Тема 9. Административная деятельность, связанная с ограничением частной свободы (принуждение в широком смысле)

Общие принципы деятельности
государственного вмешательства

Вмешательство и само его наличие – вещь далеко не очевидная и более того, часто вызывающая споры и сомнения в литературе. Например, можно ли считать регистрацию или лицензирование ограничением прав – это вопрос, на который разные авторы отвечают по разному, но мы будем относить их к деятельности, которая связана с ограничением прав.

В чем могут быть сомнения в ее принудительности? Дело в том, что обязанность получить лицензию для осуществления определенного вида предпринимательской деятельности, пройти регистрацию установлена законом и в этом отношении создается впечатление, что органы ив не принуждают предпринимателей, граждан, которые хотят закрепить свое право собственности на недвижимости, никто вроде не заставляет, наоборот, выполняя требования закона само частное лицо обращается в орган исполнительной власти. Из-за этого и возникает проблема – если гражданин приходит сам, можно ли здесь говорить о принудительной деятельности?

Но исходя из уже сказанного видно, что сама по себе инициатива гражданина вовсе не свидетельствует о том, что его права не ограничены, права ограничиваются самим требованием закона и эта деятельность носит потому и в широком смысле принудительный характер, что здесь принуждение осуществляет не отдельный орган исполнительной власти, а государство в целом, которое требует от частного лица скажем получить лицензию на осуществление деятельности, которая представляет потенциальную угрозу для безопасности. И понятно, что предпринимателю эта лицензия не нужна, она нужна государству как форма контроля за деятельностью предпринимателя.

В качестве принципов государственного вмешательства нужно сказать, что такое вмешательство всегда преследует определенные публичные цели, защищает публичный интерес и ущемляет, соответственно интерес частный.

С конституционной точки зрения вмешательство должно осуществляться только в пределах соразмерности, т. е. только в тех пределах, в которых оно действительно обеспечивает защиту публичных интересах и только в этих пределах вмешательство может носить конституционно-оправданный характер.

При этом государство сочетает прямое и косвенное вмешательство. Перед государством стоит цель поиска баланса, в том числе баланса прямого и косвенного вмешательства.

Государство в рамках осуществления административной реформы пытается сокращать количество случаев и форм вмешательства в деятельность частных лиц. Государство пытается ограничить количество форм и способов воздействия, считая, что время постоянного контроля государства прошло и в современных экономических и социальных условиях должна предоставляться большая свобода частным лицам, а государственное вмешательство носить исключительный характер.

Собственно эта идея – лейтмотив административной реформы, если говорить не о ее институциональном значении, а глобально оценивать, для чего она затевалась. Нормативно эта цель была провозглашена указом Президента РФ от 23.07.2003 N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах" (см. ниже) и она существенным образом влияет на политику государства. На примере лицензирования это достаточно хорошо заметно: В 1994, 1998, 2001 и в 2005 гг. проводились реформы по сокращению перечня лицензируемых видов деятельности.

Государство пытается компенсировать это грубое административное вмешательство другими доступными средствами и в том числе использует для целей восполнения прекращающегося государственного контроля развитие системы саморегулирования.

Альтернатива государственному
вмешательству

Саморегулирование – это установление стандартов, правил и норм для участников экономической деятельности без участия государственных органов, а также обеспечение контроля их соблюдения, равно как и обеспечение контроля соблюдения технических регламентов и стандартов, утвержденных государственными структурами.

Это институт, который глобально должен был бы развиваться не с точки зрения законодательных форм его существования, а по существу, должны были создаваться механизмы саморегулирования как это происходило во многих зарубежных государствах либеральной рыночной экономики.

Идея саморегулирования состоит в объединении профессиональных участников какой-то отрасли экономики в добровольные объединения – саморегулируемые организации (СРО), декларирование стандартов качества профессиональной деятельности и создание внутри СРО механизма контроля за соблюдением этих стандартов.

Зачем впервые появилось саморегулирование как форма самоорганизации бизнес сообщества (не привязываясь к РФ – у нас, понятно, оно нужно государству для оправдания того, почему оно отказалось например от лицензирования строительной деятельности).

Потому что создание и членство в СРО становилось очень эффективным механизмом конкурентной борьбы на рынке той или иной продукции. Когда появлялась СРО, декларировавшая стандарты качества, потребители могли быть уверены в том, что те, кто входят в СРО некачественную продукцию производить не будут, потому что СРО, дорожа своей репутацией перед потребителями, будет осуществлять эффективный контроль за деятельностью своих членов. Вот так, в форме рыночно мотивированной самоорганизации появились первые СРО за рубежом.

У нас все было поставлено с ног на голову. В российской экономике вообще действуют несколько иные закономерности, и борьба за потребителя осуществляется почему-то совершенно другими способами. Соответственно, экономических стимулов для создания саморегулирования у нас фактически не было и оно стало появляться будучи насажденным сверху государством.

Государство в какой-то один момент решило, что, например, деятельность арбитражных управляющих будет осуществляться только членами СРО, еще раньше были насильно загнаны в СРО профессиональные участники рынка ценных бумаг. (другие – оценщики, строителли)

Государство, получается, увидев, что за рубежом это работает как компенсация механизмов государственного контроля, что этот профессиональный контроль других участников рынка какой-то отрасли осуществляется не менее эффективно, чем государственное лицензирование или государственный надзор за соблюдением стандартов безопасности и качества, решило загнать всех в СРО.

Интересно, что Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" появился уже тогда, когда существовало 5-6 видов обязательных СРО (обязательных в том смысле, что членство в них было обязательным условием допуска к определенной профессиональной деятельности). Закон рассчитан и на механизм добровольного создания СРО, когда писали закон имели в виду, что и у нас когда-нибудь предприниматели сами начнут объединяться, видя в этом определенные экономические выгоды. Но до закона 2007 года получалось так, что все СРО создавались не по инициативе бизнес структур, а по инициативе государства. Государство с помощью таких мер стало компенсировать уменьшение мер государственного вмешательства

Остается открытым вопрос о том, можно ли говорить об исключительно добровольном объединении в СРО –формально они добровольны, но очень в кавычках, потому что все равно организация, которая хочет вести строительную деятельность, должна стать членом СРО. У нее есть только выбор – к какой СРО присоединиться, но то, что она должна стать членом – это установлено законом. Им же установлено, как должны быть организованы такие СРО, как должны быть построены механизмы взаимного страхования ответственности. Все это регулирование наводит на мысль, что это тоже в каком-то смысле мера государственного принуждения, но формально законодательно государство делает вид, что в этом случае вмешательство государства сокращается и что такие формы контроля, которые приходят на смену лицензированию, есть ни что иное как уменьшение вмешательства со стороны в свободную деятельность частных лиц - тезис, который служит подтверждением тому, что административная форма осуществляется, но при этом с точки зрениясмысла очень сомнительно, насколько такие механизмы избавляют от государственного контроля.

Регистрационная деятельность.
Понятие и правовая природа