Деятельность МВД в новых условиях

В советское время деятельность МВД регулировалась не публиковавшимися положениями. Первым законодательным актом, регламентирующим деятельность милиции современной России, стал закон «О милиции» от 18 апреля 1991 г., которым милицейские службы были обособлены в два структурных блока — криминальную милицию и милицию общественной безопасности.

Кроме определения задач милиции, прав и обязанностей ее сотрудников, закон регулировал применение физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия. Однако этот раздел закона «О милиции» был сразу же подвергнут критике со сторо-ны международных и российских правозащитных организаций, так как он не соответствовал международно-правовым документам, в частности, «Кодексу поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка» (ООН, 1979 г.) и «Основным принципам применения силы и оружия представителями правоохранительных органов», одобренным Генеральной Ассамблеей ООН в 1990 г. В законе отсутствовали четкие критерии применения силы и оружия, что позволяло слишком широко трактовать их на практике.

Вторым законодательным актом, регулирующим деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью, стал закон «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации» от 13 марта 1992 г., в котором впервые в российском законодательстве были обозначены основания и условия проведения оперативно-розыскных мероприятий, приводился их исчерпывающий перечень, а также перечень государственных органов, уполномоченных заниматься этой деятельностью. Закон запрещал ее проведение в интересах какой-либо политической партии или объединения и установил правовые гарантии для лиц, права и свободы которых нарушены в результате оперативно-розыскной деятельности. Действия соответствующего органа теперь можно было обжаловать в суде. В то же время вопреки положениям «Концепции судебной реформы» и международных договоров закон устанавливал, что оперативно-розыскные мероприятия, затрагивающие права и свободы человека и гражданина (такие, как обследование помещений, контроль почтовых отправлений, прослушивание телефонных и иных переговоров, снятие информации с технических каналов связи), допустимы не на основании судебного решения, а с санкции прокурора.

Органы внутренних дел вошли в постсоветскую эпоху с наследством, доставшимся от тоталитарного режима, которое мешало им адаптироваться к новым экономическим и социальным условиям. Эти органы выполняли многочисленные и разнородные функции: ведали системой исправительно-трудовых учреждений (ИТУ) и пожарной охраной, выдавали паспорта, прописывали и выписывали граждан, регистрировали иностранцев, оформляли разрешения на въезд в страну и выезд за границу, рассматривали административные дела, налагали административные взыскания и т. п.

Милиция, которая долгие годы имела дело в основном с безоружным населением, оказалась не способной должным образом противостоять вооруженным преступным группировкам. Организованные преступления раскрывались редко. Вместе с тем многие сотрудники милиции психологически и профессионально не были готовы к работе в условиях правовой либерализации и жестких ограничений на применение принуждения.

Сведения, которыми изобиловала пресса, о смычке правоохранительных органов с криминальными структурами, о причастности милиционеров к вымогательству и обычному рэкету, обеспечению нелегального прикрытия («крыш») коммерческим структурам, не добавляли доверия к правоохранительным органам со стороны населения. Половина пострадавших граждан не обращалась в органы внутренних дел, считая это бесполезным и даже опасным. Положение усугублялось тем, что падение престижа профессии, низкие оклады и моральная неудовлетворенность результатами работы вынуждали наиболее перспективных и высокопрофессиональных специалистов покидать милицию.

Органы милиции общественной безопасности по-прежнему действовали в составе областных, краевых, городских и районных управлений и отделов внутренних дел, что противоречило закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 12 августа 1995 г., относившего охрану общественного порядка к ведению местного самоуправления. Не исправил положения и указ президента»О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка» от 3 июня 1996 г., поручивший правительству сформировать муниципальные органы охраны общественного порядка вне системы Министерства внутренних дел. По смыслу действующего законодательства милиция общественной безопасности (местная) должна была быть муниципальной, заниматься вопросами местного значения и входить в структуру не Министерства внутренних дел, а представительных органов местного самоуправления. Пока этого нет, говорить об организационно-правовом преобразовании милиции в самостоятельный орган не приходиться. Из республик бывшего СССР только в Латвии, Литве, Эстонии и Молдавии такое преобразование было проведено в полной мере. Там полиция стала самостоятельной структурой, действующей на местах в форме префектур, комиссариатов, отделов и участков, которые не входят в состав органов внутренних дел. Такое положение характерно для большинства европейских государств.

1.3.8. Реформа образования

Произошедшие в 90-е годы в России кардинальные перемены в политической, социально-экономической и других сферах настоятельно требовали адекватных шагов в образовательной сфере. Модернизация образования в России была необходима и как ответ на вызов времени — общепризнанно, что в информационно-технологическом обществе XXI в. определяющим в конкуренции государств будет уровень образованности нации, ее способность развивать прогрессивные технологии.

Система образования в СССР с 60-х годов почти не менялась, и многие приоритеты были утрачены. Школа становилась все более единообразной, унифицированной. С начала 80-х годов в сфере образования провозглашались «радикальнейшие», «революционные перевороты» самого разного толка. Как правило, заканчивались они ничем. Чрезмерно централизованная советская система образования препятствовала эффективному развитию учебных заведений. По данным ЮНЕСКО, Россия к середине 90-х годов по качеству образования занимала 13-е место в последней, третьей группе слаборазвитых стран. Но это касалось лишь школ среднего уровня. По оценкам той же международной организации, Россия находилась на 3-м месте по числу завоеванных на школьных олимпиадах наград, т. е. лучшие школы России сохранили свой высокий образовательный потенциал.

Первым указом президента Б.Н.Ельцина (как он и обещал перед выборами в 1991 г.) был указ №1 «О первоочередных мерах по развитию образования в РСФСР». Речь в нем шла о повышении материального благосостояния российских учителей и преподавателей вузов и об улучшении системы образования. Сегодня совершенно очевидно, что указ главы государства носил явно популистский характер. Но это было время политического романтизма, не просчитанных обещаний и либеральных иллюзий. Указ породил надежды и оптимистические ожидания не только у работников образования, но и у широкой общественности.

На основе указа и принятых впоследствии нормативно-правовых документов в общеобразовательных школах вводился новый базисный учебный план, временные государственные образовательные стандарты, осуществлялся переход массовой российской школы на вариативное обучение.

Образование в России приобретало гуманистический и дифференцированный характер. Разрабатывались программы и учебники нового поколения. Внедрялись новые формы организации учебного процесса, создавались новые образовательные комплексы типа «детский сад — начальная школа», «детский сад — гимназия (школа), школа — ПТУ», «школа (гимназия)—высшее учебное заведение» и т.д. Сеть образовательных учреждений становилась более разнообразной, в том числе и по форме собственности. К весне 1996 г. в России насчитывалось 525 общеобразовательных негосударственных учреждений (в 1991 г. —85).

Введены были новые гуманитарные предметы и курсы (история Родины, политология, человековедение и др.), способствующие воспитанию гражданственности. Продолжалась реализация программы массовой профессионализации молодежи. Был расширен прием в профтехучилища России, в том числе за счет развития системы контрактов с предприятиями и переподготовки высвобождающихся при закрытии производств кадров. В педагогических учебных заведениях началась подготовка специалистов новых профилей, в том числе валеологов, социальных педагогов, учителей для работы в сельской малочисленной школе.

Были учреждены профессиональные газеты «Педагогический вестник», «Педагогический калейдоскоп», возобновлено издание журнала «Вестник образования».

Несмотря на трудности экономического характера, система образования была сохранена и продолжала развиваться. В то же время остались проблемы, не нашедшие решения ни на федеральном, ни на региональном уровнях.

За период действия указа правительство России не воспользовалось всеми его возможностями по социальной защите детей, учащихся, работников системы образования, по приоритетности финансирования образовательных учреждений. Постановлением правительства РФ от 31 марта 1994 г. «О неотложных мерах по поддержке системы образования» были сформированы единые фонды социальной защиты учебных заведений. В то же время целевые средства поступали в эти фонды нерегулярно и в недостаточном объеме. Не была выполнена поставленная президентом задача предусмотреть приоритетное государственное обеспечение учреждений образования материально-техническими ресурсами. Выделялось лишь целевое финансирование в рамках президентской программы «Дети России» (подпрограммы «Дети-сироты», «Дети-инвалиды» и «Дети Чернобыля»). На другие задачи из федерального бюджета в 1994, 1995 гг. средства практически не выделялись. Осуществить с 1 января 1992 г. повышение заработной платы работникам системы образования полностью так и не удалось. Повышение проводилось неоднократно, но в незначительных размерах. В указе ставилась задача направлять ежегодно за рубеж для обучения, стажировки, повышения квалификации не менее 10 тыс. учащихся, аспирантов, преподавателей и научно-педагогических работников. Однако бюджетные средства на эти цели не выделялись. Ежегодно для обучения, стажировки, повышения квалификации за границу направлялись от 1,5 до 2 тыс. человек, но оплачивались расходы за счет принимающей стороны.

Принятый в 1992 г. закон РФ «Об образовании» некоторые авторы пропагандировали как революционный, как самый прогрессивный в мире. Но, как это часто случается, из одной крайности впали в другую: приоритет вариативности все больше стал входить в противоречие с задачей сохранения и повышения общедоступности образования. Новый закон сокращал обязательный ценз образования до 9 классов. В результате нововведений 1,5 млн детей школьного возраста оказались вне образования.

Экономическая нестабильность и дефицит бюджетов всех уровней приводили к неполному и несвоевременному финансированию. Сохранялась тенденция сокращения расходов на образование в общем объеме расходной части государственного бюджета. Старела материальная база системы образования, в первую очередь учреждений федерального подчинения. Темпы старения и износа зданий и сооружений существенно опережали темпы их реконструкции и строительства новых объектов. Финансирование капитального строительства в системе образования, в том числе строительство жилья, общежитий, не превышало 10% от минимальной потребности.

Около 50% российских школьников не осваивали более половины содержания в тех областях знаний, которыми россияне традиционно гордились — физика, химия, биология (эти данные были опубликованы после обследования в 1995-1997 гг. учащихся почти 2 тыс. российских школ). Уровень оплаты труда и социальных льгот препятствовал росту престижа педагогического труда, привлечению и закреплению высококвалифицированных кадров и молодежи в системе образования. Задержки выплаты заработной платы и ее несвоевременная индексация вызывали эскалацию социального напряжения в трудовых коллективах образовательных учреждений вплоть до массовых акций социального протеста.

Отсутствие необходимого экономического обеспечения делало декларативнными государственные гарантии бесплатного и общедоступного среднего образования. При бесплатном общем среднем образовании родители вынуждены платить в большинстве гимназий, лицеев и т. п. за «углубленную программу» и еще за многое «разное». При этом было практически невозможно поступить в вуз на основе школьной программы без репетиторства или платных курсов, без «договорных» отношений «вуз-школа». В крупных городах развилось «дошкольное репетиторство» — подготовка детей к поступлению в первые классы гимназий и лицеев.

По результатам опроса общественного мнения, проведенного Российским независимым институтом социальных и национальных проблем, в декабре 1996 г. ситуацию в образовании как кризисную или катастрофическую оценивали 82,8 % опрошенных.

16 января 1997 г. на заседании президиума правительства министр общего и профессионального образования В. Г. Кинелев заявил о необходимости проведения радикальных преобразований в структуре, содержании, экономике системы образования, а также методах управления ею. В начале лета 1997 г. руководители министерства взялись в спешном порядке готовить концепцию реформы образования. В мировой практике подготовка таких реформ занимает обычно не один год. В России первые проекты концепции были подготовлены за четыре недели 19 августа 1997 г. в газете «Первое сентября» появился обширный документ «Основные положения концепции очередного этапа реформирования системы образования в Российской Федерации» — министерский «проект Кинелева — Днепрова». Смысл предлагаемых авторами изменений: кардинальная разгрузка содержания образования как главное направление реформирования школьного образования в ближайшие годы. Среди конкретных мер — сокращение обязательной аудиторской нагрузки на 10-20%. Один из основных авторов этой концепции Э.Д. Днепров, считал важным пунктом документа тезис о финансовой самостоятельности учебных заведений.

9 сентября в «Учительской газете» был опубликован «экономический» проект Асмолова-Тихонова под названием «Концепция организационно-экономической реформы системы образования России». В этом документе предлагалось ввести подушевое финансирование учащихся: приходит в школу ученик — приходят с ним и деньги.

В то время, как проекты концепций реформирования системы образования, которые готовили правительственные комиссии, сменяли один другой, не доходя до утверждения, ситуация в системе образования продолжала ухудшаться. С февраля 1998 г. начали расти долги по учительской зарплате. Недофинансирование образования составило 35%. В условиях острого социально-экономического кризиса главной задачей была забота уже не об обновлении образования, а о сохранении того, что есть, т. е. не развитие, а выживание.

В 1998 г. новый министр образования А. Н. Тихонов начал с непопулярных решений: о сокращении приема студентов, обучаемых за счет бюджета, изменении порядка выдачи стипендий. Но все это было уже заложено в проекте «асмоловской» концепции реформы. К тому же А. Н. Тихонов имел к нему прямое отношение — как один из разработчиков проекта. Так или иначе, но реализовать свою концепцию ее автор из-за кадровых перестановок в правительстве не успел.

В сентябре 1998 г. после дефолта 17 августа новый министр В.М.Филиппов в своем первом интервью, которое он дал газете «Известия», заявил, что большинство идей А. Н. Тихонова имеет смысл. Реформа, т.е. комплекс организационно-экономических мер, необходима. Вопрос лишь в тактике подготовки решений и тактике их реализации. В 1999 г. был увеличен вдвое размер стипендий студентам, стабилизировано положение в вузах, техникумах, ПТУ со своевременной выплатой заработной платы и стипендий.

В 1991-1999 гг. в системе образования шли как спонтанные изменения, так и целенаправленные реформы. В большой мере реформирование было связано либо с введением научно обоснованных, проверенных на опыте творческих новаций, либо с рискованными экспериментами. Часть из них проводилась централизованно во всей системе образования, часть — по профилям обучения.

С самого начала реформы в образовании были существенно осложнены постоянным недостатком финансирования. Затрудняла ход реформ атмосфера непрерывной борьбы между передовой педагогической общественностью, ее союзниками в законодательной и исполнительной ветвях власти, с одной стороны, и чиновниками, не желающими уменьшать свои полномочия — с другой. Не способствовала успеху реформы и частая смена состава правительства, соответственно и министров образования.