Национально-государственное строительство и его трудности

Распад СССР и последовавший за ним глубокий кризис нанесли мощный удар по самой государственной идее в России. Возникла серьезная угроза целостности Российской Федерации. В начале 90-х годов казалось, что вслед за СССР распадется и Россия. Кризисные явления в экономике сопровождались ростом сепаратистских настроений в бывших автономных республиках и автономных областях. В конце 1991 — начале 1992 г. в ряде республик прошли съезды национальных движений под лозунгами борьбы за национальную независимость.

Наибольшего развития дезинтеграционные процессы достигли в Северо-Кавказском регионе. С началом болезненных рыночных преобразований оживилась политическая оппозиция, и недолговременная политическая консолидация конца 1991 г. сменилась нарастающим конфликтом между законодательной и исполнительной ветвями российской власти. Ослаблением федерального центра воспользовались лидеры субъектов федерации. Сепаратистские движения и центробежные тенденции в регионах усилились. Стремление к независимости либо к большей самостоятельности проявлялось не только в национальных республиках (Татарстан, Чечня, Башкортостан), но и в некоторых ненациональных регионах (Урал, Западная Сибирь, Дальний Восток). Центральная власть, пытаясь сохранить целостность страны, была готова предоставить существенную самостоятельность и дополнительные полномочия национальным автономиям, пойти на любые уступки, если этим удастся снизить опасность их отделения. Отсюда известное выражение Б. Н. Ельцина: «Берите независимости столько, сколько сможете проглотить».

Юридическим оформлением политической сделки стал Федеративный договор, подписанный в Москве 31 марта 1992 г. Он разграничил предметы ведения между федеральным центром и органами власти субъектов федерации, а также внес изменения в структуру Российской Федерации: наряду с республиками субъектами федерации были признаны 6 краев, 49 областей и 2 города федерального значения. Из автономных республик Федеративный договор не подписали Татарстан и Чечня. Башкортостан выторговал себе специальные условия, согласно которым присваивал в качестве достояния «многонационального народа Башкортостана» богатства недр, становился субъектом международной деятельности, сам регулировал принципы налогообложения, формировал судебную систему и т.п. В тот же день был подписан экономический договор с Республикой Якутия-Саха, согласно которому она получала исключительные права на распоряжение добываемыми на ее территории алмазами. В апреле 1992 г. VI съезд народных депутатов одобрил Федеративный договор и постановил включить его составной частью в проект новой Конституции Российской Федерации.

Федеративный договор, укрепив целостность государства, в то же время не устранил противоречий в его устройстве: асимметричность федерации, неравенство субъектов и пр. Против ущемления своих прав стали выступать такие субъекты Российской Федерации, как края и области, требуя себе такого же статуса, как у республик. Все более стал проявляться на региональном уровне юридический сепаратизм. В 1992-1993 гг. до принятия новой Конституции, несколько субъектов федерации приняли свои конституции. Первыми, опережая федеральное законотворчество, это сделали те субъекты федерации, которые стремились данными юридическими мерами обеспечить себе максимальную политическую и экономическую независимость от России. В 1992 г. были приняты конституции республиками Татарстан и Саха (Якутия), а также дудаевским режимом Чечни. В 1993 г. к ним присоединились республики Тыва (Тува), Башкортостан.

Принятая 12 декабря 1993 г. Конституция РФ, как и Федеративный договор 1992 г., была основана на регионально-политическом компромиссе. Она определила состав и важнейшие принципы организации федерации, но не завершила процесса ее формирования. Многие проблемы, не устраненные Федеративным договором, перекочевали в Основной закон. В частности, в Конституции РФ провозглашалось равенство субъектов федерации, но в той же статье закреплялись различия между республиками, имеющими собственные конституции, и другими субъектами федерации, имеющими лишь Устав. Конституция 1993 г. фактически закрепила асимметричность отношений субъектов с центром. Она определила три типа субъектов с различными статусами: национально-государственный (республики), административно-территориальный (края, области, Москва, Санкт-Петербург) и национально-территориальный (автономная область и автономные округа).

Конституция не разрешила проблему субъектов федерации сложного состава. Семь субъектов федерации включили в свой состав девять других субъектов федерации в состав Тюменской области вошли обладающие всеми правами субъектов федерации Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа; в состав Пермской области вошел Коми-Пермяцкий автономный округ и т.д.

Конституция закрепила многие черты централизованного государства, в частности, сохранялись централизованные судебная система и правoоxpaнитeльныe органы. Не внес ясности Основной закон и в такую тяжелую юридическую и административную проблему, как «совместное ведение», порождавшую трудности регулирования правовых, экономических и некоторых других проблем в регионах. Чтобы компенсировать этот дефект, была введена практика подписания между властями центра и субъекта федерации отдельных двусторонних соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами. Первый такой договор был подписан с Татарстаном в феврале 1994 г. Затем и ряд областей, краев, не довольных своим статусом, потребовал заключения двусторонних договоров. Перед президентскими выборами 1996 г. Б. Н. Ельцин был вынужден начать договорный процесс не только с республиками, но и областями, краями, городами федерального значения.

В этом процессе региональным политическим элитам удалось отстоять свои позиции при принятии законов «О прокуратуре», «О милиции» и т.п., добившись влияния на кадровые решения. Однако, пожалуй, главным их успехом стало введение выборности губернаторов. Часто этот шаг рассматривали как одну из мер, приведших к потере «управляемости» федерацией по вертикали.

Уже после введения в действие новой Конституции РФ обнаружились многочисленные существенные ее расхождения с уставами и конституциями субъектов федерации. Федеральная власть обращала на это внимание. По отдельным наиболее грубым расхождениям выносил решения Конституционный Суд, по противоречиям в законах вносила свои представления прокуратура. Однако это была эпизодическая и непоследовательная реакция. Власть, к примеру, закрывала глаза на очевидные и масштабные отклонения от Основного закона в конституциях республик Татарстан, Ингушетия, Тыва, Чувашия. Это было проявлением слабости государства, вынужденного идти на постоянные компромиссы, чтобы сохранить свою целостность.

Прогрессирующая эрозия авторитета и власти Москвы как политического центра Федерации становилась одной из устойчивых и опасных тенденций развития политической ситуации в России. Федеральные полномочия размывались, плавно перетекая в региональные, размывалась грань между полномочиями разных уровней власти, а значит, и сам фундамент федерации.

Национально-государственное строительство в Российской Федерации в начале 90-х годов было осложнено в ряде регионов территориальными спорами и межэтническими конфликтами. Осенью 1991 г. в Чечено-Ингушетии произошли события, приведшие к самопровозглашению независимого Чеченского государства. 4 июня 1992 г. Верховный Совет России принял закон об образовании Ингушской Республики. Однако сделано это было без определения границ этой республики, что привело к обострению территориальных споров в регионе: между Чечней и Ингушетией по поводу Сунженского района и между Ингушетией и Северной Осетией по поводу Пригородного района.

Осетино-ингушский конфликт имел исторические корни: ингуши требовали возвращения переданных в 1944 г. Северной Осетии земель Пригородного района. Осенью 1992 г. территориальные споры переросли, в вооруженный конфликт. В ночь с 30 на 31 октября в селах Дачное, Октябрьское, Камбилеевское, Куртат произошли столкновения между осетинскими и ингушскими вооруженными формированиями. Затем в течение нескольких дней — в Пригородном районе, во Владикавказе и прилегающих поселках, в них участвовали также пришедшие сюда из Ингушетии формирования, а затем—подразделения российской армии и внутренних войск МВД РФ.

По данным Прокуратуры РФ, в период вооруженного конфликта с 31 октября по 5 ноября 1992 г. погибло 583 человека, в том числе 350 ингушей и 192 осетина. Боевые действия привели к громадным разрушениям жилого фонда и появлению десятков тысяч беженцев и вынужденных переселенцев. 2 ноября 1992 г. в ряде районов Северной Осетии и Ингушетии указом президента РФ было объявлено чрезвычайное положение, которое с тех пор периодически продлевалось. Только 20 марта 1993 г. в Кисловодске президенты Северной Осетии и Ингушетии подписали соглашение, в котором стороны впервые заявили о готовности совместно решать проблему возвращения беженцев и вынужденных переселенцев из обеих республик.

Проблема Чечни

В Чечне движение за независимость приобрело особый характер. События 1991 г., связанные с выступлением ГКЧП и распадом Советского Союза, резко изменили политическую ситуацию в этой северокавказской республике. В августе 1991 г. в Чечено-Ингушской республике начались массовые митинги и демонстрации с требованием отставки Верховного Совета Чечено-Ингушетии. Правительство России первоначально расценило эти выступления как борьбу демократических сил против коммунистического правительства, поддержавшего ГКЧП.

В начале сентября 1991 г. Исполнительный комитет Общенационального конгресса чеченского народа (ОКЧН) объявил о низложении Верховного Совета Чечено-Ингушской АССР. Вооруженные отряды ОКЧН силой захватили здания Совета Министров, радио- и телецентра. 15 сентября 1991 г. было объявлено о назначении выборов в новый парламент. Чечено-Ингушская республика была разделена на Чеченскую и Ингушскую республики (последняя выделилась в самостоятельную республику в составе России). Избранный 27 октября 1991 г. президентом генерал Д. М.Дудаев, провозгласил создание независимой Чеченской Республики Ичкерия.

В ноябре 1991 г. V Внеочередной съезд народных депутатов РСФСР признал проведенные в Чечне выборы незаконными. Однако предпринимаемые федеральными органами власти России попытки урегулировать возникший кризис политическими средствами положительных результатов не дали. Авторитарный режим Дудаева в Чеченской республике продолжал укрепляться, трансформируясь в военно-политическую диктатуру. На территории республики прекратили действовать законодательные акты России, грубо попирались права граждан. Все противники «независимой» Чеченской Республики лидерами Исполкома ОКЧН были объявлены врагами народа. Началось массовое выселение русского населения с территории республики.

Число беженцев из республики за 1991-1995 гг. составило 200 тыс. человек (до 20% населения). На территории Чеченской Республики находили убежище преступники, совершившие преступления в России и других странах. Регулярными стали вооруженные нападения на железнодорожный транспорт, сопровождавшиеся полным или частичным разграблением вагонов и контейнеров. Блокировались автомагистрали. Оказался перерезанным нефтепровод Баку— Новороссийск. На территории Чечни, с ведома Дудаева, в режиме строгой секретности выпускались фальшивые российские деньги, которые вывозились затем в Россию. Громадный ущерб России, оцениваемый суммой порядка 400 млрд. руб., нанесло использование эмиссарами Дудаева фальшивых авизо.

С конца 1991 г. в республике тачали формироваться собственные регулярные воинские части. 10 ноября под председательством Дудаева был создан Совет обороны Чечни, а в декабре введена обязательная военная служба для всех граждан мужского пола. На срочную службу призывались юноши в возрасте от 19 до 26 лет. Чтобы вооружить свою армию, Дудаев потребовал вывести в течение 24 часов с территории Чечни войска РФ без оружия и военной техники. Началось открытое разграбление частей российской армии. Совершались нападения на федеральных военнослужащих, ограблению подвергались квартиры офицеров.

Несмотря на принимаемые центральной властью меры, к маю 1992 г. большая часть техники и стрелкового оружия оказалась в руках сепаратистов. Часть имевшегося в войсках на территории Чечни оружия была передана Чеченской Республике по указанию министра обороны Российской Федерации П. С. Грачева. По состоянию на 11 декабря 1994 г., группировка незаконных вооруженных формирований в Чечне, с учетом добровольцев и наемников, насчитывала около 13 тыс. человек.

За годы независимости экономика и социальная сфера республики пришли в полный упадок._ Закрывались больницы, школы, вузы, останавливалось производство, прекратилась выплата пенсий и пособий, безработица, составила 70% трудоспособного населения. Авторитет Дудаева начал падать, и одновременно усиливалась оппозиция его режиму. Главным центром оппозиции стал Надтеречный район, глава которого У. Автурханов первым из видных деятелей Чечни высказался против отделения от России. На сторону оппозиции перешли и другие влиятельные чеченцы: бывший начальник личной охраны Дудаева Р. Лабазанов и бывший мэр Грозного Б. Гантемиров. Федеральные власти попытались использовать это обстоятельство, поддержав в Чечне те политические силы, которые ориентировались на союз с РФ.

15 октября 1994 г. силы объединенной оппозиции предприняли наступление на Грозный, взяли под контроль его восточную и северо-западную части, но, не подучив поддержки населения, уже на следующий день были вынуждены отойти. Провалилась и вторая попытка, предпринятая 26 ноября вооруженным формированием под командованием Р. Лабазанова. При этом в плен попала большая группа российских военнослужащих. Фактически вторая попытка захвата Грозного был спецоперацией, спланированной ФСК. Ее провал подстегнул федеральные власти к более активным действиям. 30 ноября 1994 г. был издан указ президента РФ «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики», во исполнение которого предусматривалось провести специальную операцию соединениями и частями Вооруженных Сил совместно с войсками МВД и подразделениями ФСК Российской Федерации.

11 декабря 1994 г. объединенная группировка войск, насчитывающая в своем составе 23.8 тыс.человек, пересекла границу Чечни. Началась полномасштабная война.

Основные силы сторонников Дудаева находились в Грозном (9-10 тыс. человек без учета сил народного ополчения). Здесь же хранились основные запасы оружия и боеприпасов. Боевые действия за овладение городом начались 31 декабря 1994 г. Наиболее ожесточенное сопротивление боевики оказывали при обороне президентского дворца, всех республиканских административных зданий, а также высотных жилых домов. Несмотря на большие потери, командование чеченских вооруженных формирований принимало максимальные меры для срыва успешного завершения операции российских войск. Формирования боевиков усиливались за счет переброски новых отрядов из близлежащих населенных пунктов. Части и подразделения объединенной группировки федеральных войск, вклинившиеся в центр города, понесли большие потери и перешли к круговой обороне, стали создавать опорные пункты и штурмовые группы. После усиления свежими силами они начали методично стягивать кольцо окружения. 19 января был взят президентский дворец в Грозном. К 1 февраля 1995 г. численность российских войск была доведена до 70,5 тыс. человек. Завершающий этап операции по ликвидации незаконных вооруженных формирований начался утром 3 февраля. В последующие дни штурмовые отряды блокировали и уничтожили основные очаги сопротивления боевиков, а 22 февраля операции в Грозном были завершены.

В течение марта-июня федеральные войска очистили от армии Дудаева практически все крупные населенные пункты Чечни: Ассиновскую, Аргун, Мескер-Юрт, Гудермес, Шали, Самашки, Ореховскую и др. В дальнейшем задачи по разоружению незаконных вооруженных формирований выполняли специальные подразделения милиции и внутренних войск МВД России.

Летом 1995 г. оттесненные в горы дудаевские формирования находились на грани окончательного разгрома. Однако в июне произошло событие, которое радикально изменило ход чеченской кампании. 14 июня 1995г. чеченские боевики (отряд около 100 человек во главе с Ш. Басаевым) захватили небольшой город Буденновск в Cтaвpoпoльcкoм крае в 150 км от границы с Чечней. Были захвачены свыше 1 тыс. заложников (больные, медперсонал городской больницы, мирные жители города). Две попытки штурма здания больницы в котором сосредоточились боевики, предпринятые 17 июня, привели к жертвам среди заложников. На следующий день вступивший в переговоры с Ш. Басаевым В. С. Черномырдин огласил заявление правительства, в котором в обмен на освобождение заложников принимались условия террористов (прекращение всех боевых действий в Чечне, мирные переговоры с представителями Дудаева, амнистия всем боевикам, личная безопасность террористов и их пропуск в Чечню).

18 июня 1995 г. все боевые операции в Чечне были прекращены. Но начавшийся в октябре 1995 г. сложный переговорный процесс был сорван в результате покушения на командующего российскими войсками генерала А.С.Романова. Военные действия продолжились. Война выявила недостаточную боеспособность российской армии и требовала все больших бюджетных вложений. В глазах мировой общественности авторитет России падал. После провала операции федеральных войск в январе 1996 г. по обезвреживанию боевиков С. Радуева в Кизляре и Первомайском в самой России усилились требования прекратить военные действия.

В преддверии президентских выборов 1996 г. Б.Н.Ельцин совершил однодневную поездку в Грозный, где подписал указ о прекращении боевых действий, заявив, что война закончилась и вооруженные силы сепаратистов разгромлены. Однако после выборов военные действия продолжились. Одновременно федеральные власти совместно с правительством Национального возрождения Чечни, возглавляемым Д. Завгаевым, пытались наладить мирную жизнь в республике, восстановить ее хозяйство. Создавались органы самоуправления в освобожденных от боевиков районах. Стала функционировать местная милиция. Но промосковские власти в Чечне не сумели завоевать доверие населения, и вынуждены были искать защиты федеральных властей. Провокации и убийства российских солдат не прекращались. Под видом мирных жителей боевики проникали практически беспрепятственно в города и села равнинной части Чечни, в том числе в Грозный.

В ночь с 21 на 22 апреля в районе с. Гехи-Чу (в 30 километрах к. юго-западу от Грозного) в результате ракетного удара был убит лидер чеченских сепаратистов первый президент республики Ичкерия Д.Дудаев. Однако его смерть не изменила ситуацию. Погибшего Дудаева сменил вице-президент Чечни 3. Яндарбиев. В августе 1996 г. боевики, проникшие в Грозный, захватили город. Попытки вернуть контроль над Грозным привели к многочисленным жертвам среди российских военных. В этих условиях Б. Н. Ельцин принял решение о проведении мирных переговоров. Летом 1996 г. секретарь Совета безопасности А. И. Лебедь начал переговоры с начальником штаба вооруженных формирований Чечни А. А. Масхадовым, возглавившим чеченское сопротивление после гибели Д. Дудаева. В результате 31 августа 1996 г. Хасавюрт (Дагестан) было подписано совместное Заявление о прекращении военных действий в Чечне. К 1997 г. федеральные части были выведены из Чеченской Республики. В тексте хасавюртовских соглашений российская и чеченская стороны совместно разработали «Принципы определения основ взаимоотношений между Российской Федерацией и Чеченской Республикой», на основе которых в дальнейшем и должен был строиться переговорный процесс. Главный вопрос — о статусе Чеченской Республики — предполагалось сделать предметом двухсторонних длительных переговоров. В ст. 1 «Принципов», например, говорилось: «Соглашение об основах взаимоотношений между Российской Федерацией и Чеченской Республикой, определяемых в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, должно быть достигнуто до 31 декабря 2001 г.». Такое решение вошло в политический лексикон как принцип «отложенного статуса». «Договор о мире и принципах взаимоотношений между Российской Федерацией и Чеченской Республикой Ичкерия», заключенный в Москве 12 мая 1997 г., подтвердил обязательства сторон «навсегда отказаться от применения и угрозы применения силы при решении любых спорных вопросов» и «строить свои отношения в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права». Документ подписали президент РФ Б. Н. Ельцин и А. А. Масхадов, избранный в марте 1997 г. президентом Чеченской республики Ичкерия.

Чеченские лидеры рассматривали это соглашение как фактическое признание независимости республики. После 1997 г. переговорный процесс был практически свернут. А. А. Масхадов стал проводить курс на достижение реальной независимости от России. В конкретных условиях того времени признание независимости Чечни могло вызвать усиление сепаратистских тенденций в других регионах России. Затягивание решения проблемы рано или поздно вело к новому противостоянию.

Между тем на территории республики действовали крупные вооруженные формирования, неподконтрольные ее руководству. Слабость законно избранной власти ^Чеченской Республики привела к тому, что в ней стали возможными массовые и грубейшие нарушения прав личности представителями этих формирований, в том числе захваты заложников с целью получения выкупа. С началом 1998 г. позиции президента Масхадова в Чечне заметно ослабли. В острое соперничество с ним вступила группировка влиятельных полевых командиров, стоявших на позиции воссоздания Имамата Чечни и Дагестана как исламского государства. В мае-июле 1999 г. обстановка на чечено-дагестанской границе начала резко обостряться. Со стороны вооруженных формирований Ш. Басаева и Эмира аль-Хаттаба шла откровенная разведка боем. За разведкой боем последовало вторжение.

2 августа 1999 г. в республику Дагестан с территории Чечни вторглись вооруженные формирования численностью до 2 тыс. человек. Президент А. А. Масхадов заявил о своей непричастности к данной акции и ее осуждении. Однако он не предпринял эффективных мер для предотвращения вторжения. К 10 августа оказалось, что боевики контролируют более 10 селений в Цумадин-ском и Ботлихском районах Дагестана. На защиту своих селений встали до 5 тыс. дагестанских добровольцев. Расчеты боевиков на массовую поддержку местных жителей и духовенства не оправдались. По решению правительства РФ в Дагестан были направлены воинские подразделения Министерства обороны и Министерства внутренних дел.

В августе-сентябре 1999 г. незаконные формирования были частично рассеяны и уничтожены федеральными войсками в Дагестане, частично вытеснены на территорию Чечни. В дальнейшем на территорию Чеченской Республики были введены войска. Кроме вторжения незаконных вооруженных формирований в Дагестан в качестве повода для переноса боевых действий в Чечню российским руководством были названы и совершенные в России террористические акты — взрывы жилых домов в городах Москве, Буйнакске (Республика Дагестан) и Волгодонске (Ростовская область), унесшие многие сотни человеческих жизней.

Началась вторая чеченская кампания, получившая официальное название контртеррористической операции. Президент Чеченской Республики А. А. Масхадов, не пытавшийся предотвратить вторжение формирований Ш. Басаева и Э. аль-Хаттаба в Дагестан, после ввода в республику федеральных сил возглавил сопротивление.

Первая частьконтртеррористической операиии была завершена освобождением от террористов равнинной части Чечни (одной трети территории республики). К 12 октября под контроль федеральных войск, вышедших на линию Терека были взяты Наурский, Щелковской и Надтеречный районы.

Разгромленные в ходе взятия Грозного и других населенных пунктов равнинной Чечни, остатки войск сепаратистов отступили в горы, и перешли к тактике партизанской войны и организации террористических актов, как в Чечне, так и в российских городах.

Крупномасштабные боевые действия в 1994-1996 и 1999-2000 гг. привели к значительным разрушениям, гибели части мирного населения и возникновению проблемы беженцев, большая часть которых укрылась на территории Республики Ингушетия. Численность населения Чечни резко сократилась. Если в 1993 г. в республике проживало около 1,2 млн. человек, то к ноябрю 1999 г. оставалось около 160 тыс. человек.