Тема 6. Административный процесс

Данная тема касается общих механизмов деятельности любых органов исполнительной власти независимо от того, какую именно деятельность они осуществляют. Административный процесс – это столь же общие нормы, которые распространяются на все виды административной деятельности. В этом отношении административный процесс вместе с учением об административном действии составляет существо административно-правового регулирования.

С 60-х годов разделяют два подхода к пониманию административного процесса

негативный, юрисдикционный (проф. Н.Г.Салищева): процесс возникает только тогда, когда есть спор, принудительное применение нормы права.

Логика подхода - сравнивая с другими видами юридических процессов, Салищева пришла к выводу, что о процессе имеет смысл говорить только тогда, когда речь идет о юрисдикционной деятельности государственных органов, чаще всего, когда речь идет о привлечении к ответственности или о принудительном применении норм права. Длят того, чтобы обосновать свой подход, она приводила в пример уголовный процесс и гражданский процесс: в первом случае речь идет о принудительном привлечении к ответственности, во втором – о принудительном применении норм права. Когда речь идет об административной деятельности (деятельности органов исполнительной власти), то Салищева, проводя аналогию, писала, что здесь тоже есть виды деятельности, условно говоря позитивные, которые регламентировать нет необходимости, регламентации требует только та часть деятельности государственной администрации, которая связана с привлечением к ответственности (производство по делам об административных правонарушениях) или в случае разрешения споров в рамках несудебной юрисдикционной процедуры (например, разбор жалоб, подаваемых на действия или решения государственных органов или должностных лиц, в административном порядке). При этом, с точки зрения Салищевой, для участников административных отношений, для частных лиц в первую очередь, (процессуальная) защита в рамках иных, неюрисдикционных отношений не требуется. Последнее и есть то принципиальное положение, которое оспаривал Сорокин, его позиция отличается именно в этом. Собственно, в каком-то смысле они исходили из одной посылки – нужно защищать граждан и их интересы должны быть защищены процедурно в не меньшей степени, чем нормами материального права – вопрос заключался только в том, в каких отношениях нужно защищать, а в каких нет.

позитивный, управленческий (проф. В.Д.Сорокин): процедурно должно быть урегулировано любое управленческое правоотношение, т.к. оно связано с осуществлением власти. Несмотря на то, что речь идет, например, не о привлечении к ответственности, а об иной, обычной, условно говоря позитивной деятельности государственной администрации (не в смысле гос. услуг и т. д.), нужно процедурно защищать интересы частных лиц, т. к. в этом случае речь идет о реализации власти, которая по природе своей вредоносна и представляет угрозу для них, à защищать граждан нужно независимо от того, идет ли речь о привлечении к ответственности или об обычной деятельности государтсвенной администрации, связанной с реализацией властных полномочий. Любая властная деятельность должна быть максимально процедурно урегулирована.

Сорокин победил – сегодня в большинстве публикаций и учебных пособий больше речь идет о подходе Сорокина и даже сама Салищева если не полностью признала свою неправоту, то по крайней мере сказала, что она “вовсе не то имела в виду”.

Административный процесс, как и все административное право в целом, имеет главной своей целью защитить гражданина от возможного произвола. В этом отношении нормы, устанавливающие процедуры преследуют ту же цель, что и нормы материального права, но добиваются ее другими средствами. Любая процедура преследует цель обеспечить такую последовательность совершения действий, чтобы она гарантировала по крайней мере учет интересов участников производства.

Соотношение понятий «процедура», «процесс», «производство». С терминологией все очень неопределенно, нет устоявшегося понимания того, чем эти термины друг от друга отличаются.

Будем говорить об административном процессе как об общем явлении, общем институте административного права. Процесс предполагает регулирование административных процедур. С этой точки зрения понятия административного процесса и административных процедур в общем виде мы будем употребляться практически как синонимы. Понятие административного производства будет для нас более узким и частным случаем административного процесса – в частности, мы будем говори о разных видах административных производств в рамках административного процесса.

Понятие административного дела. С точки зрения процедурного (процессуального – кому как больше нравится) регулирования мы будем употреблять еще одно понятие, которое тоже не является общепризнанным и устоявшимся (даже в нашем законодательстве) – понятие административного дела. Также как судебная деятельность распадается на набор конкретных дел, то же самое происходит и в государственной администрации, там тоже есть определенное производство, связанное с конкретным поводом, которое может быть обозначено административным делом. Любая деятельность государственной администрации строится на практике по принципу – есть некий повод, который, после его фиксации, влечет возбуждение административного дела (см. выше – факт влечет последствия после его фиксации). Дела могут быть разными по масштабам и по объему. Почему эта терминология не устоялось – все несколько подпортила Конституция в которой сказано, что суды рассматривают гражданские, уголовные и административные дела. Понятно, что это дела в другом смысле - это дела, связанные со спорами, вытекающими из административных правоотношений, в судах. Но все равно понятие административного дела стало сдвигаться в сторону судебной процедуры рассмотрения, а в рамках государственной администрации стало не принято говорить об административных делах.

Особенности административного
процесса

Правовая природа. Это способ правового регулирования управленческой деятельности (процессуальные правоотношения отсутствуют).

Есть горячие головы, которые уже много лет пытаются вытянуть из административного права процессуальную составляющую и разделить административное право на право материальное и право процессуальное, ничего у них не получается.

Разделить в административном праве материальную и процессуальную составляющие с точки зрения природы отношений невозможно – в этом самая главная особенность административного процесса в отличие от других видов юридических процессов. Административное правоотношение едино – его нельзя разделить на отношения материальные и процессуальные, если выделять, то в них всегда будет фактически одно и то же содержание. Мы не можем говорить о неких специфических административно-процессуальных правоотношениях, можно говорить об общем административном правоотношении, регулируемом нормами материального и процессуального характера Соответственно, административный процесс – это не группа отношений, не область регулирования – это способ регулирования административных правоотношений.

Цель – придать правовую определенность порядку осуществления административной деятельности, исключить произвол, обеспечить права граждан на высказывание позиции, представление доказательств, получение решения в определенные сроки и т.д.

Субъекты, выступающие в качестве адресатов процессуальных норм – государственный орган в целом (это редкость, исключение. Если материальная норма наделяет полномочиями государственный орган, то процессуальная норма заставляет совершать определенные процедурные действия конкретных лиц в этом органе – должностных лиц и государственных служащих, которые и выступают адресатами процессуальных норм), должностные лица, государственные служащие, граждане, юридические лица.

Процессуальные нормы устанавливают:

• условия и порядок начала (инициирования) процесса,

• круг участников,

• правила доказывания и вообще представления документов,

• сроки производства действий и принятия решений,

• пути пересмотра решений.

Руководствуясь этими критериями можно сказать, в какой части регулирование носит процессуальный характер, а в какой – материальный.

Особенности административного
процесса: принципы

Административный процесс отличается от других видов процесса тем, что он носит более оперативный, во многом менее формальный характер, связан с специфическими условиями и принципами рассмотрения, порядка производства.

• законность и обеспечение прав частных лиц

• формальное равенство частных лиц (для Административного процесса это более важно, чем для других видов юридических процессов, потому что далеко не всегда этот принцип очевиден, далеко не всегда можно обнаружить, что это равенство обеспечивается)

• объективность и беспристрастность,

• обязанность всестороннего и полного исследования фактов (принцип материальной истины)

Самые важные для административного процесса 2 принципа – объективность, беспристрастность и принцип материальной истины. Дело в том, что если для судебного процесса также характерна объективность и беспристрастности, но в судебном процессе действует принцип состязательности, то в административном процессе в классическом его виде нет даже зачатков состязательности. Состязательность априори не характерна для административного процесса, он односторонен – предполагается только одна сторона, которая выступает заявителем (инициатором) и государственный орган (его должностные лица). Эта связь не предполагает третьего участника, здесь нет механизма состязательности, который обеспечивает объективность рассмотрения дела. Состязательность в основном предполагает, что юрисдикционный орган занимает в целом пассивную позицию – его задача оценить доказательства, представленные сторонами. То, что дело рассматривается правильно, здесь обеспечивается самой конструкцией процесса, которая предполагает, что для гражданина нет надежды ни на кого, кроме себя самого и его адвоката, и соответственно гражданин должен предпринять максимум усилий, чтобы представить любые доказательства в свою пользу. В процессе же, характерном для органов исполнительной власти, состязательность отсутствует и нет надежды на то, что гражданин сам добудет все необходимые доказательства и обо всем скажет(как это было бы при наличии состязательности), а значит на сам орган (должностное лицо) возлагаются повышенные обязанности в части всестороннего и объективного исследованию всех обстоятельств дела. Требуется, чтобы орган, рассматривающий дело, предпринимал активные усилия по добыванию всех доказательств, по сопоставлению возможных подходов к решению дела для обеспечения объективности рассмотрения дела.

• письменный характер (позволяет окончательно охарактеризовать административный процесс как классический инквизиционной (следственный) процесс, который противопоставляется устному состязательному процессу)

• подведомственность (субъектная, предметная и территориальная по органам) и возможность передачи другому органу или должностному лицу

• государственный язык (В Москве или Санкт-Петербурге это выглядит само по себе разумеющимся, однако в других субъектах РФ, где широко используются другие языки, вопрос о том, какой язык используется, является довольно существенным. Возможности по использованию других языков довольно ограничены, по общему правилу процедуры осуществляются на государственном языке РФ)

• покрытие расходов из бюджета и оплата пошлины (расходы, связанные с ведением дела, должны оплачиваться из государственного бюджета (для сравнения, в судебном процессе, если сторона ходатайствует об экспертизе, то эта сторона ее и оплачивает). Исключение из этого правила касается положения юридических лиц в рамках производства об административном правонарушении – здесь юридические лица сами оплачивают все издержки)

• ответственность должностных лиц (Ответственность должностных лиц предполагает, что здесь есть персональная ответственность за несоблюдение каких-либо требований (т. к. должностное лицо действует в административном процессе самостоятельно (в отличие от судьи – он выносит решение именем суда))). В основном должностное лицо несет ответственность в рамках дисциплинарных отношений.)

 

Юридическое значение
процедурных норм

Задача процедурных норм –

обеспечить права частных лиц à

следовательно à

нарушение процедурных норм может повлечь отмену принятого административного решения только в случае если это нарушение привело либо могло привести к нарушению прав частного лица.

Права должны быть восстановлены

Поскольку административные процедуры в целом призваны обеспечить защиту прав участников административного производства, любые нарушения должны оцениваться как существенные или несущественные с точки зрения того, представляют ли они угрозу тем правам и интересам, которые есть у частного лица.

Так, процедурные сроки не имеют особого значения и могут нарушаться без последствий – звучит может быть неправильно с точки зрения идеалов права, но с практической точки зрения далеко не каждое нарушение является основанием для отмены решения, потому что нарушение должно быть существенным (тем не менее, часто пытаются доказывать, что любое нарушение процедуры может привести к нарушению прав).