Административно-территориальное устройство Итальянской республики.

Конституция Италии 1947 года.

До принятия Конституции Италии в 1946 г. был проведен референдум о форме правления, где большинство избирателей отвергло монархическое устройство государства. Демократическая Конституция Италии была разработана и принята Учредительным собранием в 1947 г. в сложной политической обстановке восстановления страны после поражения фашистской диктатуры Б. Муссолини. С 1 января 1948 г. она вступила в силу. Структурно Конституция отличается отсутствием преамбулы, её открывает вводный раздел «Основные принципы», в котором содержатся основы конституционного строя Итальянской Республики. Помимо вводного раздела Конституция Италии содержит две части, объединяющие 139 статей.

Италия определяется как демократическая республика, основанная на труде. Закрепляются принципы суверенитета народа, обширный круг прав и свобод граждан, в том числе и социально-экономические. Особенностью данной Конституции выступает то, что антифашизм признается в качестве официальной идеологии. В конституционных нормах закрепляется учреждение в Италии классической парламентской республики и унитарного политико-территориального устройства.

В конституцию наряду с нормами, определяющими устройство государства и гарантирующими права и свободы граждан, включены также политико-социальные принципы (равные социально-экономические возможности для развития граждан, упрочение социальной солидарности в рамках единого государственного сообщества).

Проводится четкое различие трех основных государственных функций: законодательная функция принадлежит Парламенту и областным советам в пределах их компетенции; исполнительная власть является прерогативой президента Республики, министров и органов исполнительной власти областей, провинций и коммун; судебная власть входит в компетенцию различных судебных органов, включая Конституционный суд.

После вводного раздела об основных принципах следует часть первая, озаглавленная "права и обязанности граждан". Значение этой части подчеркивается тем немаловажным обстоятельством, что она охватывает 54 статьи. Однако четыре раздела, составляющие эту часть, посвящены, как вытекает из их заголовков, не только правам и обязанностям, но и отношениям - соответственно гражданским, этико-социальным, экономическим, политическим. Вторая часть регулирует устройство республики. В ее состав входят разделы о Парламенте (с подразделами о палатах и о законотворчестве), о президенте республики, о Правительстве (с подразделами о Совете министров, о публичной администрации и о вспомогательных органах), о магистратуре (с подразделами о судоустройстве и о правилах судопроизводства), об областях, провинциях и коммунах, о конституционных гарантиях (с подразделами о конституционном суде и о пересмотре Конституции и конституционных законах).

Вводный раздел и обе части Конституции содержат в общей сложности 139 статей.

Завершается Конституция переходными и заключительными положениями (с I по XVIII). По своему характеру некоторым из этих положений следовало бы находиться в основной части акта (например, норме ст. XII о запрещении восстановления в какой бы то ни было форме распущенной фашистской партии).

По способу изменения Конституция Итальянской республики относится к числу жестких. Законы о пересмотре Конституции, как и другие конституционные законы, принимаются после двух последовательных обсуждений в каждой из палат Парламета, причем промежуток между обсуждениями должен составлять не менее трех месяцев. При втором голосовании такие законы подлежат одобрению абсолютным большинством состава каждой палаты…

Итальянская Конституция сохраняет светский характер, следует принципам отделения церкви от государства и равенства вероисповеданий. В окончательный текст Конституции не вошла ст. 1 Альбертинского статута, которой «католическая апостольская римская религия» объявлялась единственной государственной религией.

По способу изменения Конституция является жесткой. Порядок изменения её включает две последовательные стадии. Первая заключается в принятии закона об изменении Конституции, который должен получить поддержку каждой из палат парламента. Вторая стадия заключается в ратификации закона об изменении конституции. Между первым и вторым голосованием должно пройти не менее трех месяцев, причем при втором голосовании поправка должна быть одобрена абсолютным большинством голосов в каждой палате. Если в течении трех месяцев после второго голосования пятая часть депутатов любой из палат парламента или 500 тыс. избирателей или пять областных советов потребуют проведения референдума по вопросу об одобрении закона по изменению конституции, такой закон выносится на референдум. На референдуме закон считается одобренным, если за него подано большинство действительных голосов избирателей, однако референдум не может быть проведен, если при втором голосовании закон об изменении конституции был принят большинством в две трети голосов. Предметом конституционного пересмотра не может стать республиканская форма правления.

Итальянская Конституция оказалась стабильной, за все время её действия в неё всего было внесено 10 поправок. Изменения главным образом коснулись организации высших органов государственной власти – Парламента, Президента, Конституционного суда. В настоящее время в стране продолжается конституционная реформа, начатая в 1990-х гг.

Восточная Европа

В настоящее время организация территориального и местного управления и самоуправления в странах Восточной Европы строится в соответствии с системой административно-территориального деления. В большинстве постсоциалистических стран система административно-территориального деления сегодня является двухзвенной и включает в себя следующие уровни: высший — области в Болгарии и Венгрии, уезды в Румынии, воеводства в Польше, районы в Чехии и Словакии и низший — общины в Болгарии и Чехии, коммуны в Румынии, гмины в Польше, села в Венгрии. Города в зависимости от численности проживающего населения и их значения приравниваются к одной из ступеней. Столицы стран Восточной Европы, как правило, имеют особый статус. Так, в Румынии столица Бухарест приравнивается к уезду.

В Болгарии вся ее территория делится на 252 общины и 8 областей. На уровне областей осуществляется местное управление, которое носит чисто административный характер. Область является администартивно-территориальной единицей для проведения региональной политики по осуществлению государственного управления на местах и обеспечения соответствия национальных и местных интересов. Управление в области осуществляет областной управляющий,назначаемый Советом Министров, которому помогает областная администрация. Областной управляющий обеспечивает проведение государственной политики, отвечает за защиту национальных интересов, законность и общественный порядок, осуществляет административный контроль. Органом местного самоуправления в общине является общинный совет, который избирается населением сроком на четыре года. Органом исполнительной власти в общине является кмет. Он выбирается населением или общинным советом также сроком на четыре года. В своей деятельности он руководствуется законами, актами общинного совета и решением населения.

В Венгрии существование местного управления имело место даже в период социалистического развития. Первые законы о местных советах были утверждены в 1950 г., а последующие были приняты в 1954 и 1974 г. Основополагающий Акт о местном самоуправлении и местных выборах был утвержден в августе 1990 г. Он предусматривал выборы 3182 местных органов власти, которые можно квалифицировать следующим образом:

• — 3000 деревень;
• — 140 городов, из которых 21 по своим функциям равен областям (согласно Акту города с численностью свыше 50 000 должны иметь права областей);
• — 22 района и 1 метрополия с правом области.

От прежней административной системы остался только один уровень децентрализованного административного органа контроля над местными органами власти. Этот уровень состоит из восьми регионов, в которых Комиссар Республик «осуществляет контроль за соблюдением законов местными органами власти» согласно ст.98. Акта о местном самоуправлении и местных выборах члены представительного органа избираются сроком на четыре года. Их количество зависит от числа жителей территории, и колеблется от 3 до 88 человек. Мэр выбирается прямыми выборами на территории с менее 10 000 жителей и назначается советом там, где жителей больше этого количества. Мэры административных округов в Венгрии имеют большую автономию и отвечают в первую очередь за принятие и исполнение бюджета. Административная деятельность местных органов власти осуществляется под наблюдением районного нотариуса. Центральное правительство выполняет некоторые функции, имеющие важное значение для местных органов власти, через подчиняющиеся им местные органы. Например, информационный отдел по государственным финансам помогает местным властям в управлении финансами, организации местного налогообложения, ведении отчетности о выплате зарплаты. Комиссар Республики осуществляет юридический контроль над местными органами власти. Однако последние с трудом соглашаются на такую особую форму контроля.

В Польше вся территория страны делится на 2383 гмины (общины), 267 повятов (районов) и 16 воеводств (районов) - трехзвенную систему управления. Воеводства являются основной административно-территориальной единицей для проведения региональной политики по осуществлению государственного управления на местах и обеспечения соответствия национальных и местных интересов. Управление в воеводстве осуществляет областной управляющий — воевода, которому помогает местная администрация. Воевода является представителем Совета Министров в воеводстве. Порядок его назначения и отзыва, а также сферу деятельности определяет специальный закон.

Местные власти имеют право брать на себя широкий круг обязанностей по планированию территориальному развитию, водо-, электро- и газоснабжению, социальному обеспечению, муниципальному жилищному строительству и управлению жилищным фондом, здравоохранению, образованию и т.д. Однако местные власти автономны в своем праве выбрать те обязанности, которые они будут выполнять в интересах населения, проживающего на подвластной им территории. В то же время ряд услуг являются обязательными для исполнения местными властями. К ним относятся: образование, искусство и культура, социальное обеспечение, муниципальное жилищное строительство, городское обслуживание, защита окружающей среды. За неудовлетворительное выполнение местными властями своих функций законодательство Польши предусматривает ряд санкций: отстранение от должности глав местной администрации или отдельных муниципальных служащих, наложение на них взысканий, передачу части полномочий местной власти правительственным агентам на местах. Отстранение от должности глав местной администрации осуществляется Председателем Совета Министров по предложению соответствующего воеводы.

В Чехии нет деления на области. Районы представляют собой промежуточный уровень между местными органами власти и правительством республики. Республика состоит из 75 районов. Они играют важную роль в процессах распределения государственных дотаций между местными органами власти. На районном уровне действуют районная ассамблея, состоящая из представителей от каждого из органов местной власти этого района. Район также считается подразделением децентрализованного государственного управления. На территории республики действуют свыше 4 000 местных органов власти. Их число постоянно растет, что вызвано тенденцией к максимальному приближению органов власти к населению.

Распределение функций между тремя уровнями власти (республиканским, районным и местным) еще не четко обозначено. В большинстве сфер деятельности обязанности делятся между разными уровнями. Местные власти имеют мало автономных функций. В основном они ответственны за обеспечение спортивных сооружений, развитие культуры, начального образования, муниципального жилищного строительства. Районные власти юридически наделены многими обязанностями. Но они большей частью делят их либо с республиканскими, либо с местными органами власти. Так, обеспечение среднего образования прежде было возложено на районные власти, но потом передано в ведение республики. Здравоохранение в основном обеспечивается районными властями, но в основном финансируется из государственного бюджета.

В Словацкой республике территория делится на области, районы и местные органы власти. Функции местных органов в Словацкой Республике довольно ограниченны. Они относятся главным образом к сферам жилищного строительства, городского развития, городского транспорта, туризма и развития малых предприятий. Большинство функций в сфере образования, здравоохранения, социального обеспечения берет на себя центральное правительство, которое их финансирует из республиканского бюджета. Часть функций центральное правительство делегирует местным органам власти. Но в случае исполнения местными властями делегированных функций правительство активно вмешивается в дела местной администрации.

Таким образом, административно-территориальные единицы стран Восточной Европы можно подразделить на самоуправляющиеся и управляемые центральной властью. В Венгрии и Румынии самоуправляющимися являются все местные территориальные коллективы — от высших до низших звеньев административно-территориального деления. В Болгарии и Польше самоуправление осуществляется лишь на общинном уровне. «Области и воеводства служат административно-территориальной единицей для проведения региональной политики, осуществления государственного управления на местах и обеспечения соответствия между национальными и местными интересами».

СНГ. Правовую основу местного самоуправления в зарубежных странах Содружества составляют нормы конституции и специальные законы об организации местного самоуправления.

Процедура формирования и деятельность органов местного самоуправления определяется в законодательном порядке. Законы о местном самоуправлении в зарубежных странах Содружества подкрепляются специальными актами о бюджетных правах местных представительных органов, местных налогах и сборах, муниципальной собственности. Составной частью законодательства о местном самоуправлении являются законы о выборах глав администрации, о самоуправлении в национально-территориальных образованиях.

Межпарламентская Ассамблея государств — участников СНГ разработала Декларацию о принципах местного самоуправления в государствах — участниках СНГ от 29 октября 1994 г. Система местного самоуправления в различных странах Содружества строится в соответствии с их административно-территориальным делением. Каждое государство СНГ самостоятельно устанавливает систему административно-территориального деления и корреспондирующую ей систему местного самоуправления. Органы власти территориальных единиц самостоятельны в управлении местными делами. Решение вопросов местного значения осуществляется местными представительными и исполнительными органами власти и посредством форм прямой демократии. Они обеспечивают исполнение конституции, актов президента и правительства, вышестоящих органов власти и управления.

В Туркменистане в систему местного самоуправления входят самые низовые звенья представительных органов власти — генгеши — на территории шахеров, поселков, оба и органы территориального общественного самоуправления. Территория одного или нескольких оба, составляющих субъект хозяйственной деятельности, образует генгешлик, где учреждается представительный орган народной власти генгеши.

На Украине местное самоуправление является правом территориальной громады — жителей села или добровольного объединения в сельскую громаду жителей нескольких сел, поселка и города — самостоятельно решать вопросы местного значения в рамках Конституции и законов Украины.

В республиках Беларусь, Украина, Таджикистан в систему местного самоуправления наряду с районными в городах включены областные Советы.

В Беларуси центральным звеном системы местного самоуправления выступают местные органы государственной власти. Здесь местное управление и самоуправление осуществляется гражданами через местные Советы депутатов, их исполнительные и распорядительные органы, органы территориального общественного самоуправления.

В Кыргызстане (Киргизия) местное самоуправление в аилах, поселках, городах, районах, областях осуществляется местными кенешами — представительными органами власти, избираемыми населением соответствующих территориальных единиц. Председатели аильных и поселковых кенешов являются главами местного самоуправления и выполняют функции местной государственной администрации.

В Узбекистане органы местного самоуправления создаются только в низовых административно-территориальных единицах — поселках, кишлаках, аулах а также в махалях городов, поселков, кишлаков и аулов. Это сходы граждан, избирающие на 2,5 года председателя (аксакала) и его советников. В областях, районах, городах (кроме городов районного подчинения и городских районов) действуют представительные органы государственной власти — Советы народных депутатов.

Органы местного самоуправления в зарубежных странах Содружества избираются на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. В своей деятельности местные представительные органы руководствуются принципами законности, коллегиальности, гласности, учета общественного мнения, сочетания местных и государственных интересов и не связаны отношениями административной подчиненности.

Местные Советы депутатов в Беларуси, Советы народных депутатов в Узбекистане, местные кенеши в Кыргызстане, генгеши в Туркменистане решают широкий круг вопросов. Они утверждают программы социально-экономического и культурного развития территорий и социальной защиты населения, участвуют в реализации аналогичных республиканских программ при условии компенсации дополнительных расходов. Финансовую основу местного самоуправления составляют финансовые ресурсы, объединяющие бюджетные, внебюджетные и иные средства местного самоуправления. Местные представительные органы утверждают местный бюджет и отчет о его исполнении, а также заслушивают информацию об использовании внебюджетных доходов. В соответствии с республиканскими законами местные органы самоуправления устанавливают местные налоги и сборы, порядок их взимания, самостоятельно решают вопросы владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, содействуют развитию предпринимательской деятельности на подведомственной территории и принимают меры по защите всех форм собственности.

Местные органы самоуправления назначают местные референдумы. В Туркменистане право назначения местных референдумов принадлежит генгеши по своей инициативе либо по предложению не менее 1/4 избирателей, проживающих на соответствующей территории. Местные представительные органы власти систематически информируют население о своей работе и принятых решениях. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий.

Допускается досрочный роспуск местного представительного органа власти парламентом республики (Беларусь, Казахстан) в случае систематического и грубого нарушения им требований законодательства. Иные основания досрочного прекращения полномочий местных органов самоуправления определяются законом.

Для большой группы стран СНГ характерен традиционный для практики прошлых лет подход к определению статуса местных органов управления, с небольшими новациями (Беларусь, Украина). Здесь исполнительно-распорядительные органы власти (исполкомы) рассматриваются как органы Советов. Они создаются на всех уровнях, за исключением сел и поселков, где решение данного вопроса передано на усмотрение Совета. Исполкомы возглавляются председателями, которые одновременно занимают пост председателя Совета (либо его зама). Выделяется круг вопросов, отнесенных к ведению исполкомов. Признается, что исполнительно-распорядительные органы находятся в двойном подчинении.

Второй подход характерен тем, что органы управления провозглашаются самостоятельным субъектом местного самоуправления. Вводится понятие "местная администрация", охватывающее всю систему исполнительных и распорядительных органов. Образование исполкомов не предусматривается. Их функции возлагаются на выбранного населением (или назначенного президентом) главу местной администрации, который осуществляет свои полномочия на принципах единоначалия (что не исключает образования при мэре, префекте, губернаторе либо в структуре местной администрации коллегиальных органов типа коллегий, советов, или комитетов). Это, например, избранный населением территориальной громады сельский, поселковый и городской голова, возглавляющий исполнительный орган Совета на Украине.

В третьей группе государств попытка разделения властей на местном уровне сопровождается в ряде случаев полной ликвидацией разделения властей и сосредоточения ее в руках исполнительной власти. Так, Конституция Кыргызстана гласит, что Правительство и местная государственная администрация представляют и осуществляют государственную власть (ст. 2). Исполнительную власть в областях, районах и городах республики осуществляет местная государственная администрация, возглавляемая главой местной государственной администрации. Исполнительную власть в аилах и поселках осуществляют председатели соответствующих кенешов. Главы местной государственной администрации, председатели аильных и поселковых кенешов Кыргызстана действуют под руководством Правительства. Местные кенеши районов, городов, областей вправе выразить большинством в 2/3 от общего числа депутатов недоверие главе местной государственной администрации соответствующей территориальной единицы.

В Казахстане глава местного органа исполнительной власти — аким — выступает непосредственно представителем Президента и Правительства в соответствующей административно-территориальной единице и осуществляет на ее территории функции государственного управления. Акимы областей, города республиканского значения и столицы назначаются на должность Президентом Республики по представлению Премьер-министра. Акимы иных административно-территориальных единиц назначаются вышестоящими по отношению к ним акимами. Таким образом, в Казахстане глава местной администрации выступает непосредственным представителем Президента и Правительства в административно-территориальной единице и осуществляет на ее территории функции государственного управления. Президент Республики вправе по собственному усмотрению освобождать акимов от должности.

В Узбекистане представительную и исполнительную власть на соответствующей территории возглавляет хоким области, района, города (в Туркмении — арчын). Хоким области и города Ташкента назначается и освобождается от должности Президентом Республики и утверждается соответствующим Советом народных депутатов. Хокимы районов и городов назначаются и освобождаются от должности хокимом соответствующей области и утверждаются соответствующим Советом народных депутатов. Хокимы районов в городах назначаются и освобождаются от должности хокимом соответствующего города и утверждаются городским Советом народных депутатов. Хокимы городов районного подчинения назначаются и освобождаются от должности хокимом района и утверждаются районным Советом народных депутатов. Хоким области, района и города осуществляет свои полномочия на принципах единоначалия и несет персональную ответственность за решения и действия руководимых им органов.

В Венгрии, Латвии, Словакии, Чехии утвердилась парламентарная республика. В этих странах глава государства – президент избирается парламентом. При осуществлении своих полномочий президент обычно связан позицией правительства, опирающегося на поддержку большинства депутатов нижней (или единственной) палаты парламента. Эту палату президент может распустить в установленных конституцией случаях и назначить новые выборы.¹³ Президентской республики в чистом виде в рассматриваемых странах нет. Однако смешанные республики, сочетающие признаки и парламентарной, и президентской, довольно разнообразны. Часть из них функционируют в основном по парламентарному типу (например, в Болгарии и Словении): президент самостоятельно осуществляет главным образом функции главы государства, в текущее управление не вмешивается и поручает формирование правительства лидеру партии (коалиции) парламентского большинства, которая далеко не всегда придерживается той же политической ориентации, что и президент.¹⁴ В других смешанных республиках (например, Польша и Румыния) президенты, мало вмешиваясь в дела текущей администрации, оказывают решающее влияние на правительственную политику. Многое здесь зависит от личности и авторитета президента, а также от политической и правовой культуры общества, его готовности следовать «правилам игры», установленным Конституцией. Избираемый именно гражданами Президент имеет большое влияние на принятие важных государственных решений.

Политическая роль главы государства в восточноевропейском регионе оказалась очень значительной благодаря тому, что должность главы государства в начале данного периода в основном заняли лидеры, находившиеся в оппозиции существовавшему прежде режиму правления коммунистической партии.

Однако как показал опыт политического развития, не все из них справились с задачей управления государством наилучшим образом, и в результате приобретенная ими на первом этапе реформ харизма подчас резко ослабевала или вообще исчезала. Это оказало существенное влияние на конституционный статус главы государства.¹⁵

Парламенты в большинстве стран Восточной Европы однопалатные. В социалистический период господствовала концепция, исходившая из того, что двухпалатный орган народного представительства уместен только в федеративных государствах. После падения коммунистического режима двухпалатная система была восстановлена в Польше и Румынии (польская Конституция, впрочем, говорит о Сейме и Сенате как о самостоятельных органах, которые только для решения определенных в Конституции вопросов собираются вместе и образуют Национальное собрание). Двухпалатная структура парламента хотя и усложняет законодательный процесс, но способствует более тщательной проработке текстов законопроектов, учету разнообразных социальных интересов, препятствует принятию скоропалительных государственных решений.

Судебная власть подверглась реформам практически во всех странах региона. Строго говоря, можно утверждать, что новые и новеллизованные конституции ее впервые учредили и оформили. В числе приоритетных задач судебной власти защита прав и свобод человека и гражданина. Усилены гарантии независимости судей и судебной власти в целом.

Практически везде учреждена конституционная юстиция, а в некоторых странах конституционным институтом стала юстиция административная. К числу новых конституционных институтов следует отнести уполномоченного по правам человека (Венгрия, Польша), центральные банки (Венгрия, Польша, Чехия).

По-новому определен статус публичной власти на местах. Как правило, новое конституционное регулирование обеспечивает необходимые правовые условия для функционирования действительного местного самоуправления.

Практически везде новые конституционные акты регулируют основы такого института непосредственной демократии, как референдум. Конституции Польши, Румынии, Словении предусмотрели народную законодательную инициативу.

Все конституции являются жесткими. Однако степень жесткости различна: для изменения чешской Конституции требуется квалифицированное большинство в парламенте, а вопрос об изменении наиболее важных положений болгарской Конституции должен решаться специальным органом – Великим народным собранием. ¹⁶

К сожалению, существует определенный разрыв между тем, что записано в новых конституционных актах стран Восточной Европы, и реальной политической практикой. Он тем больше, чем ниже уровень политической и правовой культуры конкретного общества. Однако новые конституции служат важным инструментом повышения этой культуры, представляя собой авторитетный ориентир для политической и административной деятельности.

Конституция КНР 1982 года.