Государственное регулирование аудиторской деятельности

 

Общие положения. Государственное регулирование аудиторской деятельности носит, главным образом, характер направляющего системообразующего воздействия на субъектов аудиторской деятельности. Аудиторская деятельность - деятельность предпринимательская, осуществляемая в целях систематического извлечения прибыли. Аудиторы находятся на самообеспечении и самофинансировании, хотя индивидуальные аудиторы, а также малые и средние аудиторские фирмы вправе рассчитывать на меры государственной поддержки, предусмотренные Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства"*(302).

В условиях самофинансирования аудиторов главные задачи государственного регулирования аудиторской деятельности сводятся к обеспечению конкурентного состояния рынка аудиторских услуг и недопущению монополизации этого рынка отдельными крупными аудиторскими организациями. Последнее имеет важное практическое значение, поскольку действующее законодательство не ограничивает возможности присутствия иностранного капитала на рынке аудиторских услуг в России. Отсутствие таковых ограничений, установленных относительно, например, рынка банковских и страховых услуг, привело к тому, что ведущие позиции на рынке аудиторских услуг в России заняли крупнейшие транснациональные аудиторские корпорации, с которыми большинству российских аудиторов соревноваться трудно.

Вопросы обеспечения конкуренции и ограничения монополизма находятся в ведении ФАС России. А вопросы регулирования аудиторской деятельности и осуществления контроля за ней находятся в ведении уполномоченного федерального органа исполнительной власти, функции которого возложены на Минфин России, поскольку именно это Министерство занимается бухгалтерским учетом и финансовой отчетностью*(303).

Согласно ст. 18 Закона об аудиторской деятельности к функциям уполномоченного федерального органа по регулированию аудиторской деятельности относится:

- издание в пределах своей компетенции нормативных правовых актов, регулирующих аудиторскую деятельность;

- организация разработки и представление на утверждение Правительству РФ федеральных правил (стандартов) аудиторской деятельности;

- организация системы аттестации, обучения и повышения квалификации аудиторов;

- организация системы надзора за соблюдением аудиторами установленных требований;

- контроль за соблюдением аудиторами федеральных правил (стандартов) аудиторской деятельности;

- определение объема и разработка порядка представления уполномоченному федеральному органу отчетности аудиторских организаций и индивидуальных аудиторов;

- аккредитация профессиональных аудиторских объединений.

Министерство финансов РФ ведет государственные реестры:

а) аттестованных аудиторов аудиторских организаций;

б) индивидуальных аудиторов;

в) профессиональных аудиторских объединений, аккредитованных при Минфине России;

г) учебно-методических центров по подготовке и повышению квалификации аудиторов*(304).

Минфином России были разработаны основные требования к аудиторской деятельности, которые получили название правил или стандартов; они разрабатывались с учетом международных стандартов аудита. Действующие стандарты были утверждены постановлением Правительства РФ от 23 сентября 2002 г. N 696 "Об утверждении федеральных правил (стандартов) аудиторской деятельности"*(305), затем в них были внесены изменения и дополнения. Действующие стандарты представляют собой комплект трех нормативных документов: Правило (стандарт) N 1 - "Цель и основные принципы аудита финансовой (бухгалтерской) отчетности"; Правило (стандарт) N 2 - "Документирование аудита"; Правило (стандарт) N 3 - "Планирование аудита".

Проблема лицензирования аудиторской деятельности и создание механизма самоорганизации аудиторского сообщества. До 1 июля 2008 г. механизм государственного регулирования аудиторской деятельности основывался на лицензировании. В соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности"*(306) аудиторская деятельность могла осуществляться только при наличии лицензии, выданной уполномоченным государственным органом.

Порядок лицензирования регламентирован в Положении о лицензировании аудиторской деятельности, утвержденном постановлением Правительства РФ от 16 февраля 2008 г. N 80 "Об утверждении Положения о лицензировании аудиторской деятельности"*(307). Функции по лицензированию аудиторской деятельности были возложены на Министерство финансов РФ*(308). Система лицензирования позволяла Минфину РФ осуществлять прямой непосредственный контроль за соблюдением аудиторскими организациями и индивидуальными аудиторами лицензированных требований и условий. В соответствии с Федеральным законом "О лицензировании отдельных видов деятельности" Минфин РФ как лицензирующий орган выдавал аудиторским организациям и индивидуальным аудиторам лицензии, осуществлял проверки их деятельности; в случае выявления нарушений приостанавливал действие лицензии на срок до шести месяцев, а если нарушения не устранялись в срок, обращался в суд с заявлением об аннулировании лицензии у лицензиата - нарушителя. Политика, направленная на сокращение числа лицензируемых видов предпринимательской деятельности, затронула и государственное регулирование аудита. После некоторых колебаний и отсрочек было принято решение о прекращении лицензирования аудиторской деятельности с 1 июля 2008 г.*(309) С этой даты государственное регулирование аудиторской деятельности должно основываться не на лицензировании, а на механизме самоорганизации аудиторов под контролем государства в лице уполномоченного органа - Минфина России.

Основные задачи по организации рынка аудиторских услуг ложатся теперь на плечи аудиторских объединений. Аудиторские объединения должны сами разрабатывать стандартные требования и условия, которым должны удовлетворять аудиторы, и закреплять эти стандартные, т.е. общие типовые требования и условия в локальных актах, обязательных для всех членов (участников) объединения. Подобные объединения, включающие в свой состав профессиональных субъектов определенного вида предпринимательской деятельности, создаваемые в целях локального негосударственного регулирования деятельности своих членов (участников), принято называть саморегулируемыми организациями (СРО). СРО являются некоммерческими организациями - они могут создаваться в организационно-правовой форме либо ассоциации (союза), либо некоммерческого партнерства: эти организационно-правовые формы наиболее адекватны целям и задачам СРО. В Федеральном законе от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях"*(310) ограничений относительно организационно-правовой формы саморегулируемой организации не установлено.

Аудиторские объединения (саморегулируемые организации) подлежат аккредитации в Минфине России, поэтому их еще называют аккредитованными объединениями. В Законе об аудиторской деятельности (п. 1 ст. 20) дается следующее определение аудиторского объединения: "Аккредитованное профессиональное аудиторское объединение - саморегулируемое объединение аудиторов, индивидуальных аудиторов, аудиторских организаций, созданное в соответствии с законодательством Российской Федерации в целях обеспечения условий аудиторской деятельности своих членов и защиты их интересов, действующее на некоммерческой основе, устанавливающее обязательные для своих членов внутренние правила (стандарты) аудиторской деятельности и профессиональной этики, осуществляющее систематический контроль за их соблюдением, получившее аккредитацию в уполномоченном федеральном органе".

В п. 3 ст. 20 Закона сказано, что аудиторская организация и индивидуальный аудитор "могут являться членами по крайней мере одного профессионального аудиторского объединения". Представляется, что теперь в связи с отменой лицензирования аудиторской деятельности это правило должно звучать иначе: "Аудиторские организации и индивидуальные аудиторы должны обязательно быть членами саморегулируемой аудиторской организации (объединения)", причем каждая аудиторская организация и каждый индивидуальный аудитор могут являться членами только одной саморегулируемой аудиторской организации (СРАО). Аудиторские организации и индивидуальные аудиторы, не являющиеся членами СРАО, не будут подлежать аттестации и, следовательно, не будут иметь право заниматься профессиональной аудиторской деятельностью.

В Законе содержится требование по численности СРАО (п. 2 ст. 20): в ее составе должно быть не менее 1000 аттестованных индивидуальных аудиторов и (или) не менее 100 аудиторских организаций. По Закону (п. 4 ст. 20) СРАО наделены широкими полномочиями, в частности, они вправе:

- участвовать в аттестации на право осуществления аудиторской деятельности, проводимой уполномоченным федеральным органом;

- ходатайствовать перед уполномоченным федеральным органом о выдаче претендентам квалификационных аттестатов аудитора;

- содействовать развитию профессии аудитора и повышению эффективности аудиторской деятельности;

- защищать профессиональные интересы аудиторов в органах государственной власти, судах и правоохранительных органах;

- представлять интересы аудиторов в международных профессиональных организациях аудиторов.

Взаимодействие СРАО с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Механизм государственного регулирования аудиторской деятельности основывается на взаимодействии федерального государственного органа исполнительной власти с аудиторскими объединениями. Все СРАО подлежат аккредитации в Минфине России.

В данном контексте аккредитация означает официальное признание того, что данная конкретная СРАО создана в соответствии с предъявляемыми требованиями и обладает компетенцией представлять интересы субъектов аудиторской деятельности, являющихся ее членами. Кроме того, аккредитация включает в себя специальную регистрацию Минфином России аккредитуемых СРАО и внесение их в соответствующий реестр.

Взаимодействие СРАО с Минфином РФ осуществляется по ряду направлений, в частности, представители СРАО могут участвовать в работе создаваемой Минфином России комиссии по аттестации конкретных специалистов, претендующих на получение аттестата аудитора. При Минфине России создан Совет по аудиторской деятельности, состав которого формируется Минфином России из крупных специалистов по бухучету и аудиту по представлению СРАО, научных организаций, высших учебных заведений, федеральных органов исполнительной власти. В состав Совета включаются также представители организаций, являющихся пользователями аудиторских услуг, представители федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих регулирование профессиональной деятельности организаций, подлежащих обязательному аудиту, представители Банка России и представители иных государственных органов. Не менее 51% общего состава Совета должны составлять представители аккредитованных СРАО. Положение о порядке формирования Совета и его функциях утверждается Минфином России.

Работа Совета сосредоточена на создании необходимых условий для нормального функционирования системы аудита в стране и обеспечении высокого профессионального уровня аудиторов. Совет по аудиторской деятельности, в частности:

- принимает участие в подготовке и предварительном рассмотрении основных документов аудиторской деятельности и проектов решений уполномоченного федерального органа;

- разрабатывает федеральные правила (стандарты) аудиторской деятельности, периодически их пересматривает и выносит на рассмотрение уполномоченного федерального органа;

- рассматривает обращения и ходатайства аккредитованных профессиональных аудиторских объединений и вносит соответствующие рекомендации на рассмотрение уполномоченного федерального органа, а также выполняет иные функции в соответствии с Положением, утвержденным Минфином России. В 2003 г. Совет по аудиторской деятельности одобрил Кодекс этики аудиторов*(311), который не является нормативным правовым актом; его положения, направленные на обеспечение моральных принципов в работе аудиторов, носят рекомендательный характер.