандата не является новым. Оно берет свое начало с декрета ВЦИК от 21 ноября (4 декабря) 1917 года «О праве отзыва делегатов». Идея же этого декрета была заимствована из документов Парижской коммуны. Входившие в состав Парижской коммуны избранники народа «должны были строго придерживаться mandat imperatif (точной инструкции) своих избирателей и могли быть сменены во всякое время».

В то же время справедливости ради следует отметить, что принцип императивного мандата идет еще со времен представительных средневековых учреждений, когда основные политические права принадлежали графствам, городам, коммунальным союзам. Поэтому депутаты от названных субъектов отстаивали только их интересы. Как правило, такой представитель получал от избравшей его общности «наказ», инструкцию, которой он обязан был следовать. В случае невыполнения «наказа» вышеназванные субъекты могли не только отозвать своего депутата, но и взыскать с него причиненный имущественный ущерб.

По прошествии времени, с появлением всеобщего избирательного права и увеличением числа представителей, принцип императивности депутатского мандата показал свою неэффективность, так как «наказы» тормозили деятельность законодательного органа, а иногда делали ее невозможной. Поэтому не случайно в период Великой революции национальное собрание Франции своими декретами от 23 июня и 8 июля 1789 года освободило своих членов от получения ими инструкций, и декретом от 22 декабря того же года запретило их на будущее время. С тех пор запрещение инструкций «наказов» депутатам и их ответственности перед своими избирателями, а точнее говоря, их отзыва последними, стало общим принципом конституционного права.

Сегодня, руководствуясь опытом демократических стран, современные конституции большинства бывших республик Союза ССР, ранее предусматривающие императивный мандат, также перешли к свободному мандату. При этом следует иметь в виду, что свободный мандат не означает полную свободу действий депутата, поскольку он как и прежде зависит от своих избирателей и партийных установок, так как иначе в следующий раз он уже не будет избран. Кроме того, свободный мандат не исключает обязанности депутата информировать избирателей о своей деятельности, обеспечивать их права и интересы, руководствоваться предвыборной программой. Поэтому связь депутат - избиратель сохраняется и по сей день. Изменилось только то, что право голоса депутата при решении того или иного вопроса уже ничем не ограничено. В своей деятельности он руководствуется в первую очередь конституцией и законами.

Руководствуясь вышесказанным, считаем, что нет необходимости пересматривать действующее конституционное положение о свободном депутатском мандате в отношении депутатов Парламента Республики Казахстан. В то же время следует иметь в виду, что в Российской Федерации на региональном уровне законодатель довольно широко вводит в практику императивный депутатский мандат. В свою очередь Конституционный суд Российской Федерации по этому поводу отмечает, что субъекты Российской Федерации вправе утверждать институт отзыва депутатов представительных органов власти на местах. В подтверждение сказанного М. В. Баглай пишет, что «правовое демократическое государство исходит из того, что наказы избирателей и прямая ответственность депутатов перед избирателями имеют смысл и практическую осуществимость скорее на уровне местного самоуправления, но на общенациональном уровне парламенты решают более сложные вопросы в интересах народа, и депутаты должны выступать как представители всего народа, а не только своих избирателей».

В заключение рассматриваемого вопроса можно сделать вывод о том, что депутаты Парламента должны представлять весь народ Казахстана, а не своих избирателей, так как Парламент - это «выразитель суверенной воли коллективности, образующей основу государства». Что касается депутатов местных представительных органов, то наделение их императивным мандатом было бы весьма уместно, так как они более близки к избирателям, реально знают местные проблемы и способны самостоятельно проконтролировать их решение на местах. Конечно, данное предложение потребует внесения изменений в Конституцию, поэтому прежде чем его принять за основу, оно должно быть в экспериментальном порядке апробировано на практике, и только в случае положительных результатов оно может быть принято.

3. Приобретение депутатского статуса

Другая проблема, которая требует обсуждения, - это вопрос о моменте приобретения депутатского статуса. Обращение к этому вопросу вызвано тем, что в практике применения Конституционного закона о Парламенте и статусе его депутатов есть прецеденты, когда победившего на выборах кандидата в депутаты привлекли к уголовной ответственности как лицо, не наделенное депутатским статусом.

В этой связи возникает вопрос, когда лицо, победившее на выборах, обретает полномочия депутата? Так, согласно п. 2 ст. 24 Конституционного закона о Парламенте и статусе его депутатов полномочия депутатов Парламента начинаются с момента их регистрации в качестве депутатов Парламента Центральной избирательной комиссией. Однако, чтобы лучше разобраться с этим положением, считаем необходимым более подробно рассмотреть, что представляют собой полномочия депутатов.

Полномочия депутатов - это комплекс прав и обязанностей, обеспечивающих осуществление ими своих функций, которые выражаются в основных направлениях их деятельности, в процессе осуществления которых депутаты решают стоящие перед ними задачи и достигают намеченных целей.

Главной задачей каждого депутата является участие в законотворчестве и осуществлении Парламентом других его функций, а основной целью депутатской деятельности являются представление интересов народа в Парламенте и обеспечение их сочетания с общегосударственными интересами.

В интересах лучшего выполнения депутатами своих задач Конституция, действующее законодательство и регламенты наделяют их необходимыми правами и обязанностями, за выполнение которых депутат и несет юридическую и моральную ответственность.

Права и обязанности депутата получают выражение в двух главных сферах: в выборном органе народного представительства (Парламенте) и в избирательном округе.

4. Формы депутатской деятельности

Формы депутатской деятельности в работе Парламента и его органах могут быть самыми различными. Под ними понимается комплекс организационных средств, используя которые депутат осуществляет свою деятельность, реализует свои права и обязанности, претворяет в жизнь волю избирателей.

Формами депутатской деятельности в Парламенте являются:

1) участие в заседании Парламента с правом решающего голоса;

2) участие в работе комитетов и комиссий Парламента;

3) участие в работе депутатских объединений - депутатских фракций и групп;

4) участие в парламентских слушаниях;

5) обращение с депутатскими запросами;

6) выполнение поручений Парламента и его органов.

5. Главная задача депутатов

Главной задачей депутата является участие в законотворчестве, следовательно, основным среди других многочисленных прав депутата можно назвать его право решающего голоса. Участвуя в голосовании по различным вопросам, рассматриваемым в Парламенте, каждый депутат имеет возможность высказать свое мнение, точку зрения и предложить свои варианты решения того или иного вопроса. Депутат лично осуществляет свое право на голосование. Передача права голоса другому депутату запрещается.

Депутат пользуется правом решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым на открытых либо закрытых заседаниях Парламента, парламентских комитетов и комиссий. При этом индивидуальная воля отдельного депутата становится коллективной и превращается в единую государственную волю, воплощаемую в принятых Парламентом законодательных актах.

Конституционный закон устанавливает обязанность депутата участвовать в работе Парламента и его органов:

- депутат Парламента вправе избирать и быть избранным в координационные и рабочие органы Парламента и его палат;

- вносить предложения о заслушивании на заседаниях Парламента отчета или информации должностных лиц, подотчетных палатам Парламента;

- вносить поправки к проектам законов, постановлений, других принимаемых Парламентом актов;

- знакомиться с текстами выступлений депутатов в стенограммах и протоколах заседаний Парламента;

- осуществлять другие полномочия в соответствии с конституционным законом, регламентами Парламента и его палат.

Все вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что лицо, которое победило на депутатских выборах, еще нельзя считать депутатом в полном смысле этого слова, так как оно до момента официальной регистрации не имеет тех полномочий, которые имеет официально зарегистрированный депутат. Кроме того, как показал анализ действующего законодательства, лица, победившие на выборах, в период между опубликованием результатов выборов и до момента его регистрации ЦИК РК в качестве депутата, не имеют соответствующей своему статусу правовой защиты. Между тем именно в этот период не исключены какие-либо провокации против них.

Для восполнения данного пробела, на наш взгляд, необходимо на вышеназванных лиц распространить положение о депутатском иммунитете. Это надо сделать для того, чтобы защитить их от различных провокаций как со стороны бывших конкурентов по избирательной кампании, так и от властных структур, опасающихся разоблачения своей противоправной деятельности со стороны победившего на выборах кандидата в депутаты.

 

Тема 7 Предмет, источники и система конституцион­ного права зарубежных стран.

7.1 Понятие конституционного права зарубежных стран.

7.2 Источники конституционного права зарубежных стран.

7.3 Конституционное право Российской Федерации: общая характеристика, особенности: юридические свойства Конституции РФ, правовая охрана Конституции РФ, двойное гражданство, безгражданство и правовой статус иностранцев по законодательству РФ. Основы конституционно-правового статуса Российской Федерации и ее субъектов.

 

1. Понятие конституционного права зарубежных стран.

Конституционное право конкретной страны -- основная отрасль ее национальной системы.

Термин “конституционное право” имеет три значения: отрасль дейст­вующего права, наука, учебная дисциплина.

Как отрасль права оно представляет собой систему внутренне согласованных юридических норм (правил особого рода), содержащихся в конституциях, законах, декретах президента и т.д. и регулирующих определенную группу обще­ственных отношений (прежде всего основы устройства общества и госу­дарства, правового положения личности).

Как наука это совокупность различных теорий, учений, взглядов, гипотез по вопросам конституцион­ного права, изложенных в книгах, статьях, научных докладах.

Как учеб­ная дисциплина это предмет преподавания в высшей школе. Понятие “конституционное право зарубежных стран” не означает особую отрасль права — такой отрасли нет. Существует конституционное право той или иной страны, и в каждой из них — свое (французское, индийское, конго­лезское, бразильское, австралийское и др.). Следовательно, при употреб­лении термина “конституционное право зарубежных стран” речь идет об ответвлении от единой науки конституционного права, о комплексном и сравнительном изучении конституционного права многих стран мира (в настоящее время существует более 200 государств), а также об учебной дисциплине.

Источники КПЗС.

Источники – те формы, в кот. находят выражение нормы права. Источниками КП являются те формы, в кот. выражаются нормы КП. Источников КП много и в разных странах они не одинаковы.

В науке КП существуют определенные классификации (виды или группы):

закон

судебный прецедент

конституционный обычай

акты чрезвычайных органов гос. власти

доктринальные источники

Закон:

1) основной закон – Конституция

2) конституционные законы – у них своя специфика и их различают 3 вида:

a) конст. законы, которые предшествуют конституции (действуют до ее принятия – есть в любой стране)

b) конст. законы, которые в своей совокупности составляют Конституцию (Швеция – 3 к. закона).

c) конст. законы, которые дополняют и изменяют Конституцию и могут становиться частью этой Конституции, хотя в ее текст не входят (конституц. поправки к Конституции США).

Сущность конст. законов – для их принятия требуются дополнительные усилия – они принимаются квалифицированным большинством голосов (2\3, 3\5, 3\4). Иногда конст. законы выносятся на референдум.

Конст. законы принимаются по мере необходимости, т.е. заранее не предусмотрено принятие закона по тому или иному вопросу. Иногда конст. законы по объему бывают больше самой Конституции (Чехословакия – К. закон о Чехословацкой Федерации, вступил в с силу с 1 янв. 1969 г.)

3) органические законы - специфика зарубежных стран. Они тоже развивают и дополняют положения Конституции, но их принятие обязательно. Оно предусмотрено в самом тексте Конституции. Процедура принятия этих законов тоже иногда требует особых условий принятия (во Фр. – органический закон требует обязательного предварительного одобрения Конст.Советом). Специфика органических законов и в том, что в отдельных странах они принимаются на основе бланкетной нормы (Конституция Франции).

4) Обычные законы – принимаются простым большинством голосов, регулируют какую-либо одну сторону общ. отношений.

5) Парламентские уставы – регламенты парламента, Палат – их нормы касаются только депутатов и особенность их принятия в том, что они подписываются обычно Спикером.

6) К законам примыкают акты Глав Государств и исполнительной власти. Это обычно указы монархов, Декреты 1П, постановления Правительства.

Особую роль среди этих актов играют акты, имеющие силу закона. Они издаются на основе:

 Делегированного законодательства – передачи законодательных полномочий Парламента названным органам.

 Принадлежащее Правительству по Конституции право регламентарной власти

 В соответствии с исключительными полномочиями 1П.

Судебный прецедент. Это те решения суда по конкретным делам, которые признаются обязательными для решения последующих аналогичных дел.

Он имеет место как источник права лишь в тех странах, которые входят в англосаксонскую систему права (индия, Англия, США, Канада). – суды приобретают не только судебные, но и нормотворческие функции.

Судебный прецедент определил многие важные конституционные положения (неответственность монарха – в суде дела, в которых выступает монарх – всегда побеждает монарх – монарх не может быть не прав).

Институт контрассигнатуры актов монарха тоже имеет своим истоком прецедентное право – за монарха несет ответственность Правительство, Министры).

Конституционный обычай (конст. соглашение, конвенционные нормы). Обычай – правило поведения, вошедшие в привычку в силу его длительного применения. Конст. обычай отличается от бытового обычая тем, что они поддерживается государством.

Конст. обычаи в зарубежных странах бывают 2 видов:

Обычай церемониального характера (тронная речь королевы, вхождение лорда в парламент)

Обычай материального характера (правила о порядке определения, назначения премьер-министра ВБ. Этот порядок нигде не записан, но в силу конст. обычая – это лидер победившей в парламенте партии).

Акты чрезвычайных органов гос. власти: -- акты, из ряда вон выходящие – они принимаются в результате военных, гос. переворотов, революций. Этими актами пришедшие к власти силы могут делать практически ВСЕ. Бразилия – в 1964 г. армия взяла власть в свои руки и начался период принятия чрезвычайных актов. К тому времени была Конституция 64 г. (демократическая), а уже в апреле 64 г. – 1 акт “Институциональный акт №1”, принятый реввоенсоветом). – провозглашалось, что Конституция подвергается изменению в части объема полномочий Президента, отменялись все конст. гарантии сроком на 6 мес. 40 депутатов Конгресса были лишены деп. мандатов; в 65 г. – “Институциональный акт №2” – продолжалось реформирование Конституции: всеобщие выборы Президента заменялись косвенными, упрощалась процедура принятия законов по инициативе Правительства (депутаты д.б. его принять в течение 5 дней, а если не принимали – он все равно считался принятым). Президент получал неограниченные полномочия и мог самостоятельно вводить осадное положение, мог распустить Парламент в любое время и осуществлять законодательство путем издания декретов, имеющих силу закона.

Доктринальные источники: - большая специфика зарубежных стран. – это труды выдающихся канонизированных ученых. Это м.б. ученые прошлых веков. В том случае, когда допускаются доктринальные источники (англосаксонская система права), они применяются, когда нет правовой нормы, прецедент не срабатывает, не помогает обычай. Это не норма права, а лишь довод в пользу той или иной точки зрения (Англия – Блэкстон – 4тыс. комментариев к Англ. Конституции; Мэй, Дасси, Локк).

Международные договоры – становятся источниками, когда касаются конституционных проблем

Их признание предусмотрено Конституцией

Современные Конституции устанавливают приоритет норм междунар. договоров (ФРГ, Болгария, Польша (имеет спец. главу “Источники МП”))

Внутригосударственные договоры – во многих странах (Италия, Испания, Россия)

Религиозные источники (своды законов) – у мусульман – источник КП = религиозные нормы и шариат (в Иране).

Акты органов Конст. Контроля – вопрос сложный. Решая вопросы о соответствии законов Конституции, принимают решения, которые являются источником КП. Разногласия: да, законодатель; нет; только негативный (запрещающий законодатель).

Акты местных органов – (на уровне субъектов федерации, автономных образований).

Совместные постановления Парламента и ЦК КПК – в соц. странах.