Принятие политических решений

Определение принятия политического решения

Политические решения занимают особое место как в текущей политической прак­тике, так и в политической науке. Не слу­чайно их значимость выделяется многими известными политичес­кими мыслителями. Например, американский политолог Р. Макридис считал, что принятие решений — «наиболее важная социальная функция политики»[57], а его коллега Д. Истон даже определял поли­тическую науку как «исследование способов, которыми принима­ются решения для общества»[58]. Предметом политологии, конечно, не может быть исключительно эта область, но ее важность тем не менее очевидна. Каждый день в любой из стран независимо от ее политической системы и режима принимаются самые различные политические решения, оформляемые в виде президентских ука­зов, законопроектов, политических заявлений и деклараций раз­личных политических партий и движений, наконец, отметок в из­бирательных бюллетенях. Степень их важности, безусловно, раз­лична — все зависит от того, кто принимает решение и чего оно касается. Однако каждое из них в той или иной степени определяет направление развития политического процесса — ведь даже голос избирателя на выборах может привести к кардинальным измене­ниям в политической системе той или иной страны.

По этой причине принятие политических решений следует на­звать ключевым блоком политического анализа, что и является его основным отличием от анализа ситуации и составления политичес­кого прогноза. Ценность ситуационного анализа и политического прогноза зачастую определяется именно их способностью содейство­вать улучшению качественных характеристик принимаемого поли­тического решения. В то же время политическое решение во мно­гом зависит от двух упомянутых блоков политического анализа — ведь принять правильное решение невозможно ни без изучения сло­жившейся ситуации, ни без построения предположений относитель­но дальнейшего развития событий.

С учетом уже проведенного нами рассмотрения ситанализа и политического прогноза можно сделать вывод о том, что полити­ческий анализ имеет пирамидальную структуру — в ее основе ле­жит ситуационный анализ, который в, ряде случаев может выпол­няться в качестве самостоятельной процедуры. Независимым от принятия решения может быть и политический прогноз, который, однако, неосуществим без проведения анализа ситуации. Наконец, принятие решения является самым важным элементом политическо­го анализа и стоит на вершине данной пирамиды. Но при этом каче­ственное решение невозможно без нижестоящих уровней пирамиды.

Возвращаясь непосредственно к вопросу о политических решени­ях, в первую очередь следует определить, что мы будет понимать под этим термином. Как справедливо заметил Р. Даль, решение — это в первую очередь выбор наилучшей из альтернатив[59]. Действительно, если нет ситуации выбора, т.е. если нет по крайней мере двух из возможных вариантов решения, то нет и ситуации принятия решения. С этим согласен и польский политолог Т. Клементевич, считающий, что «политическое решение — это выбор одного из двух (по меньшей мере) возможных политических действий»[60]. Таким образом, приня­тие политических решений можно подразделить на две части — поиск альтернативных вариантов решения и выбор из них такого, который обеспечит наиболее эффективный результат. Исходя из этого, можно предложить следующее определение принятия политического реше­ния: это выработка нескольких вариантов действия для ликвидации возникшей политической проблемы и дальнейший выбор оптималь­ного (наилучшего) из них, реализация которого должна устранить про­блему с максимальной эффективностью.

Разработка нескольких вариантов решения проблемы и выбор наилучшей из альтернатив представляется упрощенной схемой при­нятия решений, нуждающейся в некоторой детализации. Более под­робные схемы принятия политических решений предлагались сра­зу несколькими западными политологами. Например, Г. Лассуэлл считал целесообразным выделение в процессе принятия политичес­кого решения шести этапов: 1) постановки проблемы и поиска ин­формации о ней; 2) выработки рекомендаций — поиска альтерна­тивных решений проблемы; 3) отбора наилучшей альтернативы; 4) предварительного убеждения в правильности решения тех, на кого оно направлено; 5) оценки эффективности решения; 6) обнов­ления, пересмотра или отмены решения[61].

Похожую схему разработали К. Паттон и Д. Савики, у которых, однако, некоторые этапы отличаются от модели Лассуэлла. Их схема включает: 1) обнаружение, определение и детализацию про­блемы; 2) установку критериев оценки альтернатив; 3) разработку альтернативных вариантов решения проблемы; 4) оценку альтер­натив; 5) выбор наилучшей из альтернатив; 6) оценку последствий принятого решения[62].

В этих схемах тем не менее присутствует один существенный недостаток. Дело в том, что, как мы уже отмечали, принятие решений основывается на двух других блоках политического анализа — анализе политической ситуации и политическом прогнозе. Поэтому полная схема принятия решений является фактически и полной схемой всего политического анализа, а следовательно, в нее необходимо ввести и анализ ситуации, и политический прогноз. Между тем, если анализ ситуации в весьма размытом виде и присутствует в схемах Г. Лассуэлла, (постановка проблемы и поиск информации о ней) и К. Паттона и Д. Савики (обнаружение, определение и детализация проблемы), то по­литический прогноз элиминируется из них полностью.

Этот недочет пытаются устранить Д. Веймер и А. Вайнинг, предлагающие следующую схему принятия политических реше­ний: 1) понимание проблемы; 2) выбор и объяснение целей; 3) вы­бор метода решения проблемы; 4) выбор критериев оценки альтер­натив; 5) определение альтернативных вариантов решения пробле­мы; 6) оценка решения, включающая в себя предсказание послед­ствий, к которым приведет реализация той или иной альтернати­вы, и оценка их с точки зрения отобранных критериев; 7) рекомен­дация относительно действий[63]. В ней, как мы видим, уже появляет­ся политический прогноз («предсказание последствий, к которым приведет реализация той или иной альтернативы»). Кроме того, Д. Веймер и А. Вайнинг предлагают новые этапы в схеме принятия политических решений — выбор метода решения проблемы, а также выбор и объяснение целей.

В то же время анализ ситуации вновь присутствует в данной схеме в закамуфлированной форме в виде «понимания проблемы». Нельзя не отметить и того, что Д. Веймер и А. Вайнинг не выделяют анализ ситуации, составление прогноза и принятие решения в отель­ные процедуры, о чем свидетельствует общий пункт — выбор мето­да решения проблемы — а ведь определение метода необходимо для каждого этапа политического анализа, поскольку анализ ситу­ации, прогноз и собственно принятие решения могут осуществлять­ся разными способами и даже разными исполнителями, что отри­цается как Д. Веймером и А. Вайнингом, так и большинством дру­гих западных политологов.

Наконец, в схеме Д. Веймера и А. Вайнинга отсутствует прин­цип обратной связи, весьма важный для принятия политических решений и наличествующий в модели Г. Лассуэлла (обновление, пе­ресмотр или отмена решения). Этот принцип достаточно подробно описан известным политологом Д. Истоном, а также его последова­телями по применению системного подхода в политике Г. Алмондом и Б. Пауэллом в построенной ими модели политической систе­мы. Согласно Д. Истону, Г. Алмонду и Б. Пауэллу, политическая си­стема получает из социальной среды сигналы двух типов: требова­ния и поддержки. На их основе система принимает решения, кото­рые по цепочке обратной связи влияют на сигналы — если решения удачны, то сигнал требования ослабевает и нарастает сигнал одоб­рения. Если же решения не воспринимаются социальной средой как оптимальные, то, наоборот, ослабевает сигнал одобрения и усили­вается сигнал требования[64].

Отметим, что данная схема вполне применима не только ко всей политической системе, но и к отдельным субъектам полити­ческого процесса: политическим партиям, президенту, правитель­ству в целом, отдельным министерствам и ведомствам и т.д. Они также получают из социальной среды сигналы двух типов. При этом система сигналов является для политических акторов своеобраз­ной лакмусовой бумажной, с помощью которой они определяют эффективность принятых и реализованных решений. В схематич­ном виде систему обратной связи для отдельного субъекта полити­ческого процесса можно представить в виде рис. 1.

ВХОДНЫЕ поддержки ВЫХОДНЫЕ

Социальная среда

Политический актор

СИГНАЛЫ: СИГНАЛЫ:

требования политические решения

ОБРАТНАЯ

СВЯЗЬ

Рис. 1. Принцип обратной связи в концепции Д. Истона

 

После описания принципа обратной связи мы можем предло­жить собственную схему принятия политического решения, кото­рая частично будет строиться на моделях западных политологов, однако с учетом имеющихся у них недостатков. Она состоит из 11 этапов: 1) обнаружение и определение проблемы; 2) сбор ин­формации, относящейся к проблеме; 3) составление плана приня­тия решения, включающего в себя выбор метода анализа ситуации, относящейся к проблеме, политического прогноза и собственно политического прогноза, определение исполнителей каждого из этапов, определение информационных, временных, финансовых, организационных и прочих ресурсных ограничений; 4) анализ по­литической ситуации, относящейся к проблеме; 5) определение того, как будут развиваться события при сохранении существующих тен­денций и без активно вмешательства; б) формирование альтерна­тивных вариантов решения проблемы; 7) прогноз относительно последствий, к которым приведет реализация той или иной альтер­нативы; 8) выбор наилучшего варианта решения; 9) исполнение решения; 10) анализ реакции на решения — реализация принци­па обратной связи; 11) коррекция решения.

В эту схему, как мы видим, входит ситуационный анализ (пун­кты 1, 2, 4), поисковое (5) и нормативное (7) прогнозирование и непос­редственно принятие решения вместе с механизмом обратной связи.

Принятия решения в условиях ресурсных ограничений

Данная схема описывает механизм при­нятия решения, но не раскрывает его ка­чественных характеристик. Дело в том, что лица, принимающие решение, могут уделять различное внимание тому или иному этапу принятия реше­ний. Во многом это связано с часто присутствующим при принятии политических решений фактором ресурсных ограничений. Напри­мер, в условиях неопределенности, связанных с нехваткой нужной информации, затруднительно произвести качественный анализ си­туации, а также реализовать прогностические элементы, присут­ствующие в модели принятия решений. На качество ситанализа, прогноза развития ситуации и выработку альтернативных вариан­тов решения проблемы неизбежно повлияют и ограничения по вре­мени — цейтнот обязательно приведет к попытке «сэкономить» на каждом из этапов принятия решения. Аналогичным образом ска­жется на качестве решений и ограниченность в других видах ресур­сов — финансовом, организационном и т.д.

В ситуации ресурсных ограничений лица, принимающие реше­ния, обычно стремятся упростить процедуру принятия решения, что достигается путем сознательного увеличения в своем сознании при­влекательности какого-либо одного из альтернативных вариантов решения, выбранного интуитивно, и одновременного занижения по­ложительных сторон других возможных решений. Политик при этом может преувеличивать возможность коррекции предпочтен­ного им решения в процессе реализации; может убедить себя в том, что если результатом решения окажутся отрицательные последствия в ближайшем будущем, то в долгосрочном периоде эффект от него будет исключительно положительным; может уверить себя, что если решение все же провалится, то это не повлечет за собой далеко идущих последствий, в том числе и для него самого, но если он сделает другой выбор, то в случае неудачи отвечать придется ему лично. Все это делает ситуацию выбора более комфортной с психо­логической точки зрения, однако не избавляет от возможных оши­бок. Интуиция, с одной стороны, является достаточно важным ка­чеством для политика, но, с другой стороны, не стоит переоцени­вать ее значение. Предпочтительнее является выбор альтернатив на основе специальных методик, имеющихся в арсенале политичес­кого анализа — это снизит риск ошибки и позволит находить дей­ствительно оптимальный выход из самых сложных ситуаций.

Классификация политических решений

Говоря о наличии ситуации ресурсных ограничений, мы вплотную подошли к проблеме классификации политических решений. Политические решения действительно можно сгруппиро­вать по данному основанию и разделить их на решения, принимае­мые в условиях неопределенности и в условиях достаточности ин­формации; в условиях цейтнота и в условиях наличия временного запаса; в условиях лимита на финансовые ресурсы и в условиях обеспеченности ими; в условиях ограниченности организационной базы и в условиях наличия значимого оргпотенциала. Однако подобные клас­сификацию вполне можно применить к любому типу решений — ведь она не отражает специфики собственно решений политических. По­этому для политических решений необходимы свои рубрикаторы.

Одну из первых попыток выделить основные типы собственно политических решений можно найти в работе Р. Макридиса «Изу­чение сравнительного правительства», вышедшей в свет в середине 50-х годов XX в. Он выделял три типа политических решений. Пер­вый был назван им фундаментальным, — этот вид решений затраги­вает всю схему принятия решений в обществе и непосредственно само лицо, принимающее решение. По сути, речь идет о таких ре­шениях, которые кардинальным образом меняют существующую политическую систему. Не случайно Р. Макридис говорит о двух способах принятия данных решений — легитимном в виде консти­туционных реформ и нелегитимном в виде революций.

Второй тип политических решений — решения законодатель­ные. Они затрагивают статус и права многих членов общества и устанавливают новые процедуры принятия решений в обществе. К ним относятся законы и подзаконные акты, принимаемые органа­ми законодательной власти. Наконец, третий тип решений — реше­ния, касающиеся отдельных, индивидуальных случаев, которые Макридис называет административными или судебными. Фактически они представляют собой технику применения решений второго типа к конкретным ситуациям[65].

Данная классификация, несмотря на ее достаточно почтенный возраст, до сих пор является популярной у политологов, и особен­но у представителей постсоветских научных школ. Это во многом обусловлено тем, что они в большинстве своем начали разрабаты­вать тему принятия политических решений только в конце 80-х го­дов, и делали это в основном на основе западных разработок, где данная проблема изучалась уже в течение нескольких десятилетий. До 80-х годов в СССР теория принятия решений разрабатывалась исключительно в рамках науки об управлении и специфика соб­ственно политических решений не выделялась[66].

В результате схема Р. Макридиса воспроизводится в точном или несколько измененном виде во многих работах политологов из стран СНГ, воспринимающих ее как некоторый канон[67]. Однако данная классификация представляется все же достаточно общей. В част­ности, если Президент Российской Федерации принимает решение об отставке премьер-министра, после чего происходит назначение нового главы правительства с одобрения Госдумы, то данное реше­ние трудно отнести к одной из предложенных групп. Оно не фун­даментальное, поскольку речь идет о замене конкретного чиновни­ка, а не системы принятия решений, которая остается прежней. Не носит оно и законодательного характера, поскольку не является законом и не устанавливает процедуры, касающиеся значительной части членов общества. Данное решение близко к типу админист­ративных или судебных, но все же стоит несколько особняком — ведь оно относится ко второму лицу в иерархии государственной власти, а значит, неизбежно повлияет на расклад политических сил. Очевидно, нельзя сопоставлять решение о смене премьер-министра и административное решение о разрешении на проведение митинга политической партии в одном из областных центров страны. Не вписывается в данную схему, например, и решение о выборе наибо­лее оптимальной стратегии по проведению предвыборной кампании.

В политической науке существуют и другие попытки классифицировать политические решения. Так, свое видение этой про­блемы предлагает Т. Клементевич, считающий, что надлежащую типологию политических решений можно получить путем перекре­щивания двух делений — на субъектов, участвующих в выборе по­литического действия, и на различные уровни интеграции соци­альных интересов и соответствующей ему в целом сферы адреса­тов решения. Первый принцип деления достаточно понятен. Вто­рое же деление понимается Т. Клементевичем как градация на раз­личные уровни власти, к которым относится то или иное решение, — федеральный, называемый им центральным, региональный и мест­ный. Таким образом, в стране с унитарным федеративным устрой­ством будет лишь два уровня интеграции интересов — централь­ный и местный, и все многообразие решений субъектов политического процесса, таких как граждане и представители, взятые лишь для примера, можно, согласно Т. Клементевичу, свести в табл. 2[68].

На наш взгляд, данная схема также страдает некоторыми изъя­нами, причина которых кроется в определении уровней интегра­ции интересов: у Т. Клементевича они полностью совпадают с уров­нями административно-территориального устройства, причем берут­ся во внимание только те решения, при которых реализуются мак­симально возможные для тех или иных политических субъектов полномочия. Например, решения главы государства или централь­ного парламента рассматриваются исключительно как решения, затрагивающее интересы всего населения страны или каких-либо социальных групп, проживающих сразу в нескольких регионах.

Таблица 2. Типология политических решений

По Т. Клементевичу

 

Субъекты	Уровень интеграции интересов
Центральный	Местный
Граждане	Выборы в центральные органы, референ­дум	Выборы в местные органы, собрания всех жителей
Представители (представительская форма)	Постановления, решения парламента	Местные планы соци­ально-экономического развития
Представители (непредставитель­ская форма)	Решения высших органов политических партий, профсоюзов	Проблемные решения местных органов политических партий

 

В этом случае уровень интеграции интересов действительно со­впадает с адресатами решения. Но все политические решения нельзя ограничить подобными рамками — центральные органы власти впол­не могут принимать решения, касающиеся исключительно ниже­стоящих уровней. Ведь если Президент Российской Федерации под­писывает указ, относящийся к одному из субъектов Федерации, то уровень интеграции интересов в этом случае будет центральным, а сфера адресатов — региональной. Аналогичное несоответствие между уровнем интеграции интересов и сферой адресатов решения на­блюдается и при решении центрального органа какой-либо партии относительно одного из ее региональных отделений. В этой связи смешивать уровень интеграции интересов и сферу адресатов пред­ставляется нецелесообразным.

Кроме того, целый ряд политических решений не имеет слиш­ком обширной сферы адресатов. Так, если президент отправляет в отставку главу правительства, то такое решение непосредственно отразится на населении страны, но если в отставку будет отправлен руководитель президентской администрации, то последствия тако­го шага будут гораздо более локальными. Между тем решения, ка­сающиеся борьбы за распределение ресурсов и не носящие нормативно-регламентационного характера для всего общества или од­ного из уровней административно-территориального устройства го­сударства, из схемы Т. Клементевича выпадают.

В этой связи более правильным было бы классифицировать политические решения, с одной стороны, посубъектно, а с другой — функционально, т.е. согласно функциям, выполняемым, каждым из политических акторов. В результате типология политических решений будет иметь уже форму сложной матрицы, поскольку функции каждого политического субъекта отличаются друг от друга и их совпадение у различных субъектов является неполным. Так, для простых граждан можно выделить функции избирателя и уча­стника демонстраций и прочих форм коллективного протеста, а у рядовых членов партий к ним добавится функция партийных акти­вистов. Каждая из этих функций связана с самыми простыми фор­мами политических решений. По мере усложнения субъектов по­литического процесса набор функций, а значит, и типов политичес­ких решений, им принимаемых, будет возрастать. Например, та­кой субъект политического процесса, как парламент, будет выпол­нять уже гораздо более сложные и значимые функции, среди кото­рых в качестве основных можно назвать законодательную и конт­рольную. При этом решения, связанные с ними, будут различаться в зависимости от типа политической системы, в которой функцио­нирует парламент. Например, в России Государственная Дума мо­жет только утверждать кандидатуру на пост председателя правительства, которая вносится президентом по своему усмотрению, в то время как во Франции премьер-министром обычно становится не выгодная президенту кандидатура, а представитель партии, име­ющей в нижней палате парламента наибольшее число мест.