Внешняя политика России (2000-2003 гг.)

Личная дипломатия

В начале 2000 г. вопрос «кто есть Путин?» часто ставил в тупик международную политическую элиту. Западные и российские СМИ не раз и не два напоминали о его «кагэбэшном прошлом». Зарубежная пресса рисовала его как сурового, подозрительного и скрытного человека, нацеленного на возрождение опасного российского национализма. Однако новый российский руководитель, не комплексуя по поводу своего прошлого, начал активно распространять «личную дипломатию» на сферу международных отношений, гораздо успешнее, чем его предшественник, устанавливая близкие, даже дружеские отношения с лидерами основных мировых держав. В лице В. В. Путина западные лидеры увидели современного, прагматичного, предсказуемого российского политика, лишнего не обещающего, не угрожающего военным потенциалом, но и не скромничающего, когда речь идет о национальных интересах России. Его имидж руководителя нового типа вполне соответствовал новому стилю международной политики, ставшему на рубеже тысячелетий более динамичным и прагматичным, когда на смену поколению романтиков (Ельцин, Клинтон, Коль и пр.), пришли прагматики (Шредер, Блэр), которые на веру ничего не принимали и строили свои отношения на трезвом расчете.

Британский премьер-министр Т. Блэр был первым западным лидером, который приехал в Россию для встречи с В. В. Путиным в период, когда тому еще только предстояло утвердиться на высшем государственном посту. Блэр первым пробил брешь в бастионах сомнений Запада относительно Путина. Эффектные дебюты на саммитах «Большой семерки» и Евросоюза укрепили международный престиж нового главы государства.

Однако ставка на одни только локальные прорывы (налаживание личных контактов с Т. Блэром, Г. Шредером и позднее — с Ж. Шираком и Дж. Бушем младшим), в новой международной ситуации была явно недостаточной.

После того как Запад начал убеждаться, что в дипломатии и на внешнеполитической арене В.В.Путин абсолютно предсказуем и позитивен, российскому президенту предстояло укрепить позиции России на международной арене успехами реформ и экономики.

Новые приоритеты и черты внешней политики России

90-е годы XX в. закончились для России и Запада взаимным разочарованием, сентенциями о нереализованных возможностях и д5жё шумными скандалами. Впервые за десятилетие мир начал говорить о стагнации и даже отголосках «холодной войны». Расчеты, связанные с формированием равноправных партнерских отношений России с Западом, как это предполагалось в «Основных положениях концепции внешней политики Российской Федерации» от 23 апреля 1993 г. не оправдались. Усиливалась тенденция к созданию однополярной структуры мира при экономическом и силовом доминировании США. При решении принципиальных вопросов международной безопасности ставка делалась на западные институты и форумы ограниченного состава, на ослабление роли Совета Безопасности ООН. Международная обстановка, сложившаяся к началу XXI в., потребовала переосмысления приоритетов российской внешней политики и возможностей ее ресурсного обеспечения.

10 января 2000 г. указом президента была утверждена новая концепция внешней политики Российской Федерации. Среди заявленных в ней приоритетов были: ставка на формирование многополярной системы международных отношений, реально отражающей многоликость современного мира с разнообразием его интересов; решительное противодействие попыткам принизить роль ООН и ее Совета Безопасности в мировых делах; оптимальное сочетание усилий по всем направлениям внешней политики, соблюдение разумного баланса между ее целями и возможностями для их достижения, решение внешнеполитических задач соразмерно их реальному значению для национальных интересов России; содействие развитию национальной экономики, которое в условиях глобализации немыслимо без широкого включения России в систему мировых хозяйственных связей и др.

Главная отличительная черта российской вдешней политики в начале XXI в. — многовекторность и большая сбалансированность. Утратив фактически статус великой державы и в силу экономической слабости не имея возможности осуществлять наступательную стратегию, Россия все чаще и не без успеха стала играть роль посредника при разрешении сложных международных и региональных проблем, например на Ближнем Востоке, в ситуации с Ираком, Афганистаном, Югославией и в других случаях. Новый фактор российской политики — защита интересов российского бизнеса, содействие осуществлению экономических реформ.

Внешняя политика начала приносить экономические результаты. Вот итоги только 2002 г.: правительство сняло ограничения на экспорт нефти и договорилось о ее поставках в США, Россию исключили из «черного списка» FATF, а ЕС и США признали российскую экономику рыночной. Еще одна черта — внешнеполитическая деятельность перестала быть монополией президента и подконтрольных ему МИДа и Совета Безопасности. Осваивается опыт молодой российской парламентской демократии. Совет Федерации и Государственная Дума в рамках своих конституционных полномочий ведут законодательную работу по обеспечению внешнеполитического курса Российской Федерации и выполнению ее международных обязательств. При подготовке решений о проведении внешнеполитического курса федеральные органы исполнительной власти по мере необходимости взаимодействуют с субъектами федерации и неправительственными организациями России.

Россия и США

Российско-американские отношения 2000-2003 гг. характеризуют нестабильность, импульсивность, определенный элемент фрагментарности со взлетамйПи падениями.

Администрация Дж. Буша пришла к власти с совершенно новой концепцией внешнеполитических отношений применительно к ее российскому направлению, ориентированной на серьезные коррективы. Россия вновь стала отождествляться с потенциальной угрозой для США. Свертывались наработанные структуры координации. Сокращались программы помощи. Ставилась задача переформулирования стратегических ориентиров с перспективой вывода России из числа первоочередных приоритетов. Сотрудничество обуславливалось точечным взаимодействием по зонам совпадающих интересов. Во главу угла было поставлено обеспечение глобального американского лидерства.

Решающим средством развития отношений оставался политический диалог с приоритетной ролью контактов на высшем уровне. Первая встреча президента России В.В. Путина и президента США Дж. Буша произошла на саммите в Любляне в июне 2001 г. Стороны подошли к ней с более чем неопределенным характером отношений, с длинным шлейфом накопившихся к тому времени проблем чуть ли не конфронтационного плана. После саммита в Любляне ключевые расхождения сторон остались, но при этом обозначилась обоюдная настроенность на совместный поиск путей их преодоления. Вторая встреча — в рамках саммита стран «восьмерки» в Генуе В июле 2001 г. сохранила расхождения по принципиальным позициям (ПРО, расширение НАТО и т.д.).

Трагические события 11 сентября 2001 г. временно вывели отношения России и США на новый уровень. Общий враг — международный терроризм, сблизил позиции двух стран. На третьей встрече лидеров двух стран в рамках форума АТЭС в Шанхае в октябре 2001 г. появилась идея трансформации отношений России с НАТО. Кульминационной точкой стартового периода российско-американских отношений стал официальный визит 12-15 ноября 2001 г. В.В. Путин в Вашингтон-Кроуфорд. В ходе саммитаДутин и Буш подтвердили готовность крепить де только партнерство, но и дружбу. Впервые официально была yтверждена идея формирования нового мехашгама взаимодействия Россия – НАТО в формате «двадцатки». CША дали согласие содействовать в таких вопросах, как вступление России в ВТО, предоставление России статуса страны с рыночной экономикой, отмена поправки Джексона-Вэника. Америка демонстрировала общность позиций с Россией по сокращениям СНВ (до 1700—2200 ядерных боезарядов в течение 10 лет). Болъшое достижение представлял собой подписанный в мае 2002 г. Договор о сокращении стратегических наступательных потенциалов (СНП), хотя он не затронул многих вопросов, в том числе такой важный вопрос, как порядок учета и сокращения ядерных боеголовок.

Однако «стратегическое партнерство», провозглашенное после 11 сентября 2001 г., не носило глубокого характера. По набору средств достижения стратегических целей Россия и США оказались по-прежнему по разную сторону баррикад. Магистральный интерес США — утверждение своего лидерства и окончательный демонтаж остатков прежней биполярной модели регулирования международных отношений. Россия же заинтересована в полицен-тризме, нейтрализующем международные дисбалансы, и опоре на адаптированные к современным требованиям механизмы прежней международной системы безопасности (ООН, ОБСЕ).

С самого начала во многом декларативным было и единство России и США в борьбе с международным терроризмом. Интересы Москвы и Вашингтона реально совпадали в Афганистане, поскольку режим талибов угрожал безопасности обеих держав. В остальном совпадение интересов было частичным, а расхождения более существенными. США были заинтересованы в российской поддержке их борьбы с «Аль-Каидой», а затем в ликвидации «оси зла». Задача российской дипломатии сводилась основном к тому, чтобы добиться от США и ЕС признания операции в Чечне как части борьбы с междртродным терроризмом.

Кризис партнерства явственно проявился в 2003 г. в ходе иракского кризиса и последовавшей войны. Намерение США провести военную операцию против Ирака, игнорируя позицию ООН, не было поддержано рядом крупнейших стран, в том числе и Россией. 21 марта 2003 г., после начала операции «Шок и трепет», российская сторона официально заявила, что военные действия США против Ирака не имеют правовых оснований. По словам министра иностранных дел И.С. Иванова, «американцы начали военные действия именно в тот момент, когда перспектива разоружения Ирака с помощью инспекторских проверок была вполне реальна». Оккупировав Ирак, США приняли решение отстранить ряд стран, не входящих в антииракскую коалицию, от участия в восстановлении Ирака. Это решение подтверждало намерения США решать все вопросы, касающиеся Ирака, односторонним путем, не считаясь с мнением международного сообщества. Более того, США выступили с инициативой списания долгов с Ирака, что явно противоречило интересам России как одного из главных кредиторов Ирака.

Неудача российской дипломатии — выход США из Договора по ПРОв 2002 г. Этот шаг не был направлен непосредственно против России, но он ломал сложившуюся за предыдущие десятилетия международную систему ограничения гонки вооружений. Получило старт очередное расширение НАТО на восток — приглашение в военный блок бывших республик СССР — Латвии, Литвы и Эсто-ний, против чего Россия выступала категорически. Было осуществлено военно-политическое проникновение США в чувствительные зоны российского «мягкого подбрюшья» — Среднюю Азию (Кыргызстан) и Заккавказье (Грузия). США поддержали в ущерб интересам России проект прокладки каспийских трубопроводов в обход российской территории. Периодически разгорались «торговые войны», как это было с повышением тарифов на импорт стали в США и российскими ограничениями на ввоз американской курятины.

Не лучшим образом сказалась на отношениях Москвы и Вашингтона ситуация вокруг «ЮКОСа». США в большей степени, чем страны Европейского Союза, оказались озабочены делом российской нефтяной кампании, против руководства которой летом 2003 г. было возбуждено уголовное дело. Представители влиятельных кругов США пришли к выводу о том, что арест главы «ЮКОСа» М.Б.Ходорковского окончательно подводит черту под демократическим рыночным экспериментом в России. Ряд конгрессменов и сенаторов США, как республиканцев, так и демократов, выступили с предложением исключить Россию из «большой восьмерки», а сенатор Д. Маккейн предложил отложить в конгрессе рассмотрение вопроса об отмене поправки Джексона-Вэника.

Россия и ЕС

На Западе перспективным партнером России являлся Европейский Союз, диалог с которым весьма актуален с учетом процесса европейской интеграции. Отношения России с Европейским Союзом затрагивают комплексно все основные направления политики Европейского Сообщества.

На Парижском саммите Россия – ЕС в октябре 2000 г. было принято решение начать регулярный энергодиалог, инициатором которого выступил Брюссель. Разработка концепции «общего европейского экономического пространства», начатая в соответствии с решениями саммитов Россия — ЕС в мае — октябре 2001 г. в перспективе может привести к тесному сотрудничеству в секторах энергетики, науки и техники, транспорта, экологии при условии общей либерализации торговли, упрощения торговых процедур и гармонизации их режимов (технические стандарты и сертификация, транспорт, таможенное дело, финансовые рынки и т.д.). Россия и ЕС признают необходимость наращивания сотрудничества в области нефтяной промышленности, выступают в поддержку постепенной интеграции рынков электроэнергии и энергоносителей. Разрабатывается проект строительства Северо-Европейского газопровода.

В рамках политического сотрудничества сложилась многоуровневая и стабильная система консультаций в виде двухсторонних «саммитов» заседаний Совета сотрудничества, встреч на уровне председатель правительства России — председатель комиссии ЕС. Политическое сотрудничество включает в себя ряд межрегиональных интеграционных проектов, осуществляемых под эгидой ЕС, крупнейшим среди которых является «Северное измерение». В рамках этого проекта осуществляется финансирование Евролейским инвестиционным банком экологических проектов в российском секторе Балтики (в Санкт-Петербурге и Калининграде).

В сфере правоохранительной деятельности и правосудия обе стороны быстро наращивают объем сотрудничества, хотя это направление является новым для самого Европейского Союза. Налажены регулярные контакты таможенных органов сторон, в том числе по борьбе с контрабандой, незаконным оборотом наркотиков и двойным декларированием грузов. Установлены контакты между правоохранительными органами России и Европолом, принят совместный план действий по борьбе с международной организованной преступностью.

Начиная с 2001 г. российское правительство интенсивно действует в направлении ускорения вступления во Всемирную торговую организацию Южного спорных вопросов на сегодняшний день уже снято, в том числе по выравниванию энерготарифов, уровню государственной поддержки сельского хозяйства. В 2002 г. ЕС и США признали российскую экономику рыночной. Однако в самой России вопрос о вступлении в ВТО остается дискуссионным. Многие представители крупного российского бизнеса считают, что поспешное вступление в ВТО может привести к непоправимым последствиям: многие профильные для страны отрасли окажутся в бедственном положении при открытии российского рынка. Со своей стороны российское правительство утверждает, что чем раньше Россия присоединится к ВТО, тем лучше, так как в 2002-2004 гг. в рамках ВТО будут разрабатываться новые правила международной торговли на следующие 10 лет, предполагающие дальнейшую либерализацию торговли. По мнению министра Г.О. Грефа, если Россия к этому времени станет участником ВТО, у нее появится возможность влиять на результаты переговоров. Эту позицию поддерживает и президент. «Мы твердо приняли решение двигаться в направлении вступления в ВТО, и это решение будет реализовано», — заявил В. В. Путин на выездной сессии Всемирного экономического форума в Москве в конце октября 2001 г. Но вступать в ВТО Россия намерена только на стандартных для всех членов организации условиях, а дополнительные требования рассматривает как попытки своей дискриминации. В 2003 г. переговорный процесс по присоединению России к Всемирной торговой организации ускорился. Россия и Евросоюз уверены, что присоединение России к ВТО может состояться к концу 2004 г.

Трудным оказался диалог России с ЕС по Калининградской области, под знаком этого диалога прошел 2002 год. Россия настаивала на безвизовом железнодорожном транзите между Калининградом и остальной Россией. Проблема Калининградской области была практически решена на саммите Россия — ЕС в Брюсселе. В соглашении, подписанном Россией и Европейским Союзом, предусматривалось введение упрощенного транзитного документа (УТД) в двух формах. Первая — многократного действия и сроком на несколько лет — выдается консульствами Литвы в РФ и снабжена фотографией. Вторая называется «упрощенным проездным документом на железной дороге» (У11Д-ЖД). Она выдается литовскими пограничниками пассажирам поезда по предъявлению российского общегражданского или загранпаспорта на границе и действительна только для разовых поездок туда и обратно. Участники саммита договорились и о том, что оудет установлен безвизовый режим для временных въездов граждан РФ на территорию государств — членовЕС и соответственно граждан ЕС на территорию РФ.

Климат отношений России с Евросоюзом удалось улучшить, однако Запад продолжал мыслить двойными стандартами в оценке чеченского терроризма. Россия так и не сумела объяснить общественному мнению Запада причины военной операции в Чечне, настроив против себя общественное мнение немалой части Европы. Весьма сдержанно выраженная солидарность после трагедии «Норд-Оста» в Москве не переломила ситуацию. Тут же последовал скандал с А. Закаевым: Дания не решилась признать этого эмиссара Масхадова террористом и выдать России. В 2003 г., после долгого судебного разбирательства, так же поступила и Великобритания.