Государственное регулирование банковской деятельности

 

Особенности правового положения Центрального банка РФ. Основное место в государственном регулировании банковской деятельности занимает Центральный банк РФ, который располагается на первом уровне банковской системы России. Правовое положение Центрального банка определено Законом о ЦБ. Этот банк является главным банком страны, находится в собственности Российской Федерации и непосредственно взаимодействует с органами государственной власти: Правительством РФ, Минфином России, другими федеральными органами исполнительной власти, Государственной Думой. При этом такое взаимодействие не должно вести к нарушению важнейшего принципа независимости Центрального банка.

Правовой статус Центрального банка имеет свои особенности, которые связаны с тем, что, с одной стороны, он является юридическим лицом и совершает гражданско-правовые сделки; с другой - он наделен широкими властными полномочиями по управлению денежно-кредитной системой Российской Федерации. Таким образом, можно сделать вывод о том, что Центральный банк имеет двойственную правовую природу. Сам юридический статус главного банка также вызывает научные дискуссии. Часть ученых считают, что Центральный банк - это особая правительственная корпорация, некоммерческая организация*(510). Другие, наоборот, говорят о Центральном банке как об особом виде государственного предприятия*(511). И, наконец, наиболее популярной является точка зрения о том, что Центральный банк имеет особый правовой статус и не входит в систему обычных организаций*(512).

Осуществление Центральным банком властных функций, на первый взгляд, никак не связано с его хозяйственной деятельностью, но это далеко не так, поскольку эти функции в деятельности ЦБ тесно взаимосвязаны. При совершении гражданско-правовых сделок Центральный банк получает прибыль, но она не является основной целью его деятельности и может расходоваться исключительно на цели управления кредитной системой. Таким образом, гражданские сделки и административное регулирование подчинены в деятельности Центрального банка единой цели - управлению банковской системой.

Функции Центрального банка РФ. Первая группа - это гражданско-правовые функции, для реализации которых Центральный банк проводит различные сделки с кредитными организациями и государством:

- предоставление кредитов на срок не более одного года. Обеспечением таких кредитов могут выступать: золото и другие драгоценные металлы; иностранная валюта; векселя, номинированные в российской или иностранной валюте и государственные ценные бумаги. В случаях, установленных решением совета директоров, обеспечением таких кредитов могут выступать другие ценности, а также поручительства и банковские гарантии;

- покупка и продажа государственных ценных бумаг на открытом рынке;

- покупка и продажа облигаций, эмитированных Центральным банком, и депозитных сертификатов;

- покупка и продажа иностранной валюты, а также платежных документов и обязательств, номинированных в иностранной валюте и выставленных российскими и иностранными кредитными организациями;

- покупка, хранение, продажа драгоценных металлов и иных видов валютных ценностей;

- проведение расчетных, кассовых и депозитных операций, прием на хранение и в управление ценных бумаг и других активов;

- выдача поручительств и банковских гарантий;

- осуществление операций с финансовыми инструментами, используемыми для управления финансовыми рисками;

- открытие счетов в российских и иностранных кредитных организациях на территории Российской Федерации и территориях иностранных государств;

- выставление чеков и векселей в любой валюте;

- осуществление других банковских операций и сделок от своего имени в соответствии с обычаями делового оборота, принятыми в международной банковской практике.

Эта деятельность Центрального банка имеет существенные ограничения, поскольку он не может: осуществлять банковские операции с юридическими лицами, не имеющими лицензии на осуществление банковских операций, и физическими лицами (исключение здесь составляют только сделки с государством в лице Правительства РФ); приобретать акции (доли) кредитных и иных организаций; осуществлять операции с недвижимостью, за исключением случаев, связанных с обеспечением деятельности самого Центрального банка РФ и его организаций; заниматься торговой и производственной деятельностью и пролонгировать предоставленные кредиты.

Другая группа функций Центрального банка - административные, которые можно разделить на три основные группы: 1) денежная эмиссия и организация денежного обращения; 2) проведение единой денежно-кредитной политики и 3) банковский надзор. Они весьма разнообразны и многочисленны. Центральный банк владеет ими в совершенстве и зачастую пренебрегает другими возможностями управления. В этом случае Центральный банк действует как орган государственного управления, но при этом следует особо подчеркнуть то, что Центральный банк не входит в число органов государственного управления. Это свойство современного Центрального банка является определяющим в понимании его специфического статуса. Хотя как на практике, так и в теории мы до сих пор можем встретиться с мнением о том, что Центральный банк хотя и особый, но все же орган государственного управления*(513).

В рамках эмиссии Центральный банк РФ: управляет золотовалютным резервом, выпускает деньги в обращение, организует их обращение, определяет порядок ведения кассовых операций, изымает деньги из обращения, устанавливает признаки платежеспособности банкнот и монет, порядок их уничтожения и замены; устанавливает правила хранения, перевозки и инкассации наличных денег для кредитных организаций. Эмиссия - это привилегия центральных банков. Центральный банк РФ также устанавливает правила расчетов в Российской Федерации и правила проведения банковских операций, осуществляет обслуживание счетов бюджетов всех уровней. Центральный банк организует систему безналичных расчетов и издает по этому поводу специальные нормативные акты, контролирует расчеты и непосредственно участвует в них.

Во взаимодействии с Правительством РФ Центральный банк РФ разрабатывает и проводит единую денежно-кредитную политику, для чего осуществляет нормотворческую деятельность, устанавливает и публикует официальные курсы иностранных валют, участвует в разработке прогноза платежного баланса и организует его составление, проводит анализ состояния экономики, выдает валютным биржам разрешения на операции с иностранной валютой и устанавливает правила таких операций.

Ежегодно не позднее 26 августа он представляет в Государственную Думу проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на предстоящий год и не позднее 1 декабря - основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на предстоящий год. По вопросам, отнесенным к его компетенции, Центральный банк издает нормативные акты в форме указаний, положений и инструкций, которые являются обязательными для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и всех юридических и физических лиц. Эти акты вступают в силу по истечении 10 дней после дня их официального опубликования в "Вестнике Банка России" и регистрируются в Минюсте России.

Основными инструментами и методами денежно-кредитной политики Центрального банка являются: процентные ставки по операциям Центрального банка, с помощью которых Центральный банк регулирует общий объем выдаваемых им кредитов; нормативы обязательных резервов, депонируемых в Центральный банк (резервные требования); операции на открытом рынке (купля-продажа Центральным банком казначейских векселей, государственных облигаций, прочих государственных ценных бумаг, облигаций Центрального банка); рефинансирование кредитных организаций (кредитование Центральным банком кредитных организаций); валютные интервенции (купля-продажа Центральным банком иностранной валюты); установление ориентиров роста денежной массы; прямые количественные ограничения (установление лимитов на рефинансирование и проведение банками отдельных операций); эмиссия облигаций от своего имени.

Третья важнейшая административная функция Центрального банка - банковский надзор. Центральный банк является органом банковского регулирования и банковского надзора и осуществляет постоянный надзор за соблюдением банковского законодательства и нормативных актов Центрального банка. Целями надзора являются поддержание стабильности банковской системы и защита интересов вкладчиков и кредиторов. В рамках надзорных функций Центральный банк осуществляет непосредственный надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп, главным образом посредством экономических нормативов, т.е. определенных экономических показателей, которым должна соответствовать деятельность кредитных организаций. Экономические нормативы, кроме общих норм Закона о ЦБ, регламентируются специальными инструкциями Центрального банка, в частности, инструкцией от 16 января 2004 г. N 110-И "Об обязательных нормативах банков"*(514). В рамках банковского надзора Центральный банк проводит проверки кредитных организаций, направляет им обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в их деятельности нарушений и применяет санкции по отношению к нарушителям.

Структура Центрального банка РФ представляет собой единую централизованную вертикальную систему управления. В нее входят центральный аппарат, который находится в Москве, и территориальные учреждения, выполняющие функции Центрального банка на местах, а также полевые учреждения, учебные заведения и другие организации, в том числе подразделения безопасности и Российское объединение инкассации.

Особое место в системе органов Центрального банка занимает Национальный банковский совет, который состоит из 12 человек, куда направляются представители Совета Федерации, Государственной Думы, Президента РФ и Правительства РФ. В его компетенцию входят: рассмотрение годового отчета Центрального банка; утверждение: расходов на содержание служащих Центрального банка, капитальных вложений и прочих административно-хозяйственных расходов; рассмотрение вопросов совершенствования банковской системы; рассмотрение проекта основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики и основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики; решение вопросов об участии Центрального банка в капиталах кредитных организаций; назначение главного аудитора Банка России и рассмотрение его докладов; рассмотрение информации совета директоров по основным вопросам деятельности Центрального банка; определение аудиторской организации Центрального банка; утверждение правил бухгалтерского учета и отчетности для Центрального банка; внесение в Государственную Думу предложений о проведении проверки Счетной палатой деятельности Центрального банка, его структурных подразделений и учреждений; утверждение порядка распределения прибыли Центрального банка, остающейся в его распоряжении.

Председатель Центрального банка назначается на должность Государственной Думой сроком на четыре года. Его кандидатуру представляет Президент РФ. Председатель Центрального банка несет всю полноту ответственности за деятельность Банка России: действует от имени Центрального банка и представляет без доверенности его интересы; председательствует на заседаниях совета директоров (в случае равенства голосов голос Председателя Банка России является решающим; подписывает нормативные акты Банка России, решения совета директоров, протоколы заседаний совета директоров, соглашения, заключаемые Центральным банком; назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя, распределяет между ними обязанности; подписывает приказы и дает указания, обязательные для исполнения всеми служащими и организациями Банка России.

В совет директоров Центрального банка входят Председатель Банка России и 12 членов совета директоров. Члены совета работают на постоянной основе в Банке и назначаются Госдумой на четыре года по представлению Председателя Банка России. В настоящее время совет выполняет следующие функции: во взаимодействии с Правительством разрабатывает проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики, основные направления единой государственной денежно-кредитной политики и представляет их в Национальный банковский совет и Президенту РФ; утверждает годовую финансовую отчетность Центрального банка и отчет о деятельности Банка России; рассматривает и представляет в Национальный банковский совет соответствующие документы; принимает решения:

о создании, реорганизации и ликвидации организаций Банка России; об установлении обязательных нормативов для кредитных организаций и банковских групп; о величине резервных требований; об изменении процентных ставок Банка России; об определении лимитов операций на открытом рынке; об участии в международных организациях; об участии Центрального банка в организациях, обеспечивающих деятельность Центрального банка; о купле-продаже недвижимости для обеспечения деятельности Центрального банка; о применении прямых количественных ограничений; о наличной эмиссии и изъятии денег из обращения; о порядке формирования резервов кредитными организациями; вносит в Государственную Думу предложения об изменении величины уставного капитала Центрального банка; утверждает порядок работы совета директоров; утверждает структуру Центрального банка; определяет условия допуска иностранного капитала в банковскую систему Российской Федерации; утверждает перечень должностей служащих Банка России; устанавливает правила проведения банковских операций, правила бухгалтерского учета и отчетности.

Значительную часть функций Центрального банка на местах выполняют его территориальные учреждения. Территориальные учреждения не являются юридическими лицами, не имеют права принимать решения нормативного характера и выдавать без разрешения совета директоров банковские гарантии, поручительства, вексельные и другие обязательства. Национальные банки республик в составе Российской Федерации являются также территориальными учреждениями Банка России. Территориальные учреждения могут создаваться по экономическому принципу в регионах, объединяющих территории нескольких субъектов Федерации. Задачи и функции территориальных учреждений Банка России определяются специальным положением.

В рамках территориальных учреждений создаются расчетно-кассовые центры (РКЦ), функциями которых являются: осуществление расчетов между кредитными организациями, а также контроль за корреспондентскими отношениями банков; хранение ценностей и кассовое обслуживание кредитных организаций; проведение операций с ценными бумагами и операций неторгового характера в иностранной валюте. Отношения РКЦ с банками носят договорный характер - это гражданско-правовые договоры, такие же, как договоры, заключаемые между банком и клиентом. В рамках РКЦ действуют вычислительные центры, технические подразделения по обработке информации РКЦ.

Полевые учреждения Банка России предназначены для банковского обслуживания воинских частей, учреждений и организаций Минобороны России и иных органов, обеспечивающих безопасность, в тех случаях, когда создание и функционирование территориальных учреждений Центрального банка невозможно. Полевые учреждения осуществляют банковские операции и являются воинскими учреждениями, руководствуются в своей деятельности воинскими уставами, а также специальным положением.

Основные направления совершенствования структуры Центрального банка РФ. Очень часто обсуждение самой идеи реформирования ЦБ вызывает негативную реакцию. Мысль о такой реформе часто связывают с возможностью хаоса, в который неминуемо должна будет погрузиться банковская система из-за того, что Центральный банк может потерять контроль над банками. Гораздо более привычными звучат заявления о том, что в деятельности Центрального банка ничего менять не надо, а следует только укрепить его авторитет в банковской системе, повысить ответственность банков и именно таким образом навести здесь порядок. Сразу обратим внимание на то, что нашей стране удалось поставить чудовищный по своим масштабам экономический эксперимент, в результате которого при социализме управление банками было доведено до административного абсолюта. Возвратиться к этой практике было бы крайне неразумно, поскольку интенсивное административное воздействие на банковскую систему не повысило ее эффективность, а привело к обратному результату.

Современная экономика является рыночной. Если управление плановой советской системой строилось преимущественно на административном влиянии государства на хозорганы, то сегодня экономика должна прежде всего использовать либеральные методы управления и регулирования. В правовой плоскости это означает не что иное, как переход от административного регулирования к гражданско-правовому. Управление банками в настоящее время может и должно строиться преимущественно диспозитивными методами. Для достижения таких целей, очевидно, следует максимально освободить Центральный банк от большого числа его административных функций, тем самым придав его статусу определенность. Это должен быть не полугосударственный орган, а именно банк.

Другая важнейшая проблема - это банковское законодательство. К сожалению, до сих пор основным источником банковских норм остается Центральный банк. Все отмечают недостатки такого регулирования, но главной причиной здесь является сам Центральный банк. Он, с одной стороны, является источником таких норм, а с другой стороны, непосредственно участвует в тех правоотношениях, которые сам же устанавливает. Естественно, в этом случае он может позволить себе пренебречь интересами других участников отношений. Для решения этой проблемы было бы возможно по примеру американской Федеральной резервной системы создать в нашей стране отдельно от Центрального банка специальный орган, в ведении которого будет находиться банковское законодательство. В этом случае Центральный банк, так же как и другие кредитные организации, будет вынужден подчиняться общим для всех банковским правилам, а его время будет высвобождено для непосредственного управления кредитом и финансами.

Наконец, серьезной модернизации требует сам Центральный банк. В настоящее время он находится в преимущественном положении относительно других кредитных организаций. В первую очередь это происходит потому, что Центральный банк обладает целым рядом специфических административных функций. Другая причина заключается в том, что Банк России находится вне системы кредитных организаций, как бы над этой системой. В результате все происходящее с частными банками его не касается и не влияет на его финансовое положение, следствием чего стали многочисленные банковские банкротства, за которые Центральный банк, естественно, не несет никакой ответственности. Таким образом, объективно совершенствование Центрального банка должно выражаться совсем не в укреплении его власти, а наоборот, в качестве основной, первостепенной задачи следует изъять у Центрального банка максимум его фискальных полномочий, передав их специальным правительственным организациям и оставив ему для управления исключительно гражданско-правовые инструменты.