Перемены в политической системе страны

Весной 2000 г. В. Путин направил в Думу пакет важных законопроектов, знаменующих начало административно-правовой реформы. Была сформулирована задача остановить дезинтеграцию России, вызванную игнорированием губернаторами и законодательными собраниями субъектов федерации норм Конституции и федеральных законов, возведением межрегиональных барьеров на пути движения товаров и капиталов. Прежде всего требовалось создать действенный инструмент федеральной власти, который позволял бы оказывать непосредственное влияние на положение в регионах. Таким инструментом стал институт полномочных представителей президента в семи федеральных округах, на которые была раздела страна. По указу президента РФ полпреды были обязаны координировать деятельность федеральных округов, надзирать за региональным законодательством, способствовать созданию подлинно независимой судебной системы, представлять президенту регулярные доклады о политическом, социальном и экономическом положении в округах и пр.

Вторым направлением реформы стало изменение порядка формирования Совета Федерации — важная и несомненно болезненная часть плана яКремля, поскольку при его реализации пришлось преодолевать явное или тайное сопротивление руководителей регионов, привыкших к своему всесилию. Президент был уверен, что Совет Федерации, как и Дума, должен работатъ на профессиональной основе. Работа наездами не позволяла губернаторам и председателям региональных законодательных собраний вникать в существо утверждаемых законов в Совете Федерации. Верхнюю палату было предложено избирать: направлять в нее по одному представителю от местного законодательного собрания и от исполнительной власти регионов. Принципиальная разница заключалась в том, что теперь вместо самостоятельных и амбициозных политиков, какими были губернаторы и президенты республик, в верхнюю палату пришли чиновники, не пользующиеся политическим весом в столичных коридорах власти. Единственная уступка, которую получили от Кремля члены Совета Федерации, — отсрочка во времени. Последние 35 губернаторов и спикеров, входивших в Совет по должности, покинули его в январе 2002 г.

Новым элементом политической системы стал учрежденный., в августе 2000 г. Государственный Совет — совещательный орган при президенте, в который вошли высшие должностные лица субъектов Российской Федерации. Решения Госсовета имели рекомендательный характеры.

Важным шагом по укреплению вертикали власти стало принятие поправок к действующему законодательству которые дали президенту право временно отстранять губернаторов от должности, если в отношении них возбуждено уголовное дело, распускать законодательный орган субъекта Федерации, не исполняющий пен становления суда. На главах субъектов Федерапии теперь лежала ответственность не только за выполнение предвыборных обещаний, но и зa исполнение федеральных законов, указов президента РФ, актов правительства и судебных решений.

С созданием семи федеральных округов во главе с полномочными представителями президента административный ресурс центра резко увеличился. В 2000 г. федеральная власть, стремясь восстановить единое конституционно-правовое пространство, приступила к мониторингу и исправлению законодательной базы субъектов федерации. Президент потребовал от своих полномочных представителей привести региональное законодательство в соответствие с федеральным. Были признаны не соответствующими российской конституции положения о республиках как субъектах международного права, об их праве заключать договоры международно-правового характера, а также о праве самостоятельно регулировать отношения собственности на природные ресурсы, находящиеся на их территории. В ходе проверок с участием прокуратуры в региональном законодательстве были выявлены новые противоречия. Например, в Уральском федеральном округе в 214 из 1,5 тыс. проверенных законодательных актов были обнаружены нарушения. В Москве федеральному законодательству противоречили 35 нормативных актов, в том числе о регистрации иногородних граждан. Пришлось исправлять уставы областей и округов, многие бюджетные кодексы.

Был сделан ряд шагов по выстраиванию новой системы межбюджетных отношений между центром и регионами, разработана программа «Бюджетный федерализм», ограничены полномочия регионов по сбору налогов.

Перемены произошли и в законодательной ветви федеральной власти. 19 декабря 1999 г. на выборах в третью Государственную Думу победила КПРФ, но в то же время резко возросла доля проправительственных фракций. В новой Думе коммунисты уже не имели большинства и вынуждены были искать союзников для создания мощного парламентского блока. При распределении комитетов и выборах председателя Думы вместо предполагавшегося союза фракций КПРФ и «Отечество — вся Россия» (ОВР) в нижней палате неожиданно для многих образовался союз КПРФ и центристской фракции «Единство» при участии ЛДПР, Агропромышленной группы и группы «Народный депутат». Такой союз, имея в Думе около 290 мест из 450, избрал председателем Думы коммуниста Г. Н. Селезнева и поделил председательские должности в комитетах с явным ущербом для фракций ОВР, СПС, «Яблоко» и группы «Регионы России». Последние весь январь 2001 г. бойкотировали заседания Думы. Но практика показала, что союз «Единства» с КПРФ был временным компромиссом. При голосовании по важнейшим законопроектам, предлагаемым правительством, и инициированным самими депутатами, центристы и левые фракции оказывались по разные стороны баррикад. За три года деятельности третьей Государственной Думы левым фракциям ни разу не удалось заблокировать принятие законов, даже таких болезненных с их точки зрения для населения, как новые Трудовой и Земельный кодексы и Закон об обороте земель сельхозназначения. А в апреле 2002 г. в нижней палате произошел настоящий «антикоммунистический переворот» — посты семи из девяти председателей комитетов, которыми ранее руководили депутаты от КПРФ, были переданы другим фракциям.

Произошел раскол и в рядах самих коммунистов Г.Н. Селезнев, отказавшийся по требованию Бюро московской городской организации КПРФ покинуть пост председателя Думы, был исключен из коммунистической партии «за грубое нарушение дисциплины» и приступил к созданию собственной политической организации — партии «Возрождения России».

Изменениям в партийной системе страны в немалой степени способствовал закон о политических партиях, вступивший в силу 14 июля 2001 г. Долгое время партии в России существовали в льготном правовом режиме. Они регистрировались на основе весьма либерального закона об общественных объединениях. Введение нового закона о партиях, стратегической задачей которого являлся переход России к 2—3-партийной системе, привело к ужесточению требований. Теперь партией считалась лишь та политическая организация, которая насчитывала в своих рядах не менее 9 тыс. членов, при чем требовалось, чтобы они проживали на территории более чем половины общего числа субъектов федерации. Эти условия серьезно сокращали список претендентов. Если до принятия закона о политических партиях в Министерстве юстиции РФ было зарегистрировано. 199 общероссийских политических общественных объединений, то к ноябрю 2002 г. лишь 43 из них преобразовались в политические партии и были зарегистрированы.

Закон устранил с политической сцены десятки крошечных и в то же время амбициозных партий. Процедуру регистрации по разным причинам не прошли «Трудовая Россия» В.И. Анпилова, Российская христианско-демократическая партия и некоторые другие. «Трудовую Россию» не зарегистрировали по той причине, что в ее уставе провозглашалось в качестве цели «завоевание власти трудящимися». А христианским демократам было отказано, поскольку российское законодательство запрещало создавать партии по религиозному принципу (в этом отечественная практика отличается от европейской — христианско-демократические партии существуют в Германии, Италии, Голландии). Некоторые партии из тех, которым было отказано в регистрации, не имея региональных структур, не являлись общефедеральными партиями как таковыми.

Контуры трехпартийной системы в России становились все отчетливее. Левое крыло в политическом спектре заняла самая массовая в России партия — КПРФ, правое крыло СПС, а вцентре позиционировалась возникшая путем объединения «Отечества» и «Единства» партия «Единая Россия» — самая развернутая в регионах и обладающая мощным административным ресурсом политическая организация. К центристским партиям также относили себя Народная партия, ЛДПР, «Партия Жизни». В 2001 г. впервые в России появилась партия, отодвинувшая идеологию на второй план, а на первый поставившая идею поддержки президентства конкретного политика. Эта модель напоминает партийную систему США, где задача партий сводится в основном к организации президентской кампании. Именно этим — поддержкой курса, нацеленного на победу исполняющего обязанности президента премьер-министра В.В. Путина, с самого начала отличалось «Единство», и эту ее основную черту унаследовала «Единая Россия».

Изменилась ситуация и в лагере потенциальных политических оппонентов президента в сфере бизнеса. Олигархи, дистанцированные от Кремля, заметно уменьшили свое участие в публичной политике. Но, сохраняя собственность, связи, контроль за финансовыми потоками, они перенесли центр своей активности в регионы, добившись там политической власти, либо доминирования в «системообразующих» отраслях.

Выборы в Государственную Думу четвертого созыва, прошедшие 7 декабря 2003 г., принесли несколько политических сенсаций. Так, их результаты оказались неожиданными в плане ослабления «правого и левого крыла» в Госдуме: 5-поцентный барьер не прошли праволиберальные партии СПС и «Яблоко», а Коммунистическая партия Российской Федерации смогла собрать лишь 12,67% голосов избирателей. Вопреки прогнозам ВЦИОМа и ФОМа уверенно вошли в четверку лидеров ЛДПР (11,61%) и созданный за три месяца до выборов блок левопатриотических сил «Родина» (9,07%). Поразительным был и успех «Единой России», собравшей наибольшее число голосов избирателей — 37,09%. Оценивая столь высокий результат «партии власти», некоторые зарубежные средства массовой информации поспешили объяснить его чрезмерным использованием административного ресурса и окрестили выборы 7 декабря в России «демократическими, но не свободными».

В целом в 2000-2003 гг. изменились не только структура, но и характер политической системы Россииского государства. B 90-е годы она был по всем признакам конфронтационной и характеризовалась жестким противостоянием (в том числе идеологическим) и борьбой между различными уровнями и ветвями власти, с вовлечением в это противостояние разных слоев общества. Характер новой, сформировавшейся вначале XXI в., политической системы можно определить как консенсусныи.

Правовая реформа

Новому руководству страны в 2000-2003 годы удалось осуществить настоящий прорыв в ходе правовой реформы. Эти годы стали рекордными по количеству принятых депутатами лояльной к президенту третьей Государственной Думы законов и поистине революционными по масштабам и радикальности перемен в правовой сфере.

Законодатели изменили Уголовный кодекс, приняли новый Трудовой кодекс, вторую часть Налогового и третью часть Гражданского кодексов, законы «О гражданстве российской Федерации», «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации», поправки к законам «О Конституционном Суде», «О статусе судей», «О судебной системе» и многое другое. Удалось сдвинуть с мертвой точки такие важные аспекты реформы, как новое процессуальное законодательство, запустив процесс принятия большого пакета законопроектов, годами пылившихся в комитетах Государственной Думы. Было принято сразу четыре новых кодекса в сфере правосудия — Уголовно-процессуальный, Гражданско-процессуальный, Арбитражно-процессуальный и Кодекс об административных правонарушениях.

Особенно сенсационным выглядело принятие парламентом нового Уголовно-процессуального кодекса, работа над которым тянулась так долго, что, казалось, ему придется вечно оставаться проектом. В ходе подготовки УПК его авторам приходилось неоднократно противостоять различным ведомствам, которые пытались либо сохранить, либо укрепить свою роль в уголовном процессе. Новый УПК уравнял права защиты и обвинения. Произошло значительное сужение полномочий прокуратуры в судебном процессе. Одиннадцать действий дознавателей и следователей, в том числе задержание и содержание под стражей, обыск, прослушивание телефонных переговоров и другие, стали теперь возможны только по решению суда, а не с санкции прокурора, как было раньше. Функции прокуратуры были сведены к поддержанию обвинения и общему надзору (а не руководству) за дознанием и следствием. Введен институт сделки с правосудием по нетяжким преступлениям и институт недопустимых доказательств. Все показания обвиняемых, данные без адвоката, признавались недопустимыми доказательствами. А это означало, что следователям предстояло отказаться от такого метода сбора доказательств, как выбивание показаний из подозреваемых. Важнейшим нововведением в уголовном процессе явился отказ от института возврата дела на доследование. Теперь в случае отсутствия доказательств вины суд должен был сразу выносить оправдательный приговор.

Первоначально предполагалось, что новый УПК окончательно заработает с 2004 г., когда к судам перейдет право давать санкции на арест и обыск. Но неожиданно в дело вмешался Конституционный Суд и новый Уголовно-процессуальный кодекс начал действовать в полном объеме с 1 июля 2002 г.

Вступивший в силу 1 сентября 2002 г. новый Арбитражно-процессуальный кодекс заметно улучшил правовую защищенность предпринимателей: прекратилась возможность использовать судебную систему в качестве инструмента недобросовестной конкуренции, когда по одному и тому же хозяйственному спору можно было получить два взаимоисключающих решения Арбитражного суда и суда общей юрисдикции. Теперь экономические споры были отнесены к исключительной юрисдикции арбитражных судов и частные акционеры больше не могли блокировать деятельность компаний через суды общей юрисдикции.

На повышение качества правосудия был направлен и ряд существенных поправок, внесенных в законодательство о статусе судей. Наиболее принципиальные из них касались создания реально действующих механизмов привлечения судей к уголовной, административной и дисциплинарной ответственности. В результате представители судебной власти перестали быть «кастой неприкасаемых». Был принят законодательный акт, обеспечивающий реализацию права каждого гражданина на получение квалифицированной юридической помощи — новый закон об адвокатуре. Отныне адвокат обладал четко сформулированным иммунитетом: он не мог быть допрошен по делу, в котором участвовал, в отношении него не могли проводиться оперативные мероприятия. Одновременно закон наделил адвоката правом проводить расследование в интересах своего подзащитного: опрашивать лиц, владеющих информацией по делу (и эти показания суд или следствие были обязаны принимать к рассмотрению), запрашивать какие угодно организации (обязывавшиеся предоставлять необходимые справки и документы), собирать предметы, которые могли быть признаны вещественными доказательствами. Новый закон предусматривал многообразие форм оказания юридической помощи, в том числе путем учреждения муниципальной адвокатуры как гарантии доступности юридической помощи для неимущих и малоимущих.

Поправками к закону «О Конституционном Суде» был утвержден механизм выполнения его вердиктов. Теперь, если какой-либо нормативно-правовой акт или отдельные его положения признавались неконституционным, то отмене подлежал не только он, но и все акты, из него вытекающие. За неустранение неконституционных актов виновный губернатор мог быть отстранен от должности, а местное законодательное собрание распущено.

Повсеместно разворачивалась работа мировых судей. Более чем в 50% субъектов федерации были назначены и приступили к осуществлению правосудия мировые судьи. Нагрузка судей в федеральных судах общей юрисдикции уменьшилась. Тем самым были созданы более благоприятные условия для приближения правосудия к населению, увеличения его доступности и своевременности осуществления. Вместе с тем процесс введения мировой юстиции в большинстве субъектов Российской Федерации сдерживался из-за отсутствия надлежащего механизма кадрового, финансового и материально-технического обеспечения.

Трудно шел процесс становления института судебных приставов — новго подразделения судебной системы. Затягивалось решение организационно-штатных вопросов. Судебных приставов по обеспечению порядка деятельности судов в ущерб своим обязанностям (безопасность судей, присяжных и народных заседателей, свидетелей, привод граждан в суды) и без согласования с судами часто отвлекали на выполнение функций судебных приставов-исполнителей и силовую их поддержку. А между тем число фактов умышленного причинения телесных повреждений судьям, количество пожаров, угроз террористических актов в зданиях судов продолжало расти. Совет судей Российской Федерации в конечном итоге высказался за передачу судебных приставов из структуры Министерства юстиции в ведение Судебного департамента при Верховном Суде РФ, что и было сделано.

Было отложено создание единого следственного органа — Федеральной службы расследований (ФСР). Главный замысел этой новации заключался в том, чтобы выделить в самостоятельную отрасль предварительное следствие, отделить его от структур, заинтересованных в конечном обвинительном приговоре (МВД, ФСБ, прокуратура, налоговая полиция). Оказалось отодвинуто на более поздние сроки и введение ряда наказаний, не связанных с лишением свободы и предусмотренных еще в 1996 г. новым Уголовным кодексом. Из-за недостаточного финансирования наказание в виде обязательных работ планируется начать применять не позднее 2004 г., наказание в виде ограничения свободы — не позднее 2005 г., наказание в виде ареста — не позднее 2006 г.

Нереализованным оставалось право граждан на рассмотрение их дела в суде присяжных. Новый УПК предусматривал создание этих судов во всех субъектах федераций с 1 января 2003 г. (до 2003 г. они работали лишь в 9 субъектах). Однако страна оказалась не готова к повсеместному появлению присяжных заседателей, в некоторых регионах дело упиралось в отсутствие помещений или денег. В итоге с 1 января 2003 г. суды присяжных были созданы только в 67 субъектах из 89. В остальных регионах они вводятся поэтапно. Официальное объяснение — разная степень готовности. Последним суд присяжных будет введен в Чечне — в 2007 г.

С введением суда присяжных оказалось связана и болезненная для России проблема смертной казни. Общественное мнение и многие депутаты выступали за восстановление исключительной меры наказания, предусмотренной Конституцией и Уголовным кодексом. Однако президент уже не мог отменить мораторий на смертную казнь своим указом, поскольку в соответствии с постановлением Конституционного Суда применение смертной казни возможно только с введением во всех субъектах Российской Федерации суда присяжных. В то же время невозможно выполнить и требование Совета Европы об отмене смертной казни. Депутаты Государственной Думы считают ратификацию Протокола № 6 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, предусматривающего такую отмену, преждевременной. Таким образом, мораторий на смертную казнь будет действовать в России либо до ратификации парламентом этого протокола, либо до полномасштабного введения института суда присяжных, т. е. до 2007 г.

Нуждалась в кардинальном улучшении пенитенциарная система страны. После перевода ее в ведение Министерства юстиции впервые в современной российской истории число заключенных стало меньше 900 тыс. человек (по данным Минюста, 874 тыс. человек в 2002 г.). В результате Россия по числу заключенных на 100 тыс. жителей переместилась с первого места, в мире на второе после США. Однако условия содержания заключенных в местах лишения свободы не соответствуют международным нормам (высокая заболеваемость и смертность, плохое питание, перенаселенность и др.).

Судебная реформа в России близка к завершению. Проведена громадная работа, в результате которой в России построена простая и понятная населению система судов. Несмотря на трудности, а иногда и противодействие развитию судебной реформы, судебная власть состоялась и способна защитить права человека, интересы общества и государства. Возрос и уровень правосознания в обществе. Российские граждане все чаще используют свое конституционное право на судебную защиту. Распространенными стали иски о защите чести и достоинства, о компенсации не только материального, но и морального ущерба. В мае 2002 г. было принято первое решение Страсбургского суда по России, который удовлетворил жалобу на действия Российской Федерации ликвидатора аварии на Чернобыльской АЭС А. Бурдова.

Реформа МВД

Весной 2001 г. новый глава МВД Б.В. Грызлов провозгласил начало реформы своего ведомства. Ключевыми ее понятиями стали: «доверие населения» и «профилактика». В обществе продолжал падать уровень доверия к милиции. Из органа, защищающего права и свободы граждан, она превращалась в карательный орган. Более 40% граждан, пострадавших от преступников, не обращались в милицию. После прихода нового министра последовали многочисленные кадровые и структурные решения. Постановлением правительства 26 июля 2001 г. были ликвидированы РУБОПы (региональные управления по борьбе с организованной преступностью). Вместо них на базе главных управлений МВД в федеральных округах было создано соответсвенно семь оперативно-розыскных бюро (ОРВ). Главным управлениям МВД России в федеральных округах был передан ряд функций, ранее выполнявшихся непосредственно подразделениями центрального аппарата МВД России: координация, контроль и анализ деятельности органов внутренних дел субъектов федерации, расположенных в пределах округа, осуществление в рамках своей компетенции борьбы с межрегиональной организованной преступностью и проявлениями коррупции в органах власти. Последнее, в частности, предполагало четкое разграничение функций: ГУБОП МВД России осуществляет борьбу с организованной преступностью, носящей общероссийский и международный характер, главные управления по федеральным округам — межрегиональный, МВД, ГУВД, УВД — местный. Кроме того, были сформированы следственные управления по федеральным округам, подчиняющиеся Следственному комитету при МВД России. На них возлагались задачи расследования преступлений, представляющих особую сложность и вызывающих значительный общественный резонанс, прежде всего коррупции в органах государственной власти и преступной деятельности организованных преступных групп и сообществ.

Заметно активизировалась борьба с преступностью в самих правоохранительных органах. В июне 2003 г. в рамках спецоперации, подготовленной Главным управлением собственной безопасности МВД, ФСБ России и Генпрокуратурой, в Москве были задержаны участники организованной преступной группировки (4 человека), состоявшей из сотрудников столичного ГУВД. Они подбрасывали оружие, наркотики невиновным гражданам, незаконно возбуждали уголовные дела, а за их прекращение вымогали у своих жертв крупные суммы денег. В августе 2003 г. в Москве были задержаны еще 11 «оборотней в погонах», которые на протяжении ряда 1 лет были членами преступной группировки. Эта группировка с использованием возможностей милиции пыталась взять под контроль представителей мелкого и среднего бизнеса. В отношении коммерсантов фальсифицировались доказательства по уголовным делам. Члены группировки подозреваются также в совершении заказных убийств.

Была увеличена ответственность сотрудников правоохранительных органов, отказывающихся принимать заявления у граждан. Важный шаг реформы — введение максимально полного учета совершаемых преступлений. С 1 января 2002 г. в семи областях России (по одной в каждом федеральном округе) начался эксперимент, в ходе которого стали применяться новые критерии оценки оперативной обстановки. По замыслу реформаторов, новая система оценки работы милиции позволит уйти от многолетней практики сокрытия преступлений с целью улучшить показатели работы. В качестве критериев оценки работы будут приняты нагрузка сотрудника, количество доведенных до суда дел, учет тяжести раскрытых преступлений, учет региональных особенностей.

Другие серьезные изменения — это передача пожарной охраны из МВД в МЧС, передача Министерству внутренних дел функций по регулированию миграции, а также функций налоговой полиции.

В планы реформаторов входят и меры, направленные на приближение милиции к населению: повышение статуса и денежного содержания участковых уполномоченных, увеличение количества сокращенных в середине 90-х годов опорных пунктов общественного порядка, возрождение добровольных народных дружин и т. д. Эффект от перечисленных реорганизаций и нововведений оценивать пока сложно: слишком мало прошло времени.

Военная реформа

Вступление в должность нового президента РФ — Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами сказалось на замысле и дальнейшем осуществлении военной реформы. 4 февраля 2000 г. Совет безопасности утвердил российскую военную доктрину. Ее появление объяснялось новыми угрозами, с которыми столкнулась Россия и на которые было необходимо адекватно реагировать, в частности, события на Северном Кавказе, расширение НАТО на восток и новая военная концепция Североатлантического альянса.

Среди неотложных фундаментальных проблем в военной сфере были выбор допустимого уровня расходов на оборону в стране, определение пропорции «содержание — инвестиции» (кормить или вооружать), выбор приоритета между силами ядерного сдерживания (СЯС) и силами общего назначения (СОН), а также выбор главенствующего принципа комплектования (призыв или контракт).

В абсолютном исчислении военные затраты России были не сопоставимы с затратами передовых военных держав мира. В 2000 г. оборонные расходы России составляли около 6 млрд. долл., или 2% американских затрат на оборону. При одинаковой численности Вооруженных Сил российский военный бюджет был вдвое меньше индийского. Подавляющее большинство специалистов были согласны с тем, что минимальный требуемый объем военных расходов РФ должен составлять 3,5% отечественного ВВП. Этот уровень был одобрен президентскими указами и провозглашался всеми премьер-министрами последних лет, но на деле он ни разу не был достигнут. При этом возникал вопрос, как конкретно использовать получаемые на оборону средства, когда и содержание, и оснащение Вооруженных Сил находятся в плачевном состоянии. Таким образом, распределение бюджетных денег превращалось в труднейшую проблему выбора между поддержанием сегодняшней армии и инвестициями в будущее — производством новых вооружений, которые определят военную мощь через 10-15 лет. Сделать то и другое было невозможно без дальнейшего значительного сокращения численности Вооруженных Сил.

К началу 2000 г. задачи первого этапа военной реформы в части сокращения численности ВС РФ и оптимизации их боевого состава в основном были выполнены. Численность военнослужащих (по штату) составила 1200 тыс. человек. Но даже при такой численности нормальное военное строительство было невозможно. Специалисты считали оптимальным предел от 550 до 800 тыс. человек. Но большинство руководителей Министерства обороны и Вооруженных Сил выступали против дальнейших сокращений личного состава и предпочитали использовать дополнительные средства в основном на повышение уровня содержания. Планы же Совета безопасности в августе 2000 г. предусматривали дальнейшее сокращение Вооруженных Сил до уровня примерно 0,8-0,9 млн. военнослужащих и радикальное изменение пропорции «содержание — инвестиции» с 70:30 до 50:50. Однако принимаемые Думой бюджеты не отражали этих планов.

По другой ключевой проблеме военной политики — выбора приоритета между силами ядерного сдерживания и силами общего назначения — высшее военное руководство страны также не имело согласованной точки зрения. По существу в России существовали две военные доктрины. Генштаб в лице его начальника А.В. Квашнина поддерживал план, предусматривавший резкое усиление сил общего назначения при свертывании ракетных комплексов наземного базирования до немногих сотен единиц по боеголовкам. Другой позиции придерживалось руководство Министерства обороны в лице министра И.Д.Сергеева. Программа, подготовленная Министерством обороны, предусматривала направление основных средств на развитие Ракетных войск стратегического назначения (РВСН), которыми И.Д.Сергеев командовал до назначения министром.

От выбора между этими двумя доктринами во многом зависела и структура военного бюджета. Именно второй вариант доктрины допускал возможность сокращения Вооруженных сил до 0,8 млн. военнослужащих (это составляло численность двух самых больших западноевропейских армий — Франции и ФРГ вместе взятых) и доведения бюджетной структуры «содержание-инвестиции» до пропорции 50:50. В итоге Совет безопасности одобрил план Генштаба, а не согласный с ним военный министр И.Д. Сергеев был переведен на почетную должность помощника президента по вопросам стратегической стабильности. В марте 2001 г. В.В. Путин представил офицерам Министерства обороны и Генштаба новых руководителей военного ведомства: министра обороны С.Б.Иванова и заместителя министра обороны генерал-полковника И.Е. Пузанова.

Наконец, еще одна важнейшая проблема — выбор главенствующего принципа комплектования Вооруженных Сил. В условиях, когда общество не ощущало угрозы большой войны, а традиции неуставных отношений пустили в армии глубокие корни, когда уклонение от призыва достигло огромных масштабов и призывной контингент по показателям здоровья, грамотности и криминогенности опустился ниже всякого приемлемого уровня, переход на добровольно-контрактное комплектование снял бы многие острейшие противоречия общества и армии. Но контрактник «стоил» впятеро дороже призывника. При контрактном комплектовании образовывался гораздо более малочисленный контингент запаса, служащий резервом быстрого наращивания армии в случае большой войны. Офицерский корпус и генералитет практически единодушно выступили против контрактной армии. Но общественное мнение в большинстве своем было за нее.

В настоящее время комплектование Вооруженных Сил РФ военнослужащими осуществляется двумя способами: приблизительно 70% личного состава проходят военную службу по контракту и 30% — по призыву. В середине сентября 2002 г. начал осуществляться эксперимент по переводу 76-й Псковской воздушно-десантной дивизии на контрактную основу. Но уже через три месяца эксперимент вызвал активную критику.

Начиная с 2001 г. многое было сделано для продолжения военной реформы. Никогда еще за все постсоветское время глава государства не уделял столько внимания военному ведомству страны. В начале 2001 г. были утверждены план строительства Вооруженных Сил РФ на 2001- 2005 гг., планы строительства видов и родов войск и др. (всего 33 документа). В 2001 г. Вооруженные Силы России были переведены на «трехвидовую структуру» — Сухопутные войска, ВВС и ВМФ. В течение года были сокращены более 70 тыс. должностей военнослужащих, в том числе — более 25 тыс. должностей офицерского состава и прапорщиков. В самих силовых структуpax упразднялись некоторые подразделения. Так, в декабре 2001 г. в воздушно-десантных войсках и Генштабе были ликвидированы структуры, отвечающие за миротворческие силы. Их функции стала выполнять специально созданная структура в Главкомате сухопутных войск. С 1 января 2002 г. Министерство обороны перешло на единую систему заказов вооружений и военной техники.

В то же время ассигнования на национальную оборону позволяли только стабилизировать ситуацию, но были явно недостаточны для вывода Вооруженных Сил и других военных организаций государства из кризиса. В поисках выхода изыскивались дополнительные ресурсы в деятельности самих Вооруженных Сил: в системе обороны ликвидировались нерациональные структуры и объекты: выведен радиоэлектронный центр с территории Кубы, ликвидирован пункт материально-технического обеспечения флота в Камрани (Вьетнам) и пр.

В структуре оборонного бюджета страны стала увеличиваться доля расходов на НИОКР, ремонт и перевооружение армии. В 2002 г. на эти цели было запланировано на 27 млрд. больше, чем в 2001 г. Деньги пошли прежде всего на поставку в войска современной военной техники и новых образцов вооружений для сил общего назначения — ударных вертолетов, средств связи, информации и разведки.

28 июня 2002 г. Государственная Дума приняла закон «Об альтернативной гражданской службе», согласно которому гражданин России имел право на замену военной службы на службу, не связанную с использованием оружия (в инженерных подразделениях, тыловых частях, а также в лечебных и военно-лечебных учреждениях, домах инвалидов и т. п.), если военная служба противоречила его убеждениям или вероисповеданию, а также если он относился к коренным малочисленным народам. Срок альтернативной гражданской службы определялся в 3,5 года (для выпускников вузов он был меньше в 2 раза).

Несмотря на все реорганизации и сокращения, российская армия продолжает оставаться одним из самых громоздких военных механизмов в мире. В ведении Министерства обороны и Генерального штаба находятся 6 военных округов, 4 флота, 8 общевойсковых армий, 6 армий ВВС и ПВО, 6 флотилий, 2 армейских корпуса и 2 эскадры. Основной структурный недостаток военной организации РФ состоит в том, что до сих пор она не представляет собой единой системы. По существу это совокупность «силовых» ведомств. Воинские формирования есть.не только у Министерства обороны, они есть у 11 силовых ведомств. Каждое из них в основном самостоятельно осуществляет финансово-экономическое, тыловое, техническое и другие виды обеспечения, а также комплектование личным составом и подготовку кадров. Все это снижает эффективность суммарных затрат на военную организацию страны.

Социальное положение военнослужащих улучшилось, но не достигло того уровня, который можно назвать приемлемым. Неразрешенными остались проблема престижности воинской службы и проблема неуставных отношений. Участились побеги из воинских частей, нередко они сопровождаются захватом оружия и совершением уголовных преступлений. Подтверждением нездоровой моральной обстановки в войсках служит число обращений в Комитет солдатских матерей и военную прокуратуру по поводу тех или иных нарушений, происходящих в воинских частях. По информации Главной военной прокуратуры только в первой половине 2002 г. военные прокуроры рассмотрели более 40 тыс. обращений и жалоб военнослужащих по поводу ущемления их конституционных прав.

Все увеличивающееся число проблем в российской армии, так и не нашедших разрешения, еще раз доказывает, что реформировать военную систему должно не оборонное ведомство. Сегодня в государстве, как и прежде, сохраняется ситуация, при которой вопрос формирования основ и принципов военной организации страны решает не Совет безопасности, не правительство, а само военное ведомство.

Проблем у российской армии много, и понадобится не один год, чтобы их решить. Сегодня можно говорить лишь о том, что постепенно налаживается система управления строительством Вооруженных Сил, а военная доктрина современной России — это своего рода компромисс между военными потребностями, с одной стороны, и реальными экономическими, научно-техническими, социальными, демографическими и другими возможностями государства, с другой стороны.

2.1.6. Система образования: реформы или модернизации?