Тема 1.1. Правовые основы финансовой деятельности государства.

В любом государстве, независимо от общественно-экономического строя, существуют товарно-денежные отношения. Развитие этих отношений связано с общественным разделением труда, наличием разных форм собственности, внешними связями и т. п. Распределение национального дохода происходит в денежной форме. Из всех денежных отношений финансы выделяются именно тем, что выражают процесс перераспределения доходов и фондов; отличительным признаком финансов является их императивность.

 

Под финансами понимают:

 

1. Совокупность экономических отношений по созданию, распределению и использованию фондов денежных средств, которые необходимы государству для его нормального функционирования;

2. Фонды денежных средств, в своей совокупности составляющие финансовые ресурсы страны.

 

Финансовые ресурсы в РФ включают в себя:

 

- бюджетные средства;

- средства внебюджетных фондов;

- кредитные ресурсы;

- финансы казенных и муниципальных предприятий, организаций и т. д.

 

Финансы как экономические отношения можно подразделить на отдельные взаимосвязанные группы – финансовые институты. Совокупность финансовых институтов образует финансовую систему РФ.

В финансовую систему РФ входят:

 

- Бюджетная система, которая включает в себя государственные и местные бюджеты. К государственным бюджетам относятся федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ – республиканские, краевые, областные бюджеты, бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга, бюджет автономной области и бюджеты автономных округов. Средства бюджетной системы образуются в основном за счет налогов и других обязательных платежей, уплачиваемых юридическими и физическими лицами.

- Внебюджетные целевые фонды (Пенсионный, Фонд социального страхования РФ, иные фонды), средства которых образуются за счет обязательных платежей и отчислений юридических и физических лиц.

 

- Финансы хозяйствующих субъектов – обособленные денежные фонды предприятий, учреждений, организаций, назначение которых различно (например, эти средства могут быть направлены на экономическое развитие и социальные нужды работников предприятия, учреждения, организации).

 

- Имущественное и личное страхование, целью которого является формирование страховых фондов, за счет которых производится возмещение материального ущерба, причиненного юридическим и физическим лицам.

 

- Кредит выражается в привлечении и аккумуляции в кредитные ресурсы свободных средств государства, юридических и физических лиц, предоставляемых для использования на принципе возвратности.

 

При государственном кредите в качестве заемщика денежных средств выступает государство, которое использует в своих целях временно свободные денежные средства юридических и физических лиц.

 

При банковском кредите в качестве заемщиков выступают как юридические, так и физические лица. Временно свободные денежные средства, хранящиеся на счетах, предоставляются банками на условиях возмездности и возвратности юридическим и физическим лицам.

 

Деятельность государства, направленная на создание, распределение и использование фондов денежных средств для реализации своих задач, называется финансовой деятельностью государства. Финансовая деятельность осуществляется в соответствии с определенными принципами:

 

- Принцип законности выражается в том, что вся финансовая деятельность государства строится в соответствии с нормами финансового права, содержащимися в законах и иных нормативно-правовых актах;

 

- Принцип гласности (ч. 3 ст. 15 Конституции РФ): все законы, а также финансово-плановые акты, отчеты об их исполнении и др., доводятся до сведения граждан, в том числе с помощью средств массовой информации.

 

- Принцип федерализма состоит в том, что финансовая деятельность направлена на сочетание общефедеральных интересов с интересами субъектов Федерации. В ст. 71 Конституции РФ указано, что в ведении РФ находятся: установление основ федеральной финансовой политики, финансовое, валютное и кредитное регулирование, денежная эмиссия, федеральные экономические службы, включая федеральные банки, федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы. К совместному ведению РФ и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ) отнесено установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ. В остальном субъекты РФ обладают в области финансов всей полнотой государственной власти.

 

- Принцип плановости. Деятельность государства в финансовой сфере осуществляется на основе финансово-плановых актов (федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации, бюджеты внебюджетных фондов, сметы расходов бюджетных организаций).

Методы осуществления финансовой деятельности государствапринято подразделять на следующие виды:

 

1. Метод собирания денежных средств включает в себя метод обязательных платежей (налоги, сборы, пошлины, уплачиваемые юридическими и физическими лицами) и метод добровольных платежей (взносов), реализуемый, например, при покупке гражданами лотерейных билетов, ценных бумаг, путем пожертвований, вкладов в банки и т. п.

 

2. Методы распределения и использования денежных средств включает в себя финансирование (безвозмездное и безвозвратное предоставление денежных средств) и кредитование (выделение денежных средств на началах возмездности и возвратности).

 

Государственные организации могут получать денежные средства как путем финансирования, так и путем кредитования, негосударственные организации – только путем кредитования.

 

 

Тема 1.2. Понятие, предмет, источники, система финансового права. Сущность правового статуса субъектов финансовых правоотношений.

Финансовое право – самостоятельная отрасль российского права. Оно представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе образования, распределения и использования денежных фондов государством и органами местного самоуправления для реализации их задач. Эти общественные отношения являются предметом изучения финансового права, и им присущи следующие особенности:

1) эти отношения возникают в процессе финансовой деятельности государства;

2) поскольку эти отношения возникают по поводу финансовых ресурсов (денежных средств), то они являются разновидностью имущественных отношений;

3) одной из сторон в финансовых отношениях всегда выступает государство либо его орган.

Методом правового регулирования финансового права (как и административного права) являются властные предписания государства, а следовательно, и финансово-правовые нормы, и финансовые правоотношения носят императивный характер. Властные предписания издают финансовые, кредитные органы, основываясь на своих полномочиях. Властность предписаний государственных органов в сфере финансовой деятельности государства выражается в том, что они принимают решения (законы, подзаконные акты, управленческие решения), обязательные для другой стороны правоотношения. Но в финансовом праве нет полного подчинения, как в административном праве, а только по финансовой линии.

 

В ходе финансово-правового регулирования используются также методы рекомендаций и согласования. Например, Государственная Дума может рекомендовать законодательным органам субъектов РФ выполнение некоторых операций по бюджету.

 

Источники финансового права:

1) Конституция Российской Федерации (ст. 57, 71-73, 75, 106, 132);

2) Кодифицированного закона (кодекса) для всей отрасли финансового права нет. Однако подотрасли финансового права – бюджетное и налоговое право – имеют кодексы:

а) Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ;

 

б) Налоговый кодекс РФ (часть первая от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ, часть вторая от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ);

 

3) Федеральные законы, например Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ, Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации» в ред. Федерального закона от 5 августа 2000 г. № 115-ФЗ, Федеральный закон «О рынке ценных бумаг» от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ, Федеральный закон «О валютном регулировании и валютном контроле» от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ, Федеральный закон «Об аудиторской деятельности» от 7 августа 2001 г. № 119-ФЗ и др.;

4) Указы Президента РФ (например, Указ «О федеральном казначействе» от 8 декабря 1992 г. № 1556) и постановления Правительства РФ (например, Постановление «Вопросы Министерства финансов Российской Федерации» от 7 апреля 2004 г. № 185);

5) Акты финансово-кредитных органов – Министерства финансов РФ, Центрального банка РФ, которые могут быть изданы в форме распоряжений, инструкций, приказов, указаний и др.

Совокупность нормативных актов, содержащих нормы финансового права, составляют финансовое законодательство.

 

Система финансового права представляет собой его внутреннее строение и включает следующие части:

 

1) Общая часть. Включает в себя нормы финансового права, которые закрепляют основные начала финансовой деятельности государства; устанавливают задачи, формы и методы осуществления финансовой деятельности; определяют систему органов, ее осуществляющих; устанавливают компетенцию указанных органов; формы и методы финансового контроля; порядок его осуществления.

2) Особенная часть. Содержит финансово-правовые институты и более крупные подразделения – разделы (подотрасли), например, бюджетное и налоговое право.

Финансово-правовые нормы.

Финансово-правовая норма – это установленное государством и обеспеченное мерами государственного принуждения строго определенное правило поведения в общественных финансовых отношениях, возникающих в процессе планового образования, распределения и использования государственных и муниципальных денежных фондов и доходов, которое закрепляет юридические права и юридические обязанности их участников. Финансово-правовой норме присущ императивный, т. е. повелительный, характер. Это означает, что требования, содержащиеся в нормах, выражены в категорической форме. Финансово-правовые нормы не могут быть изменены произвольно.

 

По своей структуре финансово-правовая норма состоит из гипотезы (указывает на условия действия нормы), диспозиции (устанавливает содержание самого правила поведения) и санкции (определяет, какие неблагоприятные последствия могут наступить для нарушителей финансово-правовой нормы). Финансово-правовые санкции имеют ряд особенностей – они имеют денежный характер и содержат меры принудительного воздействия на нарушителя через его денежные фонды и средства.

 

При этом изъятые у нарушителя денежные средства, вследствие применения к нему санкции финансово-правовой нормы, зачисляются в государственный бюджет. Финансово-правовая санкция может быть выражена в виде начисления пени, прекращения финансирования или кредитования, взыскания штрафа и т. п.

 

Виды финансово-правовых норм.

 

В зависимости от способа воздействия:

 

1) обязывающие. (содержат требования совершить определенные действия). Например, в ст. 45 Налогового кодекса РФ указано, что налогоплательщик обязан самостоятельно исполнить обязанность по уплате налога, если иное не предусмотрено законодательством о налогах и сборах.

2) запрещающие. Например, согласно ст. 102 НК РФ налоговая тайна не подлежит разглашению налоговыми органами, их должностными лицами и привлекаемыми специалистами, экспертами, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом.

3) уполномочивающие. Например, ст. 137 НК РФ устанавливает право налогоплательщика обжаловать акты налоговых органов неправомерного характера, действия или бездействие их должностных лиц, если по его мнению такие акты, действия или бездействие нарушают его права.

В зависимости от содержания финансово-правовые нормы можно подразделить на 2 вида:

 

1) материальные. Закрепляют виды и объем денежных обязательств граждан и организаций перед государством, источники образования кредитных ресурсов банков, виды расходов, включаемых в бюджеты и внебюджетные фонды, т. е. материальное (денежное) содержание юридических прав и обязанностей участников финансовых отношений.

 

2) процессуальные. Устанавливают порядок деятельности в области сбора, распределения и использования государственных денежных средств.

Финансовые правоотношения.

Финансовые правоотношения – это отношения, складывающиеся в процессе финансовой деятельности государства, т. е. в процессе образования, распределения и использования фондов денежных средств, урегулированные нормами финансового права. Участники этих правоотношений наделены соответствующими правами и обязанностями. Особенностями финансовых правоотношений является то, что они возникают в процессе финансовой деятельности государства, по поводу финансовых ресурсов государства и одной из сторон в них всегда выступает государство.

 

Финансовые правоотношения возникают, изменяются и прекращаются на основании юридических фактов. Юридические факты – это конкретные жизненные обстоятельства, с которыми связывается возникновение, изменение или прекращение правоотношений. Юридические факты можно подразделить на события и действия (правомерные и неправомерные). Применительно к финансовым правоотношениям как пример события можно привести ситуацию, когда в связи со стихийными бедствиями, эпидемиями возникают правоотношения по поводу получения субвенций, действием будет являться утверждение финансово-плановых актов. В финансовых планах конкретно выражены права и обязанности участников правоотношений в области финансовой деятельности. После выполнения заданий, содержащихся в планах, финансовые правоотношения прекращаются.

 

Виды финансовых правоотношений:

1) бюджетные;

2) налоговые;

3) неналоговые;

4) в области государственного кредита;

5) в области страхования;

6) при осуществлении государственных расходов;

7) в области банковской деятельности;

8) в области денежного обращения и расчетов;

9) валютные.

Структура финансового правоотношения состоит из субъектов, объекта и содержания (прав и обязанностей).

 

В науке финансового права различают субъектов финансового права и субъектов финансовых правоотношений.

 

Субъект финансового права – это лицо, обладающее правосубъектностью, т. е. потенциально способное быть участником финансовых правоотношений. А субъект финансового правоотношения – это реальный участник конкретных правоотношений.

 

К субъектам финансового права относятся:

 

1) Общественно-территориальные образования:

 

а) Российская Федерация;

б) субъекты Российской Федерации;

в) муниципальные образования.

 

2) Коллективные субъекты:

 

а) органы государственной власти и управления, в том числе местного самоуправления;

б) юридические лица и организации, не обладающие правами юридического лица.

 

3) Индивидуальные субъекты – граждане.

Субъектный состав финансового права и финансовых правоотношений в основном совпадают. Финансовое правоотношение может возникнуть только в том случае, если одним из его участников является государство в лице соответствующего государственного органа, следовательно, финансовое правоотношение не может возникнуть между физическими лицами (гражданами) либо между организациями, основанными на частной собственности. Объект правоотношения представляет собой то, на что воздействуют правоотношения. Финансовые правоотношения имеют своим объектом денежные средства (финансовые ресурсы) государства.

 

 

Тема 1.3. Финансовый контроль в РФ.

 

Финансовый контроль – это контроль за законностью и целесообразностью действий при образовании, распределении и использовании денежных государственных и муниципальных фондов в целях эффективного социально-экономического развития страны в целом и ее регионов. Органами финансового контроля являются:

 

1) Президент Российской Федерации, Правительство РФ;

2) Федеральное Собрание РФ с помощью Счетной палаты РФ;

 

3) Специализированные органы финансового контроля (налоговые органы, органы федерального казначейства, государственного страхового надзора и т. п.).

В ходе финансового контроля применяются разнообразные методы, т. е. приемы и способы его осуществления. К ним относятся: ревизии, проверки (документации, состояния учета и отчетности и т. д.), рассмотрение финансовых планов, заявок, отчетов, заслушивание информации должностных лиц и др. Проведение этих действий, как правило, планируется. Однако они могут осуществляться и вне плана, в связи с возникшей необходимостью. Основной метод финансового контроля – ревизия, т. е. наиболее глубокое и полное обследование финансово-хозяйственной деятельности организации с целью проверки ее законности и целесообразности. Ревизии подразделяются на несколько видов: плановые и внезапные, документальные и фактические, полные (сплошные) и выборочные (частичные) и др. Результаты ревизии оформляются актом ревизии, который подписывается руководителем ревизионной группы (ревизором), руководителем проверяемой организации и ее главным бухгалтером. Этот акт имеет важное юридическое значение.

 

Виды финансового контроля:

1) В зависимости от времени проведения:

 

а) Предварительный. Проводится до совершения операций по образованию, распределению и использованию денежных фондов. Поэтому он имеет важное значение для предупреждений нарушений финансовой дисциплины;

б) Текущий. Это контроль в процессе совершения денежных операций (в ходе выполнения финансовых обязательств перед государством, получения и использования денежных средств для административно-хозяйственных расходов, капитального строительства и т. д.);

в) Последующий. Это контроль, осуществляемый после совершения финансовых операций. В этом случае определяется состояние финансовой дисциплины, выявляются ее нарушения, намечаются пути предупреждения и меры по их устранению.

 

2) В зависимости от волеизъявления субъектов контрольных организаций и требований законодательства:

а) Обязательный. Проводится:

 

в силу требований законодательства;

по решению компетентных государственных органов (например, проверки и обследования налогоплательщиков по вопросам налогообложения со стороны налоговых органов, контроль, проводимый на основе решений правоохранительных органов).

 

б) Инициативный. Осуществляется по самостоятельному решению хозяйствующих субъектов, в частности, путем использования аудиторского контроля.

 

3) В зависимости от особенностей правового статуса субъектов, осуществляющих финансовый контроль:

а) государственный (на федеральном и региональном уровнях). В свою очередь, его в зависимости от сферы действия можно подразделить на надведомственный и внутриведомственный (сходные подразделения можно выделить и в муниципальном финансовом контроле). В этой классификации в зависимости от органов, осуществляющих его, выделяется финансовый контроль:

 

- представительных (законодательных) органов власти;

- Президента РФ;

- исполнительных органов власти общей компетенции;

- финансово-кредитных органов;

- ведомственный (внутриведомственный) контроль, дополняемый внутрихозяйственным (внутренним) контролем.

 

б) муниципальный;

в) общественный;

г) аудиторский.

 

Компетенция государственных и муниципальных органов в области финансового контроля.

В Конституции РФ указано (п. 5 ст. 101), что для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату. Правовое положение Счетной палаты определено Федеральным законом от 11 января 1995 г. «О Счетной палате Российской Федерации» № 4-ФЗ.

 

Счетная палата является юридическим лицом, в своей деятельности она организационно и функционально независима. Она образуется парламентом и подотчетна ему.

 

Задачи Счетной палаты:

 

1) Организация и осуществление контроля за исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и использованием средств государственных внебюджетных фондов;

2) Определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств;

3) При рассмотрении проектов законов о федеральном бюджете и государственных внебюджетных фондах дает оценку их обоснованности.

Счетная палата контролирует только расход средств из федерального бюджета и распоряжение федеральной собственностью.

 

Счетная палата состоит из председателя (назначается Государственной Думой, п. «д» ст. 103 Конституции РФ), его заместителя (назначается Советом Федерации, п. «и» ст. 102 Конституции РФ) и аудиторов. Обе палаты парламента (Совет Федерации и Государственная Дума) назначают по 6 аудиторов сроком на 6 лет.

 

Полномочия Счетной палаты:

 

1) Организация и проведение оперативного контроля за исполнением федерального бюджета;

2) Подготовка и направление в Государственную Думу отчета об исполнении федерального бюджета;

3) Выявление нарушений в использовании средств федерального бюджета;

4) Получение информации от кредитных организаций и Центрального банка РФ о состоянии счетов.

Счетная палата действует путем ревизий и проверок, результаты которых доводятся до обеих палат парламента. По результатам проверок и ревизий составляются представления, в которых указываются меры по устранению нарушений с указанием срока устранения (если срок не указан – 20 дней). При неоднократном неисполнении требований по согласованию с Государственной Думой Счетная палата может прекратить операции по счетам нарушителя.

 

Функции осуществления финансового контроля возложены также на Министерство финансов РФ, которое является органом исполнительной власти, обеспечивающим проведение единой финансовой политики и осуществляет общее руководство организацией финансов в стране.

 

Финансовая политика – это совокупность мероприятий государства в области финансов.

 

Основные задачи Министерства финансов:

 

1) разработка стратегических направлений финансовой политики Российской Федерации;

 

2) составление проекта федерального бюджета и его исполнение;

3) обеспечение устойчивости государственных финансов, концентрации финансовых ресурсов на приоритетных направлениях;

4) внесение предложений о привлечении иностранных кредитных ресурсов;

5) осуществление финансового контроля за расходами бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов (проводится всеми структурными подразделениями Министерства, в т. ч. Контрольно-ревизионным управлением (КРУ), которое вправе осуществлять определение целевого использования бюджетных средств, проводить ревизии и проверки по поручению правоохранительных органов и ревизии бюджетов субъектов РФ по просьбам органов субъектов РФ);

6) финансовое исполнение внебюджетных фондов;

7) разработка предложений по выпуску и размещению государственных внутренних займов и их самостоятельный выпуск;

8) рассмотрение и анализ сводной бухгалтерской отчетности;

9) руководство бухгалтерским учетом, разработка и утверждение типовых форм бухгалтерского учета и отчетности, принятие инструкций по их использованию;

10) обеспечение изготовления денежных билетов и монет по заказу Центробанка РФ и др.

Министерство финансов является юридическим лицом. Его возглавляет заместитель Председателя Правительства РФ – министр финансов РФ. Министерство финансов РФ издает правовые акты (указания, приказы, инструкции), имеющие общее действие. Они являются обязательными для исполнения федеральными органами исполнительной власти, а также всеми организациями и гражданами.

 

В соответствии с Указом Президента РФ от 8 декабря 1992 г. № 1556 были созданы органы Федерального казначейства – единая централизованная система органов, состоящая из Главного управления федерального казначейства Министерства финансов РФ и подчиненных ему территориальных органов Федерального казначейства по республикам в составе РФ, краям, областям, автономным образованиям, городам Москве и Санкт-Петербургу, городам (за исключением городов районного подчинения), районам и районам в городах. Органы казначейства являются юридическими лицами. Их главные задачи: организация и осуществление финансового контроля за исполнением федерального бюджета РФ, управление доходами и расходами этого бюджета на счетах казначейства исходя из принципа единства кассы, контроль за поступлением и использованием внебюджетных средств, сбор, обработка и анализ информации о состоянии государственных финансов и др.

 

Для реализации перечисленных задач органы казначейства наделаны широким кругом полномочий, в т. ч. правом налагать на банки и иные кредитные организации санкции (штрафы) в случае несвоевременного зачисления ими средств в доход федерального бюджета или в государственные внебюджетные фонды.

 

Функции финансового контроля возложены также на органы Федеральной налоговой службы (налоговый контроль), Центральный банк РФ (контроль за соблюдением законодательства о валютном регулировании и денежном обращении, надзор за деятельностью коммерческих банков и иных кредитных учреждений), органы местного самоуправления (финансовый контроль при утверждении местного бюджета, его исполнении, утверждение отчета о его исполнении, установление местных налогов и сборов).

 

Министерства, ведомства, комитеты, другие органы исполнительной власти, общественные, религиозные организации имеют в своем составе контрольно-ревизионные органы, которые осуществляют внутренний финансовый контроль во входящих в систему перечисленных органов предприятиях, учреждениях, организациях, иных структурных подразделениях. Основными задачами внутреннего финансового контроля являются: выявление случаев хищения и недостач денежных средств и материальных ценностей, бесхозяйственности, других нарушений финансовой дисциплины, разработка предложений по устранению условий и причин, их порождающих; принятие мер по возмещению виновными должностными лицами причиненного ущерба и др.