Національне законодавство України, її судова практика та міжнародне право

П

рактична необхідність ви­рішення питання про спів­відношення національного та міжнародного права об'єк­тивно постала перед Україною як новою демократичною, правовою державою, зовнішньополітична діяльність якої спрямована на інтеграцію у світову і європейську систе­ми міжнародного співробітництва. З позицій сучасного міжнародного права не виникає сумнівів щодо обов'язко­вої чинності для держав загальновизнаного принципу «pacta sunt servanda», але загальноприйнятим є те, що дер­жава відповідно до свого законодавства самостійно ви­значає, яким чином вона виконує міжнародно-правові зо­бов'язання. Протягом останнього десятиріччя Україна розвиває свою нормативну базу для вирішення питання співвідношення та врегулювання взаємодії міжнародного і національного права для приведення національного за­конодавства у відповідність зі своїми міжнародними зо­бов'язаннями. Цей процес швидко еволюціонує і регу­люється сьогодні нормативними настановами таких на­ціональних актів, як: «Декларація про державний сувере­нітет України» від 16 липня 1990 р.¹, Закон України «Про правонаступництво України» від 10 липня 1991 р.², Закон

¹ Україна в міжнародно-правових відносинах. К., 1996. С. 1157—1161.

² Там само. С. 1162, 1163.

Національне законодавство України, її судова практика та міжнародне право

України «Про дію міжнародних договорів на території Ук­раїни» від 10 грудня 1991 р.¹, Закон України «Про міжна­родні договори України» від 22 грудня 1993 р.² та «Кон­ституція України» від 28 червня 1996 р.³

Розглянемо процес становлення української доктрини права стосовно питання співвідношення двох систем пра­ва у послідовності прийняття зазначених актів.

У «Декларації про державний суверенітет України» про­голошено: «Українська РСР визнає перевагу загальнолюд­ських цінностей над класовими, пріоритет загальновизна­них норм міжнародного права перед нормами внутрішньо­державного права» (розділ X, абзац 3). Слід зазначити, що Декларація є національним не юридичним, а політичним документом, який містить норми політичного та мораль­ного змісту. В ньому, по-перше, визнаються узвичаєні між­народні стандарти прав людини незалежно від поділу сус­пільства в країні на класи; по-друге, визнається пріоритет загальновизнаних норм міжнародного права, серед яких безперечно такими є лише десять «основних принципів міжнародного права», які мають вищу юридичну силу (як зазначалося раніше, це — 7 принципів Статуту ООН і прий­нятої в розвиток його настанов Декларації про принципи міжнародного права 1970 р. і 3 принципи із Заключного Акта Наради з безпеки і співробітництва в Європі 1975 p.), перед національними нормами права. Тобто йдеться про пріоритет основних принципів міжнародного права над національним правом. Проте декларація — це політична заява про наміри, які в майбутньому можуть бути оформ­лені й ухвалені відповідним чином як правові норми на­ціонального законодавства. Про це йдеться в самому тексті Декларації: «Декларація є основою для нової Конституції, законів України і визначає позиції Республіки при укла­данні міжнародних угод».

У Законі «Про правонаступництво України» (ст. 7) ви­значається, що «Україна є правонаступником прав і обо­в'язків за міжнародними договорами Союзу РСР, які не суперечать Конституції України та інтересам республіки». Теза про «пріоритет загальновизнаних норм міжнародно­го права перед нормами внутрішньодержавного права»

¹ Україна в міжнародно-правових відносинах. С. 1164.

² Там само.

³ Конституція України. К., 1996.

Глава VII Міжнародне і внутрішньодержавне право

відсутня. У статті Закону йдеться про пріоритет Консти­туції і додержання національних інтересів країни, закріп­лених насамперед у настановах Конституції.

У Законі України «Про дію міжнародних договорів на території України» записано: «Виходячи з пріоритету за­гальнолюдських цінностей, загальновизнаних принципів міжнародного права, прагнучи забезпечити непорушність прав і свобод людини... Верховна Рада постановляє: вста­новити, що укладені і належним чином ратифіковані Ук­раїною міжнародні договори становлять невід'ємну час­тину національного законодавства України і застосову­ються в порядку, передбаченому для норм національного законодавства». У преамбулі до статті йдеться про пріо­ритет загальновизнаних принципів міжнародного права, а в міжнародному праві пріоритет таких імперативних норм щодо інших є дійсно загальновизнаним. Проте за­конодавець не визначає їхнього пріоритету стосовно норм національного права.

Вирішуючи питання співвідношення міжнародного і національного права, стаття Закону, за термінологією фа­хівців, вдається до національно-правової імплементації у формі прямої рецепції (А. С. Гавердовський), автоматич­ної загальної трансформації (С. В. Черниченко), інкор­порації (І. І. Лукашук, В. Н. Денисов) міжнародних до­говорів України, які укладені відповідно до вимог націо­нального законодавства в її національне законодавство. Термін «інкорпорація» (з'єднання, об'єднання) видається найбільш вдалим з юридично-технічного погляду для опи­саного процесу приєднання міжнародних договорів до внутрішнього права країни. У статті не йдеться про пріо­ритет правових норм будь-якої із систем права, але, ба­жаючи того чи ні, український законодавець за об'єктив­них обставин вирішує питання співвідношення в даному випадку певною мірою на користь концепції пріоритету національного права над міжнародним правом. Міжна­родні договори складають невід'ємну частину національ­ного законодавства України, тобто є національним зако­нодавством як фактично, так і у правозастосовчій пло­щині з урахуванням ієрархії національно-правових норм. Конституція в Україні має найвищу юридичну силу і ви­значає дійсність інших нормативно-правових актів, про що і йдеться в заключній частині статті Закону.

Національне законодавство України, її судова практика та міжнародне право

У ст. 17 Закону України «Про міжнародні договори України» передбачається, що: «1. Укладені і належним чином ратифіковані міжнародні договори України станов­лять невід'ємну частину національного законодавства Ук­раїни і застосовуються в порядку, передбаченому для норм національного законодавства. 2. Якщо міжнародним договором України, укладення якого відбулось у формі закону, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені законодавством України, то застосовуються правила між­народного договору України». Стаття потребує уважного тлумачення. Вимагає пояснення вислів «міжнародний до­говір, укладення якого відбулось у формі закону». Рати­фікація міжнародних договорів України здійснюється Верховною Радою України шляхом ухвалення спеціаль­ного закону про ратифікацію, який підписується Головою Верховної Ради України (п. 1 ст. 7 вказаного Закону), але це закон, який не укладає, а затверджує, надає згоду на обов'язковість міжнародного договору. Якщо йдеться про щось інше, потрібне тлумачення цього формулювання на­ціональним законодавцем, тому що в теорії міжнародно­го права поняття «укладання міжнародного договору у формі закону» відсутнє.

Пункт 1 ст. 17 повторює розглянуте формулювання на­станови попереднього Закону про інкорпорацію укладе­них і належним чином ратифікованих міжнародних дого­ворів у національне законодавство України та пріоритет конституційного права над усім іншим національним пра­вовим масивом. Пункт 2 ст. 17 додає нового суттєвого зна­чення у практичне вирішення питання співвідношення норм міжнародного і національного права. У разі супе­речності він закріплює у формі прямого відсилання на­станову про безумовний примат міжнародних договорів України над правилами законодавства України, незалеж­но від юридичної сили та ієрархії таких норм у націо­нальній правовій системі. Але п. 7 ст. 7 цього Закону пе­редбачає: «Якщо постійна Комісія Верховної Ради Украї­ни в закордонних справах або інші постійні комісії Вер­ховної Ради України встановлять наявність розбіжностей між договором, поданим на ратифікацію, і Конституцією України, договір надсилається до Конституційного Суду України для отримання висновку про його відповідність Конституції України». Тобто Україна не ратифікує міжна-

Глава VII Міжнародне і внутрішньодержавне право

родних договорів, які не відповідають вимогам Конститу­ції — основи і гаранта системності національного права.

Своє остаточне рішення проблема співвідношення міжнародного і національного права здобула в ст. 9 Кон­ституції — Основного Закону України 1996 p., яка прого­лосила: «Чинні міжнародні договори, згоду на обов'яз­ковість яких надано Верховною Радою України, є части­ною національного законодавства України. Укладання міжнародних договорів, які суперечать Конституції Украї­ни, можливе лише після внесення відповідних змін до Конституції України».

Конституційне законодавство України у вирішенні пи­тання про узгодження національного права з міжнарод­ним правом та здійснення останнього в національно-пра­вовій сфері під кутом юридичної техніки використовує імплементацію у формі інкорпорації, бо в Конституції Ук­раїни однозначно закріплене правило сприйняття чинних міжнародних договорів, затверджених вищою законодав­чою владою — Верховною Радою, як частини національ­ного законодавства України. Тобто такі міжнародні дого­вори є джерелами інкорпорованих національно-правових норм. Питання співвідношення переноситься в націо­нально-правову сферу. А стосовно субординації норм у національному праві ст. 8 Конституції чітко визначає, що «Конституція України має найвищу юридичну силу. За­кони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй».

Іншими словами, зміст ст. 9 передбачає і гарантує, що кожний такий договір інкорпорується в законодавство України, його правила здійснюються як національно-пра­вові норми, що мають правове значення як для держав­них установ, так і для фізичних та юридичних осіб. Самі міжнародні договори продовжують виконувати свої прямі функції між суб'єктами міжнародного права у сфері між­народно-правового регулювання. Зрозуміло, що під кутом зору чистої теорії права положення про безпосередню дію міжнародно-правових норм як інкорпорованих національ­но-правових норм у внутрішньому правопорядку не є за­гальновизнаним, але конституційна практика багатьох де­мократичних країн здійснюється саме таким чином.

Важливим для зовнішньополітичної діяльності неза­лежної країни є конституційне визнання і додержання

Національне законодавство України, її судова практика та міжнародне право

загальновизнаних принципів та норм міжнародного пра­ва, про що йдеться в ст. 18: «Зовнішньополітична діяль­ність України спрямована на забезпечення її національ­них інтересів і безпеки шляхом підтримання мирного і взаємовигідного співробітництва з членами міжнародного співтовариства за загальновизнаними принципами і нор­мами міжнародного права». Конституційні настанови ста­тей 9 та 18 гарантують виконання Україною своїх міжна­родно-правових зобов'язань і поваги до загальновизнаних принципів та норм міжнародного права як на міжнарод­ному, так і на національному рівнях. Ці настанови цілком відповідні одному з основних принципів міжнародного права — принципу сумлінного виконання міжнародних зобов'язань, закріпленому в Статуті ООН, Віденських кон­венціях про право міжнародних договорів 1969 і 1986 pp., Декларації про принципи міжнародного права 1970 р. та ряді інших загальновідомих міжнародних документів.

Як було зазначено, при національному конституцій­ному чи судовому вирішенні питання співвідношення міжнародні теорії мають вирішальне значення. Наведені приклади свідчать, що такими є дуалізм, який передбачає існування двох незалежних систем права, тобто відмову від включення насамперед договірних норм однієї систе­ми права другою — в даному разі національним правом міжнародного, і монізм, який передбачає таке включення в різних варіантах із визнанням у національному праві пріоритету міжнародного або національного права.

Отже, вирішуючи питання про співвідношення націо­нального та міжнародного права, Конституція України бере до уваги положення моністичної теорії, позаяк Ос­новний Закон фіксує положення про включення чинних міжнародних договорів, обов'язковість яких надана Вер­ховною Радою, до національного законодавства як його частини, де пріоритетну, найвищу юридичну силу має Конституція. їх виконання передбачається в порядку, встановленому для норм національного права. Таким чи­ном, фіксується положення про те, що власне Конститу­ція є гарантом додержання міжнародного права в націо­нальному правопорядку, а не навпаки. З цього приводу необхідно зазначити також, що зміст ст. 19, абз. 2 Закону України «Про міжнародні договори України», де йдеться про безумовний примат правил міжнародного договору

Глава VII Міжнародне і внутрішньодержавне право

над правилами національного закону, не відповідає чин­ним конституційним вимогам статей 8, 9 і має бути при­ведений у відповідність із ними.

Подібні настанови є в конституціях інших європейських країн, наприклад у статтях 96.1, 95.1 Конституції Іспанії 1978 p., де йдеться про те, що законно укладені та офіційно опубліковані в Іспанії міжнародні договори складають час­тину її національного законодавства, а укладанню міжна­родного договору, який містить настанови, що суперечать Конституції, має передувати перегляд останньої.

Аналізуючи настанови Конституції щодо теми, яка роз­глядається, вітчизняні фахівці з міжнародного права неодно­разово висловлювали критичні зауваження до змісту ст. 9. Обгрунтованими, наприклад, є міркування про те, що в ній не вирішене питання про співвідношення національного законодавства з: нормами міжнародного звичаєвого права; загальновизнаними принципами та нормами міжнародного права; міжнародними договорами, які не потребують рати­фікації Верховною Радою; обов'язковими рішеннями між­народних органів та організацій; судових установ та ін.¹ Ук­раїнські вчені-міжнародники висловлюють також думку про те, що існують численні аргументи на користь встановлен­ня конституційних настанов, які регламентують перевагу міжнародного права над внутрішнім², що сприятиме ін­теграції України в міжнародне співтовариство³.

Така ідея все більш привертає увагу вітчизняних уче-них-правознавців, та сьогодення свідчить про те, що, на­приклад, конституційні акти та/або практика більшості держав-учасниць Європейського Союзу не передбачає прямої дії або пріоритету норм міжнародного права у своєму національному праві. Так, міжнародні договори Англії, Бельгії, Данії, Ірландії, Італії, Фінляндії, Швеції не стають автоматично частиною їх національного права. Для імплементації міжнародно-правих норм у національ­но-правові системи такі держави застосовують різні фор-

¹ Див.: Мережко О. О., Неліп М. І. Становлення правової системи Ук­
раїни в контексті сучасного міжнародного права. К., 1998. С. 10—13.

² Денисов В. Н. Проблеми створення публічного порядку в зовніш­
ньополітичній діяльності України // Суверенітет України і міжнарод­
не право. К., 1995. С 28

³ Мережко О. О., Неліп М. І. Становлення правової системи України
в контексті сучасного міжнародного права. С. 14.

Національне законодавство України, ц судова практика та міжнародне право

ми їх інкорпорації, тобто базуються в цьому питанні на доктринальних положеннях дуалістичної теорії співвідно­шення, відповідно до якої існування двох окремих, неза­лежних правових систем виключає можливість переваги норм будь-якої з них. За Конституцією Іспанії, її міжна­родні договори складають частину внутрішнього законо­давства країни, але питання співвідношення між ними вона не вирішує. Конституція Німеччини фіксує наста­нову про те, що лише загальні норми міжнародного пра­ва є частиною федерального права і мають перевагу над законами. Конституція Франції зумовлює пріоритет на­лежним чином ратифікованих або схвалених договорів та угод над внутрішніми законами, застосуванням останніх іншою стороною і т.д. 1 лише конституції двох країн-учас-ниць Європейського Союзу — Голландії та Греції визна­ють безумовний примат їхніх міжнародних договорів над настановами свого національного законодавства.

Що ж до судової практики застосування норм міжна­родного права, то вона може бути поділена на дві части­ни — судову практику Конституційного Суду України та судову практику судів загальної юрисдикції, зокрема ді­яльність Верховного Суду України. Пункт 7 ст. 7 Закону України «Про міжнародні договори України» передбачає, що в разі розбіжностей між договором, поданим на рати­фікацію, і Конституцією України договір надсилається до Конституційного Суду України для отримання висновку про його відповідність Конституції України. Рішення Конституційного Суду є загальнообов'язковим і оскар­женню не підлягає.

Конституційний Суд вирішує й інші питання. Так, у мо­тивованій частині рішення Конституційного Суду України в справі за конституційним зверненням громадян України щодо офіційного тлумачення ст. 55, 64, 124 Конституції Ук­раїни (справа за зверненням жителів міста Жовті Води), зок­рема, зазначається: «Частина перша статті 55 Конституції України відповідає зобов'язанням України, які виникли, зокрема, у зв'язку з ратифікацією Україною Міжнародного пакту про громадянські та політичні права, Конвенції про захист прав людини та основних свобод (Рим, 1950 p.), що згідно зі ст. 9 Конституції України «є частиною національ­ного законодавства України»¹.

¹ Вісник Конституційного Суду України. 1998. № 1. С 36.

Глава VII Міжнародне і внутрішньодержавне право

Пленум Верховного Суду України в п. 4 Постанови № 9 від 01.11.1996 р. наголосив: «Виходячи з положення ст. 9 Конституції України про те, що чинні міжнародні догово­ри, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України, суд не може застосувати закон, який регулює правовідноси­ни, що розглядаються, інакше як міжнародний договір. У той же час міжнародні договори застосовуються, якщо вони не суперечать Конституції України». Іншим прикладом є ухвала Судової колегії у цивільних справах Верховного Суду України від 15.07.1998 р. щодо скарги К. з проханням скасу­вати ухвалу Донецького обласного суду про стягнення з ньо­го аліментів за рішенням суду Російської Федерації. Судова колегія визнала, що скарга задоволенню не підлягає на під­ставах ст. 53 та ст. 55 Конвенції про правову допомогу і правові відносини у цивільних, сімейних та кримінальних справах, укладеної державами — членами СНД у Мінську 22.01.1993 p., де було визначено порядок визнання і допус­ку до виконання рішень, постановлених судами держав СНД. Конвенція була ратифікована Верховною Радою Ук­раїни, і тому її положення обов'язкові для виконання на те­риторії України¹. Наведені приклади свідчать, що судова практика України звертає увагу як на настанови міжнарод­но-правових норм, інкорпорованих у національному зако­нодавстві, так і прямо посилається на міжнародно-правові норми договорів, згоду на обов'язковість яких надано Вер­ховною Радою України.