Тема 8. «свободная» деятельность государственной администрации – деятельность, не связанная с ограничениями прав частных лиц

Деятельность по оказанию государственных услуг.

В целом для отечественного административного права долгое время понятие гос. услуги было абсолютно чуждым, совершенное не использовалось в доктрине и законодательстве. Оно фактически появилось только после указа Президента 2003 года о мерах по проведению административной реформы в РФ. Т. е. появление этого института стало частью административной реформы

Сегодня мы можем говорить, что оказание услуг уже стало частью административно-правовой доктрины в РФ, хотя определенность в отношении того, что же такое государственная услуга, отсутствует и что еще более странно и неудобно, различается понятие государственной услуги, которое используется в доктрине и понятие государственной услуги, применяемое в действующем законодательстве

Мы в основном будем говорить о доктринальном понятии, которое шире, чем законодательное понятие.

Понятие государственной услуги
(доктринальное!)

Это предоставление в случаях, установленных законом, гражданам социально значимых благ в виде неовеществленного результата деятельности государственных организаций, созданных и финансируемых за счет средств государственного бюджета и реализующих от имени государства политику в социальной сфере, направленную на обеспечение реализации конституционных и законодательно гарантированных прав граждан.

Здесь есть элементы, которые показывают родовую связь государственной услуги с услугой вообще (услуга предполагает неовеществленный результат, который представляет сам по себе ценность для получателя)

Для характеристики именно государственной услуги нужно добавить, что речь идет об оказании услуги от имени государства, а именно организациями, которые созданы или финансируются за счет средств государственного бюджета. В этом отношении можно говорить, что гос. услуга как таковая, отличительная ее особенность это то, что она выполняется в рамках неких общих функций государства

Предполагается, что оказание гос. услуг осуществляется для обеспечения предоставления гражданам возможности реализовать их конституционные права (В Конституции ряд прав предполагает оказание определенных позитивных услуг со стороны государства – образовательные, медицинские).

Здесь понятие государственной услуги достаточно широко и в принципе почти любая деятельность гос. органов, направленная на предоставление неовеществленных благ частным лицам подпадает под это понятие.

Бывает, что на основании специального договора, государство оплачивает оказание одними частными лицами услуг другим частным лицам. Фактически мы можем и эту ситуацию включать в общее понятие оказания государственных услуг, понимания их достаточно широко и видя в них главный признак – именно оказание услуг от лица государства частным лицам

Одновременно, доктринальное понятие государственной услуги принципиально отличается от деятельности, которая носит принудительный характер, деятельности, которая связана с государственным контролем и надзором. (Уже говорили, что принципом административной реформы стала попытка разделить два вида государственной деятельности – деятельность по оказанию гос. услуг, управлению имуществом и контрольно-надзорную, совмещение которых в одних государственных органах опасно (потому что в этом случае велика вероятность использования властных полномочий для навязывания услуг, тем более услуги рассматриваются как основание для взимания денег с частных лиц)). В доктринальном понятии оказание государственных услуг не пересекается с контрольно- надзорной деятельностью, последовательно и четко ограничивается.

Чего нельзя сказать о законодательном понятии. Оно появилось совсем недавно – Федеральный закон от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг":

государственная услуга – это деятельность по реализации функций органа исполнительной власти, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами полномочий органов власти + услуги, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг. (18 видов экспертиз – Пост. Прав-ва РФ от 02.12.2009 N 984)

(себе - Действие настоящего Федерального закона распространяется также на деятельность организаций, участвующих в предоставлении предусмотренных частью 1 настоящей статьи государственных и муниципальных услуг)

С 2003 года существовали 2 тенденции, направленные на определение понятия государственной услуги и вторая тенденция, возобладавшая в законодательстве, носила менее юридический и более экономический и отчасти управленческий характер. Дело в том, что с экономической точки зрения, если частное лицо обращается к государственному органу, желая что-то получить от него, и платит за это деньги (и неважно как этот платеж называется) то экономически возникает отношение, когда государственный орган что-то должен частному лицу, он должен предоставить нечто, что можно рассматривать как определенное благо для частного лица, поскольку оно само за этим обращается.

На самом деле такая логика не учитывает того, почему частное лицо обращается к государственному органу за получением этой так называемой услуги. В том случае, если оно обращается в силу прямого требования закона, если оно вынуждено обратиться (и если оно этого не сделает, ему грозит наказание, в первую очередь административно-правовое), то с доктринальной точки зрения это нельзя считать оказанием услуги, а вот с экономической вполне можно.

Классический пример, который приводило Правительство в 2008 году в концепции развития адм. реформы 2008-2010 гг. – это так называемые массовые услуги, например, написало Правительство, выдача паспорта. Понятно, что гражданину без паспорта довольно туго приходится в нашем государстве и кроме того, получение паспорта для него обязательно в силу требования действующего законодательства и за неполучение паспорта, проживание без него гражданина можно привлечь к административной ответственности. (гражданин приходит в государственный орган, платит государственную пошлину за выдачу ему паспорта и экономисты говоря – ну вот видите, он же сам пришел, значит ему это надо, значит это для него благо, значит мы имеем дело с оказанием государственной услуги, и именно такой подход нашел отражение в законе 2010 года)

Наверное, можно найти и определенные положительные стороны в таком понятии государственной услуги. Такое понятие ГУ оно укладывается в целом в концепцию сервисного государства, предполагающей, что государство в общем то только для того и существует, чтобы оказывать услуги частным лицам и с этой точки зрения деятельность любых органов глобально направлена на предоставление каких-то благ (или адресно, или целому кругу лиц). Почему это хорошо? – потому что для чиновника, для гос. служащего, с которым сталкивается гражданин обращаясь за получением гос. услуги, его взаимодействие с гражданином называется не реализацией власти, не применением властных полномочий, которые могут явно выражать определенное повелевание, но выражают некую услужливость. Гражданин начинает восприниматься как клиент, а не как подчиненное, подвластное лицо, гражданину должны создавать максимально удобные условия и вообще всячески пытаться удовлетворить любые его капризы. Здесь идет речь о взаимодействии, которое предполагает перенесение некоторых частно–управленческих механизмов, т. е. тех принципов менеджмента, которые характерны для частных компаний, в область государственного управления (в общем то и в коммерческой организации могут также нахамить, как и в гос. органах, но с точки зрения менеджмента это принципиально не правильно, потому что для корпорации в целом это приносит убытки. Примерно также пытаются рассуждать и с точки зрения государства – если гражданин остался неудовлетворенным качеством деятельности гос. органов, то это в первую очередь плохо не для самого гражданина, а для государства. Соответственно, главная цель государства в том, чтобы максимально удовлетворить потребности частного лица) Но эта положительная сторона все таки касается особенностей менеджмента, но не касается взаимодействия частного лица и государства. Характер взаимодействия как раз предполагает, что мы не должны воспринимать любое обращение частного лица как основание для оказания государственной услуги.

В законе все услуги делятся на две группы – собственно государственные услуги и услуги, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных услуг (например для выдачи санитарно-эпидемиологического заключения как формы государственной услуги необходимо, чтобы заявитель получил другую услугу, а именно прошел санитарную экспертизу. Получается, что эти вторые услуги носят дополнительный и в каком-то смысле навязанный характер, потому что их получение является обязательным условием для получения другой государственной услуги)

Недостатков того понимания государственной услуги, которое использовано в законе 2010 года является не только то, что главным конституирующим признаком становится обращение заявителя, но и то, что получается фактически понятие услуги не только смещается на ту область, которая доктринально признавалась контрольно-надзорной деятельностью, но и перестает охватывать широкий круг тех отношений, которые с точки зрения доктрины административного права уже попали в число именно государственных услуг. О чем идет речь?

Мы можем выделить определенный набор признаков, которые позволяют нам считать, что достаточно широкий круг видов деятельности, осуществляемых государственными органами и гос. учреждениями от имени и по поручению государственных органов, могут характеризоваться как государственные услуги

Признаки государственной услуги:

1) оказание гражданам и организациям в рамках реализации социальной политики государства, (принципиально то, что речь идет об адресном предоставлении услуги. С точки зрения доктрины будет неправильным считать гос. услугой общую деятельность государства, осуществляемую в интересах и для удовлетворения потребностей частных лиц. Например, государство обязано строить дороги, но понятно, что это благо не конкретному лицу, а всем и с этой точки зрения такая деятельность услугой считаться не может. Предполагается, что государственные услуги оказываются в рамках осуществления социальной политики, т. е. в основном они призваны обеспечить социальные потребности граждан)

2) оказание от имени государства организациями, созданными и финансируемыми государством (в редких случаях, в порядке аутсорсинга, т. е. размещения заказа на оказание государственной услуги среди частных лиц, государство может за свой счет обеспечить оказание услуги не государственной организацией, а частным лицом)

3) оказание по исчерпывающему перечню, определенному действующим законодательством.

Разграничивая услуги и контрольно-надзорную деятельность в доктринальном отношении, мы столкнемся с необходимостью использования дополнительных признаков, но эти признаки в отличие от перечисленных выше, не могут считаться абсолютно применимыми к любой ситуации государственной услуги. Например, в целом для ГУ свойственна добровольность их получения, глобально именно в этом состоит отчасти различие между гос. услугой и контрольно-надзорной деятельностью – гражданин сам хочет вступить в отношения для получения определенного блага. Но бывают ситуации, когда частному лицу явно оказывается услуга, когда идет речь о предоставлении ему без сомнения определенного блага, но при этом частное лицо не очень счастливо от того, что ему такую услугу оказывают (например, деятельность спасателей, спасающих рыбаков, которых регулярно по весне уносит на льдине в Финский залив, а рыбаки от спасателей отбиваются, потому что после того, как их спасут, им выставят счет за спасение и немаленький, некоторые рыбаки готовы скорее утонуть, чем платить такую сумму. Соответственно, для них получение такой услуги явно не является добровольным (однако у спасателей свои задачи и иногда они прибегают к грубой физической силе для того, чтобы спасти рыбаков со льдины) – явно предоставляется благо, но очевидно в противоречии с доброй волей)

Кроме того, в качестве дополнительного признака гос. услуги говорят, что речь идет именно о деятельности государственных структур, которая явно осуществляется в рамках деятельности, не связанной с заключением каких-то договоров и не связанной с обычным порядком, который не позволяет разграничить услугу гражданско-правовую от услуги государственной. Это ставит проблему о том, каковы пределы публично-правового регулирования оказания гос. услуг и в какой части это оказание может регулироваться нормами гражданского законодательства.

Абсолютным, безусловным признаком государственной услуги ее регулирование исключительно административно-правовыми средствами быть не может. В определенных ситуациях государство может использовать частноправовые формы для оказания ГУ и хотя в этом случае возникает опасность вмешательства государства в те сферы, где оказание гос. услуг неоправданно, но мы можем увидеть, что в определенных ситуациях и государству удобнее, и частном лицу проще считать, что услуга ему оказывается в рамках действия в том числе и гражданского законодательства. Соответственно получение этой услуги будет для частного лица условно говоря не на более плохих условиях, нежели получение услуги от другого частного лица в рамках гражданского оборота.

à в определенных ситуациях гос. услуга может оказываться на основании гражданско-правового договора, подпадать под регулирование ГК и в то же время оставаться государственной, потому что перечисленные выше 3 признака в ней остаются. в некоторых случаях оказание гос. услуг остается в сфере административного права (например, услуги, предусмотренные социальным законодательством, например, престарелым гражданам – в этом случае нет никакого заключения договора, все регламентируется исключительно административными нормами), но в то же время мы можем считать государственной услугой оказание транспортных услуг населению, предоставление транспорта в каком-то городе, потому что здесь есть необходимые признаки ГУ, но при этом непосредственно оказание услуги осуществляется на основании гражданско-правового договора (договор перевозки). à Поэтому публично-правовое регулирование гос. услуги не может рассматриваться в качестве ее обязательного признака.

Поскольку оказание государственных услуг в определенной части (в той части, в какой оказание осуществляется в режиме гражданско-правового регулирования), становится деятельностью, условно говоря, хозяйственного характера, т. е. деятельностью, не связанной непосредственно с выполнением властных в узком смысле функций государства и не подпадающей под режим административно-правового регулирования, такая деятельность по оказанию услуг объективно становится конкуренцией оказания таких же услуг частными организациями. В этом случае возникает вопрос – до каких пределов государство может расширять свою деятельность по оказанию услуг.

Цивилисты и сторонники подхода к государству как к почти обычному участнику гражданского оборота – государство также как и частные осуществляет экономическую деятельность на обычных условиях конкуренции, главное чтобы при этом не использовались властные полномочия для предоставления конкурентных преимуществ перед частными лицами.

По убеждению Белова такой подход противоречит принципам деятельности государства, установленным в Конституции, в первую очередь, принципу защиты конкуренции и свободы экономической деятельность. Государство должно нести особую ответственность по поддержке экономической деятельности и защите конкуренции и в этом отношении оно не может уравниваться в своем хозяйственно-правовом статусе с другими участниками гражданского оборота. Это будет неправильно и будет противоречить публично-правовой природе государства, принципам, на которых должна основываться государственная деятельность.