Теории соотношения правосубъектности государства и государственных органов

Все теории исходят из того, что в реальных отношениях государство представляется органами.

Теория романистов: органы государства – это дееспособные люди, выступающие от имени правоспособного, но лишенного дееспособности государства(т. е государство восполняет отсутствующую у него дееспособность с помощью других субъектов.). – подвергнута критике в связи с тем, что она допускает наличие двух субъектов права, каждый из которых обособлен, один из них действует через другой (почти как в гражданском праве, где грубой ошибкой считается считать, что юридическое лицо и органы находятся в отношениях представительства – это не так, и с государством точно так же) у германистов этой ошибки нет.

Германисты (Г. Еллинек и О. Гирке): Государство, сохраняя свою правосубъектность, растворяется в органах, только в органах оно и существует; и государство, и органы считаются правоспособными, хотя государство во взаимоотношениях с органами реализует свою правоспособность через другие органы. Данный подход наиболее практически приемлем. Государство существует как некий правоспособный субъект, но при этом его органы не находятся и не могут находится с ним в неких отношениях, потому что их действия и решения – действия и решения самого государства.

Французская теория (Л. Дюги, М. Ориу): государство вообще не существует, оно не рассматривается как правоспособное лицо, а правоспособность рассматривается как признак статуса государственного органа. Здесь за государственными органами теряется общий субъект – государство, и это неправильно. Государственные органы хотя и обладают собственной компетенцией, но она производна от общей государственной власти, функции органов производны от общих функций государства, их нельзя рассматривать обособлено, как это делается во Французской теории

Выводы о соотношении государства
и государственных органов

Между государством и органом не возникают отношения представительства. Орган действует не как представитель (в смысле гражданского права) государства, а как само государство. Орган и есть государство в пределах своей компетенции

Орган действует самостоятельно в пределах своей компетенции, от своего имени, хотя реализует государственные функции и государственные интересы

Структура правового статуса органа
исполнительной власти

Целевой блок(некая общая характеристика органа):

– наименование органа и

– место в системе государственного аппарата.

Структурно-организационный блок

– порядок формирования,

– характер внутреннего управления и

– структура.

Компетенция

– функции (условно говоря это основные задачи и направления его деятельности (например функция по осуществлению контрольно-надзорной деятельности))

– предметы ведения – та сфера или область, в которой выполняются соответствующие функции.

– Полномочия – меры и средства, с помощью которых выполняются функции (прерогатив, право-обязанностей).

Компетенция государственных органов

1) Полномочия, хотя внешне напоминают субъективные права, по своему юридическому содержанию таковыми не являются (полномочия подлежат обязательному осуществлению, а отличие от субъективных прав)

2) Применительно к государственным органам сложно различать Правоспособность (потенциальная возможность иметь права и обязанности) и правовой статус (конкретные права и обязанности, которыми наделен субъект). Дело в том, что государственный орган строго ограничен своей компетенцией, орган не имеет права выходить за пределы своих полномочий, значит перечисление тех полномочий, которые принадлежат органу одновременно является исчерпывающим перечнем тех прав, которые вообще может иметь орган.(Правоспособность = правовой статус).

3) Ч. 3 ст. 55 Конституции – права и свободы могут быть ограничены только федеральным закономà а это значит, что любая административная власть (а власть - это возможность отдавать властные распоряжения, ограничивающие свободу частных лиц), любые властные распоряжения могут отдаваться только в пределах того, что ограничено законом, именно закон определяет пределы вмешательства государственных органов в сферу частной свободы граждан и организаций, как только орган выходит за эти пределы, он лишается юридической основы своей деятельности

Проблемы компетенции:

– дискреционные полномочия (Дискреция – усмотрение. Избавиться от нее невозможно, это обязательный признак любых полномочий, какая-то свобода усмотрения всегда остается.)

– делегирование полномочий (если орган получил полномочия, предполагается, что дальше он будет их осуществлять самостоятельно, однако в определенных случаях они могут быть переданы другому органу. Здесь возникают проблемы с правовой определенностью принадлежности эих полномочий и условиями их реализации. Делегирование по общему правилу допустимо только для органов общей компетенции)

– преемственность полномочий государственных органов - довольно активно в ходе административной реформы обсуждался вопрос о том, каковы последствия того, что один орган ликвидируется, а другой вместо него создается – например что это означает в отношение тех актов, которые издал тот орган, который прекратил свое существование. Означает ли факт ликвидации органа, что все изданные им акты должны быть изданы заново, что с прекращением существования органа прекращается и отменяется все то, что он успел сделать в сфере нормотворчества?

В процессе анализа этой ситуации стало очевидно, что теория деятельности государственных органов предполагает преемственность полномочий, т. е имеется в виду, что прекращение существования органа не предполагает прекращения действия всех нормативных актов, прежде им изданных. Сама природа государственных полномочий предполагает, что они не могут просто растворится –если за государством сохраняется та или иная общая функция, то и полномочия продолжают осуществляться другими органами, но сами полномочия никуда не исчезают. Практический вопрос о том, может ли какой-то орган в последствие вносить изменения в те акты, которые издавал его предшественник должен решаться с учетом того, что полномочия переданы от одного органа другому органу

В СПБ уставный суд рассматривал подобную ситуацию применительно к актам, изданным еще советскими органами власти и высшим должностным лицом СПБ – могут ли эти акты изменяться нынешними органами – те органы, которые сегодня обладают правом нормотворчества в данной сфере, могут менять нормативное регулирование в пределах своих полномочий по своему усмотрению )

– Споры о компетенции (внешне выглядят как вопрос условно говоря дележа какого-то предмета между двумя госорганами, каждый из которых имеет свои притязания причем едва ли не похожие на субъективные права. Однако это не так, компетенция – категория объективно- правовая, здесь в принципе не идет речь о наличии каких либо субъективных правах и следовательно вопрос(то, о чем ведется спор), касающийся споров о компетенции – это не основание возникновения полномочия (споры здесь ведутся не об этом -это характерно для споров относительно субъективных прав), это вопрос объективности распределения функций между определенными органами, иными словами споры о компетенции по большому счету судом не должны разрешаться, они должны рассматриваться тем органом, который осуществляет распределение компетенции, единственное исключение – это ситуация толкования общих (публицитных) полномочий Конституционным Судом РФ (они носят конституционный характер и к нашему предмету не имеют отношения). Но споры о компетенции между двумя министерствами судебному разрешению не подлежат, потому что здесь нет здесь предмета для судебного разбирательства. Конфликт компетенции – это нормативная ошибка, результат нормативно небрежного регулирования, в отличие от спора о субъективном праве

Органы исполнительной власти
как юридические лица, Соотношение частноправового и публично-правового статуса

Применительно к государственным органам вызывает большое сомнение возможность применения общего понятия юридического лица, характерной для Частного Права. В Частном праве юр лицо создается с целью участия в гражданском обороте – т. е главная цель, которую преследуют учредители любого юридического лица заключается в создании обособленного субъекта с обособленным имуществом, который может от своего имени и своим имуществом участвовать в гражданском обороте (это касается юр лиц, создаваемых как частными лицами, так и государством (например ГУПы)). Когда государство создает госорган оно такой цели совершенно очевидно не преследует – государство преследует цель создать субъект публичного права для выполнения публичных функций, его целью не является участие в гражданском обороте.

Применительно к госорганам подходы относительно применимости к ним конструкции юридического лица различаются в разных странах. В некоторых странах появилось понятие юридического лица публичного права. В нашей стране оно не используется, законодатель не знает разделения на юридические лица частного права и юр лица публичного права. Глубинный смысл разделения –юр. лица юр. лицам рознь, одни создаются для того, чтобы действовать в частно-правовом режиме, а другие – для того чтобы выполнять публичные функции. Поскольку категория юр. лиц публичного права у нас отсутствует, в цивилистической доктрине сформировалась позиция о том, что юр. лицо - это категория универсальная, общеправовая, которая должна использоваться применительно к любым лицами и организациям, участвующим в гражданском обороте. Такая концепция начинает расходится с практикой, в первую очередь в том, что сам механизм предоставления прав Юридического Лица государственному органу отличается от предоставления прав ЮЛ частно-правовой организации. Также, следует учитывать, что в положениях о государственных органах никогда не пишут, что, например, министерство является юридическим лицом, пишут, что оно наделяется правами ЮЛ. Этим подчеркивается, что орган по своей природе создан не для цели участия в обороте, но для того, чтобы выполнять публичные функции, этот орган нуждается в самостоятельном частноправовом статусе, соответственно для этого органу предоставляют право выступать в гражданском обороте. Такая терминологическая конструкция показывает, что речь идет о некотором приравнивании госоргана к ЮЛ. (цивилисты ругаются – мол или является, или не является ЮЛ)

Цивилисты при этом не имеют ответа - какой организационно-правовой формой обладает госорган как ЮЛ? Подход цивилистов (поверхностно) – госорган следует считать учреждением(просто в ГК сказано, что учреждения могут создаваться для выполнения управленческих функций). НО – учреждение создается собственником, имущество которого передается учреждению, учреждение создается путем утверждения устава, но ни у одного госоргана нет устава и это принципиально – устав предполагает некую самостоятельность (есть положение, которое утверждается в отличие от учреждения не органом, который осуществляет управление имуществом, представляет государство как собственника, а орган, который в системе органов исполнительной власти является вышестоящим по отношению к создаваемому, соответственно предполагается, что здесь имущественная составляющая не имеет никакого значения) Учреждение может действовать как ЮЛ только если его зарегистрируют в ЕГРЮЛ.

Были забавные случаи, когда налоговая инспекция заявляла требование о ликвидации государственного органа в связи с тем, что он не предоставляет налоговую отчетность (любой орган платит, например, подоходный налог за своих сотрудников как налоговый агент. За непредоставление налоговой отчетности регистрирующий орган может инициировать процедуру ликвидации ЮЛ). Даже если суд примет решение об исключении из реестра ЮЛ, орган не перестанет существовать, это никак не отразится на его статусе, даже права ЮЛ у государственного органа не могут быть прекращены вследствие прекращения государственной регистрации, ведь они возникли не вследствие регистрации, а вследствие включения в положения о государственном органе соответствующего указания, нормы

Противоречие -

ГК РФ, ст. 125: «От имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

По их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане»

ГК РФ, ст. 66: «Государственные органы и органы местного самоуправления не вправе выступать участниками хозяйственных обществ»

Государственный орган –в рамках своей компетенции это государство, государство действует через свои органы à Это запрет государству выступать в качестве учредителя хозяйственных обществ? Но он мягко говоря не соответствует действительности, да и строго говоря статья говорит именно о государственных органах, а не о государстве. Если ст. 125 увязывается с публично-правовой доктриной и предполагает, что орган и есть государство в гражданских правоотношениях, то ст. 66 исходит из некой эфемерной правосубъектности государственных органов как таковых (как будто это просто то же юридическое лицо, действующее само по себе).

Определение Верховного Суда РФ от 29 июня 2005 года про делу N 46-Г05-4: Прокурор считает, что органы (в данном случае – это КУГИ), являющиеся участниками отношений, регулируемых гражданским законодательством от имени субъектов гражданских отношений, перечисленных в статье 124 Гражданского кодекса Российской Федерации, должны иметь статус юридического лица. (КУГИ – это тот самый собственник (государство), зачем ему статус юридического лица, если он представляет государство как участника гражданского оборота)

ВЫВОД: Государственный орган – это особый участник гражданского оборота – его частноправовой статус производен от его публично-правового статуса, пределы, формы, содержание, цели участия государственного органа в гражданском обороте определяется его публично-правовой компетенцией, а стало быть Госорган представляет собой особую категория участников гражданских правоотношений. Следовательно, мы не должны запихивать государственный орган в законодательные рамки, установленные для государственных учреждений (он может быть на него похож, но далеко не полностью с ним совпадает)

Кстати в ЕГРЮЛ регистрирующие органы в графе организационно-правовая форма пишут государственный орган, а не учреждение, понимая, что речь идет об особом положении этих субъектов, которое предполагает связанность частноправового статуса с публично-правовым (выше)

В Концепции хотят обособить статус госорганов в среде прочих участников гражданского оборота.

Проблема органов исполнительной власти как юридических лиц имеет отношение к запрету, введенному законом о защите конкуренции.

Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции"

Ст. 4 хозяйствующий субъект - индивидуальный предприниматель, коммерческая организация, а также некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход;

Ст. 15 ч. 3. Запрещается совмещение функций органов власти и функций хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов

(иначе говоря - Государственный орган участвовать в гражданском обороте с целью получения дохода не вправе)

Понятие должностного лица
в административном праве

Должностное лицо – это сугубо административно правовое понятие.

Должностное лицо по главной своей характеристике - это лицо осуществляющее функции представителя власти, именно эта функция является определяющей среди прочих признаков должностного лица.(Федеральный закон от 02.05.2006 N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»: ст. 4 – легальное) Функции представителя власти - это полномочие издавать распоряжения, обязательные для исполнения органами и лицами, не находящими в прямом подчинении у должностного лица.

Если лицо имеет полномочия действовать от лица государственного органа, реализуя его власть, его полномочия, которые принадлежат органу и связаны с внешне-властным воздействием на граждан, ЮЛ, прочие организации, то его можно назвать должностным лицом.

Условно говоря среди госслужащих есть две категории –

1) служащие, чьи функции ограничиваются взаимодействием внутри самого органа и

2) те служащие, чьи функции распространяются на действие вовне государственного органа, наделенные полномочиями, связанными с внешним взаимодействием с иными органами, организациями и лицами. (вторые – это должностные лица)