В действующем законе регламентировано фактически также как увольнение в трудовом законодательстве и предполагает те же самые основания, Которые сформулированы в трудовом кодексе

Если прием на государственную службу как правило связывается с двумя элементами юридического состава, а именно с контрактом и приказом о назначении на должность, то применительно к увольнению в первую очередь для того, чтобы обеспечить служащим защиту их статуса, их интересов по общему правилу требуется еще и согласие служащего (исключения – увольнение как дисциплинарное взыскание, срочный служебный контракт)

Основания для увольнения:

• соглашение сторон служебного контракта

• истечение срока действия срочного служебного контракта

• расторжение служебного контракта по инициативе гражданского служащего

• расторжение служебного контракта по инициативе представителя нанимателя

• перевод гражданского служащего по его просьбе или с его согласия в другой государственный орган или на государственную службу иного вида

6) отказ гражданского служащего от предложенной для замещения иной должности гражданской службы

7) обстоятельства, не зависящие от воли сторон служебного контракта

8) нарушение установленных правил заключения служебного контракта

9) выход гражданского служащего из гражданства Российской Федерации

10) несоблюдение ограничений или нарушение запретов

Тема 5. Учение об административном действии (вид административных действий = форма (просто по советской доктрине))

Речь идет о той теме, которая в рамках советских курсов административного права обозначалась как “формы государственного управления”. Имеются в виду те формы в которых реализуется исполнительная власть, властные полномочия, предоставленные конкретному государственному органу. Если брать за точку отсчета советскую теорию, то в ней изложение вопросов этой темы начиналось с того, что формы бывают правовыми (имеющие юридическое значение и урегулированные нормативными актами) и неправовыми (такого значения не имеют и соответственно не урегулированы – проведение совещаний и т. д.). Мы будем говорить только о тех формах, которые имеют то или иное правовое значение.

Правовые формы могут быть разделены на формы

1) частноправовые (В деятельности исполнительной власти предполагается реализация гражданско-правового статуса публичного субъекта (РФ, субъекты). Публичный субъект здесь действует через государственные органы, но эти формы мы в предмет регулирования административного права естественно не включаем, потому что здесь идет о тех формах, которые полностью подпадают под регулирование частного права и лежат вне пределов административно-правового и нас не интересуют)

2) публично-правовые (которые связаны с реализацией публично правовой компетенции и предполагают реализацию тех полномочий, которые предоставлены органам для выполнения их опять же публично-правовых функций. Дальше говорить будем о них)

Также довольно существенное значение имеет разделение форм на

1) Действия, направленные во вне государственной администрации (т. е адресованные частным лицам, реализующие взаимоотношения государственных органов с частными лицами)

2) Действия направленные во внутрь (действия, ограничивающиеся реализацией взаимодействий отдельных элементов, органов, должностных лиц внутри государственной администрации)

Можно сказать, что 3 вида административных действий, о которых будет рассказываться дальше, что они имеют отношение и к взаимодействию государственных органов с частными лицами и к внутренним взаимоотношениям в системе государственной администрации.

Виды административных действий (критерий – наличие или отсутствие юридически значимого волеизъявления совершающего соответствующего действия)

• юридически значимые действия – это та форма, в которой юридически значимое властное волеизъявление отсутствует. Фактически это означает, что юридически значимые действия могут иметь правовые последствия, но эти последствия связываются не с самим юридически-значимым действием (само по себе оно ничего породить не может, т. к. в нем юридически значимого властного волеизъявления нет, это просто необходимая фиксация (об этом ниже)), а с какими-то фактическими обстоятельствами, а юридически значимые действия становятся только элементом сложного юридического состава. (самый характерный пример – государственная регистрация – право собственности на недвижимую вещь возникает после государственной регистрации. Но это не значит, что право собственности возникает на основании решения государственного органа о государственной регистрации (т. е. внесении записи в ЕГРП), оно возникает в силу оснований, которые предусмотрены гражданским законодательством, чаще всего сделок и соответственно юридически значимое действие просто дополняет необходимые основания)

• административно-правовые акты – это одностороннее властное волеизъявление уполномоченного органа, уполномоченного должностного лица в этом органе. Предполагают одностороннее властное воздействие и исключают какое-либо согласование воль. Классическая форма реализации исполнительной власти - власть как издание обязательных для исполнения предписаний

• административные договоры – здесь присутствует двустороннее волеизъявление, которое является властным только с одной стороны. С другой стороны (со стороны частного лица или органа, не подчиненного другому участнику договора) это волеизъявление не носит как правило властного характера, но тем не менее оно является существенным элементом, обязательной частью принимаемого общего решения(не властное, но также юридически значимое). Здесь можно обнаружить классические черты договора как формы согласованияволь двух или более участников правоотношения à Административный договор в этом отношении близок к другим видам договоров, в первую очередь, к частноправовым.

Принципы совершения
административных действий

• законность:

a) основанность на законе (любое полномочие государственного органа так или иначе должно опираться на закон, властное полномочие конкретного органа может быть предусмотрено только в том случае, если закон в целом позволяет органу исполнительной власти реализовывать соответствующие властные полномочия)

b) Соответствие закону (требование о том, чтобы реализация любых властных полномочий осуществлялась в соответствии с целями, задачами, которые определяет закон à смысл административных действий всегда предопределяется законом)

• Равноправие (административные действия должны совершаться на принципе недискриминации – равное применение ограничений, условий, требований. Соответственно, если государственные органы осуществляют проверки и привлекают к ответственности только отдельные организации и граждан, то это не соответствует данному принципу

• учет прав и законных интересов граждан и организаций

• защита публичных интересов и деятельность в целях, определенных государственной администрации, соразмерность ограничений этим целям

(для последних двух пунктов - Совершая любые административные действия государственный орган должен соотносить публичные интересы, которые стоят за установлением соответствующего властного полномочия и те права, которые подлежат ограничению (этими властными полномочиями), не допуская, чтобы ограничения выходили за рамки необходимого, соразмерного, обоснованного ограничения. Например КС РФ – налоговый контроль не должен рассматриваться как инструмент подавления экономической активности и ограничения предпринимательстваà пока налоговый контроль обоснован фискальными целями, он правомерен, если не обоснован – то уже нет)

Понятие и особенности
юридически значимых действий

(Примеры – государственная регистрация, составление протокола об административном правонарушений, либо любого другого протокола, который фиксирует возникновение фактического обстоятельства)

Смысл юридически значимых действий заключается в том, чтобы зафиксировать то обстоятельство, которому нужно придать определенное правовое значение и соответствующая фиксация является обязательным условием для придания этого значения и возникновения правовых последствий (фиксируемого обстоятельства или какого-то другого – для себя, а то путаюсь)

Если гражданское право довольно часто оперирует фактически сложившимися отношениями, придает им определенный смысл исходя из целей и задач, которые ставят участники правоотношения перед собой, использует широко категорию конклюдентных действий, то для административного права это менее характерно – чаще всего в отношение граждан предполагается, что любая реакция со стороны государственного органа может последовать только на правильно оформленное и юридически зафиксированное обстоятельство (Если гражданин совершил административное правонарушение, то этому не будет придаваться ровно никакого значения, пока не будет составлен протокол об административном правонарушении, только в этом случае правовые последствия правонарушения возникнут. Возникновение, переход, прекращение, ограничение права собственности приобретает юридическую силу (т. е. правовые последствия (скажем, сделки, правомерного создания недвижимой вещи) возникают) только после внесения записи об этом в ЕГРП. Заявление гражданина, поданное в государственный орган не будет считаться поданным до тех пор, пока факт поступления не будет зарегистрирован)[S19]

Признаки:

• индивидуально-определенное действие (всегда жестко привязаны к очень конкретному обстоятельству, конкретному факту)

• адресовано неопределенному кругу лиц (Государственная регистрация прав на недвижимое имущество – адресовано не только собственнику, но и всем другим лицам, которые в дальнейшем должны считаться с наличием зафиксированного юридически значимым действием обстоятельства)

• не содержит конкретных обязательных предписаний для кого-либо (властных предписаний)(из юридически значимых действий никаких прав и обязанностей не возникает, соответственно, никаких предписаний оно не содержит)

• не носит разового характера (не прекращает своего действия в связи с исполнением, поскольку юридически значимое действие не содержит властных предписаний, то и исполнить его невозможно (если нет предписания, то нет и вытекающей из него обязанности, а если нет обязанности, то и исполнять нечего). Что значит “исполнить государственную регистрацию”?),

• Поскольку нет необходимости исполнения юридически значимого действия, с ним не связывается возникновение обязанностей, юридически значимые действия не рассматриваются как подлежащие какому-либо оспариванию и обжалованию, Невозможно оспорить протокол. Можно оспорить вынесенное на основе протокола постановление (протокол может фигурировать только в числе оснований оспаривания административного акта, который на него опирается. Естественно, довольно часто возникает желание оспорить ЮЗД, т. к. довольно часто гражданин не согласен с тем, что зафиксированный юридически значимым действием факт действительно имел место. Но юридическое требование в этом случае будет совершенно иное – признать, что обстоятельство, которое зафиксировано в действительности либо не имело место, либо было иным по каким-то параметрам.

 

Понятие: юридически значимое действие – это юридическая фиксация реального факта для придания ему соответствующих правовых последствий. (Обязательно спросить!!! – фиксируются только обстоятельства, с которыми связываются последствия (юридические факты) или же могут фиксироваться сами последствия? Просто при государственной регистрации фиксируются в основном возникновение, переход и т. д. прав, а не их основание (сделка))

Узнал – когда фиксируются сделки все понятно – это юридический факт и после его регистрации он влечет соответствующие правовые последствия. Под регистрацией прав же, несмотря на формулировку о том, что регистрируются права, все равно подразумевается, что проверяется и подтверждается наличие оснований их возникновения, перехода и т. д.(т. е. подтверждается, что юридические факты, действительно имели место)

При совершении юридически значимых действий не происходит юридически значимого волеизъявления, но может приниматься определенное управленческое решение. Разница – например, представлены материалы для кадастрового учета земельного участка. Здесь никакого властного волеизъявления не предполагается – границы уже определены административным актом, достаточно только эти данные ввести в государственный земельный кадастр и сохранить их. àНикакого волеизъявления, никакого решения, которое имело бы правовое значение нет. Но может возникнуть ситуация, когда должностное лицо проверив документы, скажет, что никаких оснований для произведения кадастрового учета (или например государственной регистрации) нет. Получается, что конкретное должностное лицо, которое вносит сведения в государственный кадастр, должно решить – вносить или не вносить в кадастр, в ЕГРП. Если все условия для регистрации в наличии – принимается решение о том, что регистрировать можно – Это решение не рассматривается как властное волеизъявление (есть только управленческое решение) не подлежит оспариванию. Можно оспаривать не решение, а само зарегистрированное право.

Отказ же оспаривать можно – в отказе можно увидеть определенное решение, его нельзя считать административным актом, это нечто пограничное между юридически значимым действием и административным актом явление, потому что из отказа признать определенные обстоятельства тоже могут возникнуть юридические последствия (отказ зарегистрировать сделку влечет невозможность возникновения права собственности)

à Если принимается положительное решение (т. е. совершается юридически значимое действие), то оно остается только управленческим и в нем отсутствует какое-либо властное юридическое содержание, которое могло бы подлежать оспариванию, если отрицательное (отказ в совершении юридически значимое действие) – в этом случае есть основания для обращения в суд и судебном пересмотре такого отказа.

Применительно к Юридически Значимых Действий имеет значение то, что касается полномочий должностных лиц и государственных служащих -

· Издание административных актов – исключительное полномочие должностных лиц

· Совершение юридически значимых действий далеко не всегда является исключительным полномочий должностных лиц – они могут совершаться и государственным служащим, не наделенным статусом должностного лица. Бывают ситуации, когда совершение юридически значимых действий относится исключительно к компетенции должностных лиц (Кадастр объектов недвижимости – решение о внесении в кадастр должно принимать должностное лицо)

Могут быть ситуации, когда должностное лицо (государственный служащий) просто бездействует (без выраженного отказа). Это оспаривать гораздо сложнее. В ситуации когда речь идет о составлении протокола об административном правонарушении бездействие должностного лица в общем то никак не может быть пересмотрено, оно остается в рамках дискреционных полномочий должностного лица. Когда есть возможность требовать совершения юридически значимых действий, то соответственно есть возможность получить письменный отказ и этот отказ уже может быть предметом обжалования. Проблема возникает, когда признанного за гражданином или организации права требования нет.

“акт” – это слово имеет очень много значений и акт как документ предполагает, что это некая фиксация (акт осмотра помещения – уполномоченные лица осмотрев помещение, записали в акте, что увидели и поставили свои подписи под ним) – это юридически значимое действие. Не путать с актом как видом административного действия.

Понятие, особенности и
виды административно-правовых актов.

Понятие: это основанное на законе одностороннее юридически значимое властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти, изданное с соблюдение установленной процедуры.

Особенности

– издается органом исполнительной власти (совершение ЮЗД может быть делегировано и негосударственным организациям (Торгово-промышленная палата удостоверяет форс-мажорные обстоятельства и выдает соответствующую справку). Административные акты же предполагают настолько властный характер, тесную связь с реализацией властных полномочий, что их издание - это исключительная компетенция только органов исполнительной власти)

– решение уполномоченного должностного лица (имеется в виду - полномочие по изданию административного акта предоставлено органу, а от имени органа действуют должностные лица à должностное лицо принимает решение (т.е. издает административный акт) от имени органа исполнительной власти, которому полномочия по их изданию предоставлено. Только должностное лицо вправе издавать административные акты )

– форма реализации публично-правовой компетенции государственного органа (как и юридически значимые действия)

– носит властный характер, т.е. не требует согласия адресата

– оказывает непосредственное внешнее воздействие (издание акта влечет возникновение непосредственных правовых последствий в виде возникновения обязанностей, необходимости исполнить то предписание, которое содержится в административном акте)

– подзаконный характер

– индивидуальные акты должны соответствовать нормативным актам.

Нормативные и ненормативные акты: различия

(1) по правовой природе

– Ненормативный акт правоприменительный акт, устанавливающий возникновение, изменение и прекращение правоотношений (является юридическим фактом)

– Нормативный акт - акт, влекущий установление, изменение или отмену правовой нормы, непосредственно прав и обязанностей не порождающий. См.: п. 12 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г.(связано с введением в действие ГПК 2002 года) N 2 и Постановление Государственной Думы ФС РФ от 11.11.1996 N 781-II ГД "Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации"

Категории нормативных и ненормативных актов – это вопрос, который часто возникает на практике. Органы Исполнительной Власти издавая административные акты принципиально по разному должны поступать с актами нормативными и ненормативными: нормативный – подлежит государственной регистрации и обязательному опубликованию, с ненормативным – этого производить не требуется.

(2) по форме – нормативный акт всегда письменный

Есть ситуации, когда деление актов только на нормативные и индивидуальные не выдерживает критики с практической точки зрения.

Если посмотреть на отечественную теорию права, то любой акт, классифицируется либо как нормативный, любо как индивидуальный (выделяются только две категории актов). Но в определенных ситуациях властное предписание, издаваемое уполномоченным органом, с одной стороны не содержит нормы права, т.е. в нем не содержится общего правила поведения, сформулированного достаточно абстрактно, в достаточно общем виде – с этой точки зрения относить его к нормативным нет оснований, но в нем не обнаруживается и индивидуального предписания, потому что содержащееся в нем предписание адресовано не совсем определенному кругу лиц (административное предписание, которое вводится уполномоченными органами в связи с чрезвычайным положением или угрозами общественному здоровью в конкретной местности в связи с конкретными обстоятельствами (введение карантина) – все предельно конкретно и сказать, что здесь появляется какая-то норма права никак нельзя, а говорить о том, что такой акт адресован кому-то персонально тоже нет никаких оснований – предписание адресовано любому и каждому, который окажется в это время в этой местности) С этой точки зрения получается, что некая группа административных актов попадает между нормативными и индивидуальными. à мы будем говорить, что административные акты делятся на три группы – нормативные, индивидуальные и общие (последние два - ненормативные)

Другие классификации

Виды:

1) – непосредственно порождающие правоотношения

– создающие предпосылку для их возникновения (акты планирования – для кого-то может показаться, что в этом случае мы имеем дело с какими-то техническими решениями, которые связаны например с планированием работы государственных органов. Во многих случаях это действительно так. Но бывают ситуации, когда акт планирования становится обязательным элементом административной процедуры и становится фактически элементом сложного юридического состава (самый характерный пример – план приватизации на следующий год, который фигурирует в законодательстве о приватизации как обязательное условие для проведения приватизации в конкретном году: только включение в план приватизации позволяет совершать в отношение конкретного объекта распорядительные действия))

2) по субъектам: органов общей, отраслевой и специальной компетенции; (В земельном праве существенное внимание уделяется разграничению полномочий между органами общей и специальной компетенции, акты, издаваемые этими органами сильно различаются по кругу тех отношений, на которые они могут распространяться).

3) по пределам усмотрения: дискреционные (условия полного усмотрения), альтернативные (с выбором варианта регулирования – например, передача конкретному государственному органу полномочий по выдаче лицензий (имеется в виду, что у правительства здесь руки во многом связаны самой структурой федеральных органов исполнительной власти - оно не может передать эти полномочия органу, которого в структуре нет. Соответственно, получается, что задача правительства только выбрать из уже данных альтернативных вариантов)) и связанной администрации (выбор только издать или не издавать, у органа исполнительной власти нет почти никакого усмотрения – это касается в основном актов либо индивидуальных, либо общих (ненормативных). Например Правительство вводит ограничении, предусмотренное законом – оно не может определять пределы этого ограничения, (наблюдение за импортом или экспортом товара – правительство может ввести, может не ввести, в какой момент и на какой срок вводить определяется правительством – больше у правительства никакого усмотрения нет))

4) по форме: письменные (обязательно для нормативных актов); устные; конклюдентные (классификация мало характерна для административного права – во многом это просто калька с гражданского законодательства. Конклюдентность вызывает больше всего сомнений) Законодательство в какой-то мере повторяет пробел нашей доктрины игнорируя существование общих административных актов – оно не содержит никаких общих требований к форме общих актов (как вводится карантин, например, в нормативных актах не сформулировано – поэтому возникают сложности с опубликованием и доведением до сведения)