Власть и общество в 1994-1999 гг.

В Государственной Думе первого созыва, избранной 12 декабря 1993 г. и начавшей работу 11 января 1994 г., ни одна из партийных фракций и депутатских групп не получила такого большинства мандатов, которое позволило бы ей претендовать на лидерство в палате. Оказалось примерно равным и соотношение политических сил, поддерживающих политику реформ и, наоборот, находящихся в оппозиции. Из-за излишней политизированности результаты деятельности Государственной Думы, особенно на первом этапе, оказались меньше, чем ожидалось, хотя парламент и сумел принять ряд важных законов, в том числе Гражданский кодекс Российской Федерации (общая часть).

Понимая, что в условиях конфронтации невозможна нормальная деятельность, депутаты и президентские структуры вынуждены были пойти на компромисс. В феврале 1994 г. Дума объявила амнистию участникам августовских (1991) и октябрьских (1993) событий. В апреле-июне 1994 г. был принят меморандум о гражданском мире и общественном согласии, подписанный всеми думскими фракциями, большинством политических партий и движений России. Подписание этих документов способствовало ослаблению гражданского противостояния в обществе.

Но президенту так и не удалось получить поддержку радикального экономического курса, что и обусловило некоторую его корректировку. Из правительства были удалены сторонники радикальных преобразований Е. Т. Гайдар и Б. Г. Федоров.

Ухудшение экономической ситуации в стране вело к изменению соотношения политических сил в обществе. Это наглядно продемонстрировали итоги выборов во вторую Государственную Думу, проходившие 17 декабря 1995 г. Дума второго созыва оказалась еще более политизированной и оппозиционной правительству и президенту, чем предыдущая. Противостояние законодательной и исполнительной властей продолжилось, но оно уже не принимало таких острых форм, как в 1993 г.

Начало 1996 г. в политической жизни страны было наполнено ожиданием. Это был год новых президентских выборов, от исхода которых зависело, по какому пути пойдет страна навстречу третьему тысячелетию. Большинство населения было не довольно политикой, проводившейся исполнительной властью в последние годы, и готовилось проголосовать против существующих порядков. Сомнения в победе Б.Н.Ельцина доминировали в течение всей предвыборной кампании и особенно в феврале-апреле 1996 г., когда рейтинг президента был в несколько раз ниже рейтинга его основного соперника Г. А. Зюганова.

В феврале-марте 1996 г. Ельцин выступил с рядом инициатив, направленных на то, чтобы привлечь избирателей на свою сторону: обещал ликвидировать задолженность по социальным платежам, повысить минимальный размер пенсии, содействовать интеграции в СНГ, предложил план урегулирования конфликта в Чечне. Кроме того, были списаны долги по товарным кредитам для аграрно-промышленного комплекса, обещаны льготы ВПК, обнародована программа поддержки малого бизнеса. В результате этих мер реальные доходы населения в период избирательной кампании выросли на 4% в феврале и на 5% в марте 1996 г.

Недовольство политикой правительства в значительной степени отошло на второй план перед альтернативой возвращения к власти коммунистов. Отторжение от прошлого оказалось для большинства населения сильнее недовольства сегодняшним днем. Сыграло роль и то, что значительная часть граждан России стала приспосабливаться к изменившимся условиям и уже не хотела резких перемен. Все это способствовало тому, что Ельцину удалось объединить вокруг себя силы, не желавшие победы коммунистов, привлечь на свою сторону большинство избирателей. В свою очередь, главный конкурент Ельцина, лидер коммунистов Зюганов, сумел добиться коалиции с левыми партиями. Предвыборную коалицию с КПРФ составили такие организации, как «Трудовая Россия» (лидер В. И. Анпилов), «Держава» (А.В.Руцкой), Аграрная партия (М.И.Лапшин), «Российский общенародный союз» (С.Н.Бабурин).

В июне 1996 г. прошел первый тур президентских выборов. Разрыв между основными претендентами Б.Н.Ельциным и Г.А.Зюгановым был настолько невелик (всего 3, 28%), что у сторонников Ельцина возникло серьезное беспокойство относительно его победы во втором туре. Нет сомнения в том, что если бы не интенсивная и довольно грамотная работа избирательного штаба Ельцина во главе с А. Б. Чубайсом и сверхактивность самого Б.Н.Ельцина в последний месяц перед выборами, возродившая в глазах избирателей имидж Ельцина образца 1991 г. и веру в то, что в случае избрания на второй срок, он сумеет переломить ситуацию в стране к лучшему, он не одержал бы победу. Во втором туре выборов 3 июля 1996 г. за Б. Н. Ельцина проголосовало 53,8% принявших участие в выборах, за Г. А. Зюганова —40,3%.

Однако переизбрание Б.Н.Ельцина на новый срок не привело к стабилизации положения в стране. Постоянное противостояние законодательной и президентской властей мешало решению важнейших экономических вопросов, откладывалось принятие основополагающих законодательных актов. В то же время реальная политическая власть все в большей степени сосредотачивалась в руках крупнейших финансовых групп, возникших в ходе приватизации и раздела государственной собственности. Эти группы взяли под контроль все электронные средства массовой информации. Обыденным явлением стали террористические акты, заказные убийства банкиров, предпринимателей, политических деятелей, журналистов.

Престиж власти катастрофически падал. Во всех ветвях власти процветали коррупция, финансовые махинации. В стране еще не сложились структуры гражданского общества, которые в странах западной демократии служат противовесом всевластию государственных чиновников.

Падал рейтинг и самого президента. Разросшаяся президентская администрация включала более сорока консультативных подразделений и многочисленный вспомогательный персонал — всего приблизительно 7 тыс. человек. В отличие от официального правительства она по существу пользовалась иммунитетом от надзора законодательной власти. Это позволяло президенту укрывать какие-то аспекты деятельности правительства, перенося ее в недра президентского аппарата. Политической стабильности не способствовали и многочисленные кадровые перестановки, особенно участившиеся после того, как 23 марта 1998 г. Б.Н.Ельцин отправил в отставку с поста председателя правительства «политического долгожителя» В. С. Черномырдина и весь его кабинет министров. С тех пор главы правительства и их состав менялись почти каждые 6-8 месяцев.

15 мая 1999 г. впервые в истории России Государственная Дума рассмотрела вопрос о досрочном прекращении полномочий президента. Согласно Конституции РФ для этого депутатам необходимо было набрать не менее двух третей голосов. Процедура импичмента была инициирована еще в 1998 г. на основании пяти предъявляемых Б.Н.Ельцину обвинений: развал Советского Союза; трагические события осени 1993 г.; развязывание войны в Чечне; развал армии и геноцид русского народа. Правительство Е. М. Примакова, образованное осенью 1998 г. вслед за августовским обвалом финансового рынка России и опиравшееся на парламентское большинство в Думе, не предпринимало никаких видимых усилий к тому, чтобы заблокировать усилия депутатов сместить президента со своего поста. Чувствуя себя находящимся в патовой ситуации, Б.Н.Ельцин решился на рискованные меры и накануне голосования в Думе по импичменту отправил премьер-министра Примакова в отставку, внеся при этом на рассмотрение Думы кандидатуру нового премьера СВ. Степашина. Судьба правительства оказалась таким образом тесно связанной с исходом голосования по импичменту. За несколько дней до голосования политическая атмосфера оказалась накаленной до предела. Стало ясно, что только фракция «Наш дом — Россия» во главе с бывшим премьер-министром В. С. Черномырдиным не поддержит все пункты обвинения против президента. Даже либеральная фракция «Яблоко» во главе с Г. А. Явлинским категорически отказалась идти на компромисс с президентом по вопросу о войне в Чечне. В лагере Б. Н. Ельцина стали открыто поговаривать о возможном роспуске Думы. Со своей стороны политики из лагеря оппозиции угрожали президенту ответными мерами в том случае, если он решится на применение насилия.

Однако процедура отрешения Б. Н. Ельцина от должности не вышла за пределы Государственной Думы. Ни один из пяти пунктов обвинения не набрал необходимых трехсот голосов. Даже по самому «проходному» пункту — развязывание военных действий в Чечне — депутатам удалось набрать лишь 283 голоса. Газета «Сегодня» в те дни писала: «Мыльная опера, на подготовку которой затрачен почти год и уйма средств, из-за которой Дума фактически не занималась законотворчеством, из-за которой все это время лихорадило страну, из-за которой, по сути, было отправлено в отставку правительство Примакова, — бездарно провалена». А «Московский комсомолец» обратил внимание на то, что «даже те, кто выступал против импичмента, не нашли ни одного доброго слова для Бориса Ельцина и призывали голосовать против его отрешения от власти только в интересах сохранения хотя бы подобия стабильности в стране». «Это ли не суд над человеком, восемь лет назад имевшим поддержку двух третей своих соотечественников!» — вторила «Московскому комсомольцу» «Новая газета». Инициирование процедуры импичмента в 1998-1999 гг. стало первой попыткой привлечь к ответственности верховную власть по закону.

Попытка отрешить президента от власти провалилась, и Ельцин на время снова укрепил свои позиции.

18 декабря 1999 г. прошли выборы в третью Государственную Думу. В ходе предвыборной кампании различные политические силы поднимали вопрос о необходимости внесения изменений в Конституцию. Основные требования сводились к уменьшению объема полномочий президента и формированию правительства на основе парламентского большинства. Однако на выборах победило проправительственное движение «Единство», а 31 декабря Б. Н. Ельцин, которого оппозиция постоянно обвиняла в цепляний за власть, неожиданно для многих заявил о своей добровольной отставке и передаче президентских полномочий председателю правительства В. В. Путину, которого он еще в августе 1999 г. назвал своим преемником. Эти события уходящего года изменили расстановку политических сил. «Эпоха Ельцина» закончилась, и в новый 2000 г. страна вступала под властью политика, отличавшегося не только молодостью и завидным здоровьем, но и имевшего уже в политическом багаже высокий рейтинг, успешно начавшуюся контртеррористическую операцию на Северном Кавказе, а также разработанную Центром стратегических исследований программу дальнейших реформ во всех сферах жизни российского общества.

По прошествии всего нескольких лет чрезвычайно трудно объективно оценить все перипетии внутриполитического развития России в годы правления первого президента. С одной стороны, были заложены основы нового демократического государственного ] устройства, политический плюрализм. И сегодня очевидно, что эти перемены носят уже необратимый характер. С другой стороны, решительно защищая эти перемены в условиях постоянной борьбы с левой оппозицией, Б. Н. Ельцин мог легко выйти за пределы правового поля и использовать чисто силовые методы (события осени 1993 г.). Политическая система России в 1992-1999 гг. имела не только конфронтационный, но и аморфный характер. Многочисленные партии так и не сложились ни в двух-, ни в трехпартийную систему. Уровень доверия к власти и рейтинг Б. Н. Ельцина неуклонно падали. В обществе наметилась явная усталость от затянувшегося ожидания перемен к лучшему, от многочисленных скандалов (героями которых порой оказывались люди из «команды» Ельцина и даже его ближайшие родственники). Девальвации подверглось само понятие демократии.

Военная реформа

К началу 90-х годов военно-политическая ситуация в мире претерпела значительные изменения: закончилась «холодная война», улучшились российско-американские отношения. Конфронтация между Востоком и Западом уступила место партнерству. Было очевидно, что России в обозримом будущем едва ли придется вести широкомасштабную войну. Наиболее вероятным для нее было участие в локальных конфликтах в приграничных республиках (Северная Осетия, Чечня, Дагестан), а также участие в миротворческих операциях на постсоветском пространстве (а при наличии мандата ООН и ОБСЕ — и вне него), как это было в Приднестровье, Абхазии, Южной Осетии, Таджикистане, Боснии и Косово. Необходимо было адаптировать военную систему России к новой внешней среде безопасности.

После развала СССР Россия унаследовала до 70% военного потенциала бывшего СССР, в том числе Вооруженные Силы численностью 2,7 млн. человек, причем 0,6 млн. остались вне пределов России. Потеря мощных общевойсковых и авиационных соединений, отошедших Украине и Белоруссии, была компенсирована за счет вывода из Восточной Европы в Россию практически в полном составе не менее мощных дивизий. Содержать такое наследство для страны было не по силам. Дефицит бюджета требовал постоянного сокращения военных расходов, инфляция сводила на нет запланированные ассигнования. Обеспеченность страны материальными и финансовыми ресурсами объективно обусловливала всеобъемлющую военную реформу. На фоне беспрецедентного кризиса российских Вооруженных Сил (постоянное недофинансирование, падение престижности воинской службы, люмпенизация профессиональной основы армии и рост оппозиционных настроений среди военнослужащих), реформирование военной системы было также и средством избежать чрезвычайно опасной внутренней дестабилизации.

Военная реформа была необходима и как часть общих демократических экономических и политических преобразований, как путь к установлению реального политического гражданского контроля над военной организацией государства, обеспечивающий окончательные гарантии дальнейшего демократического развития России.

Следует подчеркнуть, что «военная реформа» — понятие более широкое, чем «реформа Вооруженных Сил». Она предполагает проведение мероприятий не только в Вооруженных Силах Российской Федерации, но и во всей военной системе, включающей войска всех силовых ведомств (ФСБ, МВД, СВР, ФПС, ФАПСИ и др.), органы государственного и военного управления, мобилизационную подготовку государства, военно-промышленный комплекс, систему призыва и социальной защиты военнослужащих, финансирование обороны и безопасности.

В условиях кризиса, который затронул все отрасли экономики, главным отправным пунктом для военной реформы была необходимость значительного сокращения численности Вооруженных Сил с тем, чтобы сэкономленные средства использовать на повышение их качественных характеристик. Однако и сама акция по сокращению численности войск требовала немалых затрат (выходное пособие, жилье, переезд и т.п.). Значительные затраты требовались также при постановке на хранение и утилизацию вооружения и военной техники, при решении проблемы вывода войск из стран Восточной Европы и т. п.

После провала попытки сохранить советскую военную машину в неизменном виде — подчиненной единому командованию под флагом СНГ, Россия приступила к созданию собственных Вооруженных Сил. Началом этого процесса можно считать указ президента °т 7 мая 1992 г. «О создании Вооруженных Сил Российской Федерации». Были пересмотрены подходы к созданию группировок войск и сил общего назначения и начато формирование новых в связи с изменившимися государственными границами. Тогда же были расформированы 3 управления военных округов, 8 управлений армий, 1 армейский корпус, 15 управлений дивизий, 8 военных училищ. На этом этапе правительство пришло к выводу, что Россия не может иметь сильные группировки войск вдоль всей своей границы. Поэтому в основу строительства ВС был положен принцип мобильной обороны — формирование небольших, но достаточно мощных сил, готовых к применению там, где возникает реальная угроза безопасности России.

С осени 1992 г. Россия приступила к созданию структуры собственных сил ядерного сдерживания (СЯС), которые рассматривались военным руководством как компенсация ослабления обычного потенциала. Акцент, который предлагалось делать на дальнейшем развитии СЯС, объяснялся, в частности, их гораздо меньшей затратностью по сравнению с другими компонентами Вооруженных Сил. В силах ядерного сдерживания видели также «зонтик» для осуществления военной реформы и то единственное, что осталось в наследство от статуса СССР как сверхдержавы.

Но у политических лидеров страны не было четких геополитических ориентиров, не было и новой доктрины, которая должна определять состав и задачи ядерных сил. Нормальное военное строительство подменялось разговорами о приходе «новой эры взаимоотношений с НАТО» и «братства с США». В 1992 г. был подготовлен и 3 января 1993 г. подписан Договор о дальнейшем сокращении стратегических ядерных потенциалов США и России. В результате России предстояло сокращать свои СНВ сразу в соответствии с двумя договорами (СНВ-1 и СНВ-2) в случае их ратификации российскими законодателями. Еще до вступления в силу Договора СНВ-1 (в 1995 г.) начался процесс массового снятия с вооружения устаревших российских межконтинентальных баллистических ракет (МБР) и баллистических ракет подводных лодок (БРПЛ). В то же время поступление на вооружение новых образцов замедлилось из-за экономических трудностей. Особенно много неопределенности вносила ситуация с ратификацией российско-американского Договора СНВ-2. Договором предусматривалось, что каждая из сторон ограничивает свои ядерные силы таким образом, чтобы к 1 января 2003 г. стороны имели на своих носителях от 3000 до 3500 ядерных боевых блоков по своему усмотрению. Положения этого договора вызвали большие споры у специалистов и политиков ввиду его очевидной огромной затратности для России.

В результате вывода войск и спонтанного сокращения личного состава к 1994 г. Вооруженные Силы уменьшились до 2,1 млн. человек. В течение 1993-1994 гг. была разработана и введена в действие новая система боевой готовности ВС, опробован контрактный способ комплектования частей и соединений. Наконец, принята Федеральная программа развития вооружения и военной техники, начались военно-правовая реформа и реформа военного образования.

Однако из всех задач по реформированию ВС, поставленных на период до 1996 г., ни одна не была выполнена в полном объеме. При этом высшее политическое руководство страны и прежде всего президент Ельцин фактически самоустранились от реального руководства военным строительством. Существенно осложняли процесс военного строительства и объективные факторы: многократное сокращение финансирования ВС, трудновыполнимые и дорогостоящие международные обязательства, унаследованные Россией от СССР (решения о масштабном выводе войск из стран Центральной и Восточной Европы, уничтожении химического и ядерного оружия). Необходимо учитывать и то обстоятельство, что руководству Министерства обороны РФ приходилось решать и не свойственные ему политические задачи: предотвратить политизацию армии и не допустить широкомасштабных акций протеста среди военных, связанных с неуклонным ухудшением их материального положения.

Разница между размером российской армии и ее финансированием разрешалась за счет ухудшения состояния содержания, материального обеспечения, ремонта, боеготовности и боеспособности российских ВС, путем сокращения оборонного заказа, потери научно-технического потенциала, роста армии бездомных офицеров, задержек с выплатой денежного довольствия и зарплаты.

Всю серьезность положения в российской армии высветили чеченские события 1994-1996 гг., наглядно продемонстрировавшие перед всем миром плохую укомплектованность и слабую оснащенность армии, отсутствие в ней дисциплины и элементарного порядка, недостатки принципа комплектования по призыву, некомпетентность значительной части командования.

К весне 1996 г. стало очевидно, что военная составляющая государственного механизма России стремительно деградирует, грозя выйти из-под контроля Верховного Главнокомандующего. К тому же на лето были назначены президентские выборы. А общественная критика военной политики государства достигла своего наивысшего накала. Для повышения предвыборного рейтинга Ельцин пошел на решительный шаг — 16 мая 1996 г. увидел свет указ президента РФ №722 «О переходе к комплектованию должностей рядового и сержантского состава Вооруженных Сил и других войск Российской Федерации на профессиональной основе», в соответствии с которым предполагалось перевести с весны 2000 г. ВС и другие войска РФ на комплектование рядового и сержантского состава по контракту с отменой призыва на военную службу. Сам факт появления подобного указа был положительно воспринят в обществе: по опросам общественного мнения, 56% населения его одобрило, против были лишь 11%.

Июнь 1996 г., через месяц после появления «контрактного» указа, П. С. Грачев был снят с поста министра обороны. Главным достижением «эпохи Грачева» можно считать сохранение высокой боеспособности стратегических ядерных сил как стержня национальной обороны России и последнего аргумента России в отстаивании ею статуса мировой державы. Но задачи по реформированию ВС выполнялись крайне неудовлетворительно.

Июль 1996 г. на выездном заседании коллегии МО РФ в подмосковном санатории «Барвиха», представляя нового министра обороны И. Н. Родионова, Ельцин жестко заявил присутствующим военачальникам: «В армии должен быть наведен элементарный порядок!... Военная реформа — это государственная задача, а не дело лишь одного военного ведомства. Именно поэтому принял решение образовать Совет обороны». Президент провозгласил, что «главная цель военной реформы — создание к 2000 г. профессиональной армии и обещал всестороннюю поддержку военным в преодолении кризиса в Вооруженных Силах.

Перед Советом обороны (СО) была поставлена задача до 1 января 1997 г. разработать «Концепцию военного строительства в РФ до 2005 г.». Разработка проекта Концепции одновременно велась в аппарате Совета обороны и в Минобороны РФ. В результате к концу декабря на рассмотрение президенту и правительству были представлены два принципиально противоположных по своей сути документа.

Представители аппарата СО полагали, что в настоящее время для России отсутствует угроза широкомасштабной внешней агрессии. Исходя из этого положения, следует привести состав, структуру и численность ВС в соответствие с реальной военно-политической обстановкой и экономическими возможностями государства, создать небольшие по численности, хорошо оснащенные профессиональные ВС, полностью обеспеченные финансовыми и материально- техническими ресурсами.

Генералы из Министерства обороны и Генерального штаба стояли на совершенно противоположных позициях. Глава военного ведомства И. Н. Родионов, выступая 25 декабря 1996 г. на международной научно-практической конференции «Развитие стратегического партнерства и военно-политической интеграции государств — участников СНГ», сообщил собравшимся, что все постсоветское пространство с момента своего образования пребывает в окружении потенциальных агрессоров. Среди наиболее недружелюбно настроенных государств он назвал Турцию, Иран, Пакистан, Японию и Китай. К самым серьезным угрозам для стран СНГ Родионов отнес расширение блока НАТО и резкое усиление геополитического влияния США.

Военные упорно настаивали на том, что реформирование ВС можно начать лишь при условии скорейшего выделения на эти цели значительных финансовых средств, составляющих до 15% ВВП, что означало бы направление в военную сферу всех свободных ресурсов страны. При этом сокращение армии и флота до 1,2 млн человек объявлялось преждевременным, так как, исходя из факта враждебного окружения, России нужна армия, способная вести «активную оборону» на всех направлениях.

Несмотря на множество противоречий, именно проблема финансового обеспечения военной реформы стала яблоком раздора между Министерством обороны и Советом обороны РФ. Государство могло реально выделить на нужды обороны не более 50% суммы, запрашиваемой военными. При сохранении прежней численности ВС денег едва хватило бы на нищенское содержание военнослужащих.

В отличие от военных члены Совета обороны, получив негласное одобрение президента, выступали за немедленное начало военной реформы, исходя из фактически имеющихся бюджетных ресурсов. Аппарат Совета обороны на основе интегрирования предложений по военному строительству в РФ, поступивших от различных организаций, учреждений и граждан, разработал схему реформирования ВС и других войск на период до 2005 г. Этот проект в дальнейшем и стал основой для проведения комплекса мероприятий по перестройке военной системы России. К марту 1997 г. в аппарате Совета обороны был также разработан и проект концепции национальной безопасности РФ как промежуточного звена в работе по 35созданию проекта военной доктрины России, работа над которым началась еще в ноябре 1996 г.

Развязка в борьбе двух архитекторов российской военной реформы, представляющих гражданско-прагматическую и военно-затратную концепции, наступила весной 1997 г. К этому времени кризис в ВС достиг ужасающих масштабов, минимальные заявленные финансовые потребности армии на 200% превысили реальные ассигнования, а военная верхушка весной 1997 г. бросила открытый вызов политическому руководству. Министр обороны генерал И. Н. Родионов, поддержанный председателем думского комитета по обороне генералом Л. Я. Рохлиным, публично высказывал свое несогласие с президентом. Было создано «Движение в поддержку армии и оборонной промышленности» (ДПА), которое фактически встало на путь подстрекательства военных к мятежу.

«Военная оппозиция» была разгромлена на заседании Совета обороны 22 мая 1997 г. Председательствовавший на заседании Б. Н. Ельцин подверг резкой критике министра обороны И. Н. Родионова и начальника Генштаба В. Н. Самсонова, возложив на них ответственность за «очень низкий уровень работы» в проведении военных преобразований. Президент высказал твердое мнение, что «генерал сегодня — это главный тормоз военной реформы» и совершенно не заинтересован в проведении каких-либо преобразований. Министр обороны и начальник Генштаба были отправлены в отставку. Концепция военного строительства, разработанная в недрах МО и ГШ, потерпела полное фиаско. Новым министром обороны был назначен главком ракетных войск стратегического назначения (РВСН) И. Д. Сергеев, начальником Генштаба — командующий войсками Сибирского Краснознаменного военного округа А. В. Квашнин, оба лояльные к президенту военные специалисты. Президент обещал новому министру обороны всяческую поддержку и свое личное покровительство в борьбе с противниками реформирования. Сторонник профессиональной армии И. Д. Сергеев, став министром, в считанные недели подготовил программу реформирования армии и начал ее осуществление.

Военная реформа наконец-то сдвинулась с места и в течение следующих полутора лет действительно сделала ряд крупных шагов. Ее главные направления были окончательно конкретизированы 16 июля 1997 г. в указе президента РФ №725с «О первоочередных мерах по реформированию Вооруженных Сил Российской Федерации и совершенствованию их структуры». Указом преду-36

сматривалось: установить с 1 января 1999 г. штатную численность военнослужащих ВС РФ в 1,2 млн. единиц; преобразовать ракетные войска стратегического назначения, военно-космические силы и войска ракетно-космической обороны из войск ПВО в вид вооруженных сил — ракетные войска стратегического назначения; преобразовать до 1 января 1999 г. Военно-воздушные силы и Войска ПВО в вид ВС РФ — военно-воздушные силы; придать военным округам статус оперативно- стратегических (оперативно-территориальных) командований ВС РФ на соответствующих стратегических направлениях.

Угроза массовых сокращений, отмена ряда социальных льгот для военнослужащих грозили резко обострить и без того накаленную обстановку в войсках, сделав ее практически неуправляемой. Долги государства армии и флоту неуклонно росли, ставя офицерский корпус на грань социального взрыва и открытого неподчинения московскому руководству. В этих критических условиях срочно требовалось усилить систему контроля президентских структур за ходом военного строительства. Указом президента от 28 августа 1997 г. в составе его Администрации была образована Государственная военная инспекция, которая должна была стать эффективным инструментом для контроля над обстановкой в Вооруженных Силах и обеспечить жесткое государственное руководство ходом масштабной реформы всей военной системы государства. С осени 1997 г. в войсках начались реальные организационно-штатные мероприятия, предусмотренные президентским указом от 16 июля.

30 июля 1998 г. президент утвердил «Основы (концепцию) государственной политики РФ по военному строительству на период до 2005 г.». «Основы» стали первым документом в российской истории, в котором системно излагались принципиальные положения политики государства по вопросам военного строительства. Они охватывали все наиболее важные сферы военной деятельности — от принципов международной политики до военно-патриотического воспитания. В «Основах» был предопределен уровень военных расходов как доли ВВП: 5,1%—на всю правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности страны, в том числе 3,5% — на оборону.

В соответствии с задачами обеспечения военной безопасности перестраивалась и структура ВС РФ. Было намечено сокращение числа министерств и ведомств, имеющих воинские формирования, усиление роли Генерального штаба ВС РФ в укреплении обороноспособности страны, четкое определение системы мобилизационной готовности, системы тылового и технического обеспечения всех силовых структур. Упразднялись воинские формирования, не использующиеся непосредственно в целях обеспечения обороны государства.

«Основы» устанавливали чисто концептуальный подход к межвидовой реорганизации по сферам применения видов ВС — суша, воздух-космос, море. На первом этапе (до 2001 г.) ВС должны были закончить переход к четырехвидовой структуре, а на втором (до 2005 г.) —к трехвидовой.

В рамках совершенствования организационной структуры Внутренних войск (ВВ) МВД РФ предполагалось снять с них в мирное время функции по охране объектов на коммуникациях и по конвоированию, а также сократить число охраняемых объектов. На втором этапе военного строительства ВВ предполагалось преобразовать в Федеральную гвардию (Федеральную милицию внутренней безопасности), комплектующуюся исключительно на контрактной основе.

Признавалось целесообразным участие в миротворческих операциях и размещение российских военных баз в странах СНГ. В отношении стран дальнего зарубежья была выстроена система приоритетности связей: США — НАТО — другие европейские страны, на Востоке — Китай, Индия, Япония.

При всей важности «Основ военного строительства» она представляла собой лишь директивную основу для проведения военной реформы, являясь своеобразной мини-доктриной переходного периода. Российское руководство так и не решилось пойти на принятие полномасштабной Военной доктрины. В «Основах» не было представлено финансово-экономическое обоснование намеченных мероприятий, отсутствовали координационные планы, необходимые при реформировании всех составляющих оборонной системы.

Годы, бесплодно потерянные при министрах обороны П. С. Грачеве и И. Н. Родионове, когда финансирование Вооруженных Сил России все еще было на приемлемом уровне, дорого обошлись стране. Когда новый министр обороны И. Д. Сергеев начал реальную военную реформу, финансирование быстро пошло на убыль. Бюджетный кризис весны 1998 г., а затем и крах 17 августа нанесли тяжелый удар по осуществлению реформы в тот самый момент, когда она стала набирать темп. Еще на стадии формирования бюджета 1998 год стал переломным с позиций военной экономики: впервые в современной истории России расходы на национальную оборону перестали быть главенствующими. Первое место по удельному весу в общих расходах 1998 г. заняло обслуживание государственного долга. Весной 1998 г. запланированные расходы на оборону были сначала сокращены кабинетом С. В. Кириенко с 82 до 61 млрд. р., а после кризиса 17 августа финансирование было еще более урезано, и в результате к концу года ассигнования на национальную оборону составили всего лишь около 38 млрд. р. Это был двойной удар: он не только отменил все «подъемные» на сокращение Вооруженных Сил, но и резко сократил даже базовый оборонный бюджет, значительно опережая реальное сокращение численности ВС и тем самым сводя на нет всю возможную экономию на их содержании. Финансовые урезания ударили прежде всего по НИОКР, приобретению вооружений и техники и капитальному строительству.

В результате инфляции второй половины 1998 г. большинство военных оказались за чертой бедности, и даже при этом денежное довольствие задерживалось на 2-3 месяца. Подготовка и учения в сухопутных войсках, ВВС и ВМС фактически прекратились. Ход военной реформы был глубоко подорван. Наиболее важное направление — сокращение личного состава — было перекрыто сокращением финансирования. Пал жертвой финансового кризиса и переход на службу по контракту. Поскольку финансирование сокращений с самого начала было недостаточным, а после 17 августа вообще замерло, было решено главный упор делать на сокращении контрактников, увольнение которых было дешевле (закон не предусматривал обеспечения их жильем и других выплат) и в то же время обещало некоторую экономию за счет их содержания, поскольку их жалование гораздо выше, чем у призывников (обычно в 5 раз, а в зонах боевых действий — в 10 раз). Таким образом, сокращение в 1997-1998 гг. было проведено по меньшей мере на 40% за счет сокращения службы по контракту и, следовательно, шло вразрез с одним из направлений реформы.

Тем не менее в перекраивании организационной структуры ВС РФ военное ведомство, возглавляемое И. Д. Сергеевым, в 1998-1999 гг. полностью уложилось в график мероприятий, намеченных на первый этап военной реформы. За счет интеграции собственно ракетных войск стратегического назначения, военно-космических сил и войск ракетно-космической обороны был создан качественно новый вид ВС — ракетные войска стратегического назначения. Войска ПВО были объединены с Военно-Воздушными Силами. Еще один, традиционно самый крупный вид — сухопутные войска — лишился своего высшего командования и был напрямую подчинен Генеральному штабу. Таким образом, ВС приобрели четырехвидовую структуру (РВСН, СВ, ВВС и ВМС). К 1999 г. фактический состав Вооруженных Сил был уменьшен на 0,6 млн. военнослужащих и достиг 1,2 млн человек.

В июне 1999 г. Комиссия по подготовке проектов общевоинских уставов ВС РФ завершила предварительную проработку проектов уставов и в августе направила их для изучения в войска. Число военно-учебных заведений и научно-исследовательских учреждений было сокращено практически вдвое. В ходе преобразований, проведенных в 1997-1999 гг., российские ВС стали более гибкими, компактными, значительно повысился уровень их управляемости. С 1999 г. активизировалась боевая учеба в войсках. В июне 1999 г. впервые за предшествующие семь лет были проведены стратегические командно-штабные учения «Запад-99» —самые масштабные военные учения с момента образования российских ВС.

Определились понятие военной организации РФ, ее состав и структура. К началу 1999 г. была подготовлена и новая военная доктрина РФ. Она подверглась переработке с учетом военных действий НАТО в Югославии и принятой в разгар этих действий новой военной концепции НАТО. Проект доктрины был опубликован 9 октября 1999 г. в газете «Красная звезда». В 1999 г. на военно-экономическую политику России косвенно повлияли не только военные действия США и их союзников в Югославии, но и события в самой России - начавшаяся на Северном Кавказе антитеррористическая операция.