Юридичні титули користування зем. ділянками: з-ство та практика.

Право землекористування можна розглядати в різних аспектах:

1) в суб’єктивному розумінні – як правомочність користування земельними ділянками, тобто застосування їх корисних властивостей (правомочність користування є складовою «класичної тріади» повноважень власника) або як правовий титул, що надає фізичним та юридичним особам суб’єктивне право використовувати земельну ділянку, відмінний від права власності. Такий титул є «ярликом», що відповідає певній сукупності повноважень щодо земельної ділянки - щодо (1) користування та, у певних випадках, (2) володіння та (3) обмеженого права розпорядження нею (напр., шляхом надання земельної ділянки в суборенду). Саме у такому розумінні буде розглядатися термін «право землекористування» в даній темі.

2) в об’єктивному розумінні – як інститут земельного права, сукупність правових норм, що регулюють здійснення суб’єктивного права землекористування, його виникнення, зміну та припинення.

Наявність окремого речового титулу на використання земельної ділянки слід відрізняти від використання земельної ділянки з дозволу володільця титулу на зобов’язальному праві. Так, нікому не спаде на думку, що, поставивши з дозволу друга на певний час, припустимо, намет на його присадибній ділянці, ми вчиняємо незаконно, оскільки не маємо титулу на використання земельної ділянки. Водночас, щодо державних земель чомусь здебільшого вважається, що для будь-якого користування ними (у т.ч. установки згаданого намету) необхідний окремий речовий титул на земельну ділянку.

Але є і протилежні підходи. Слід погодитися з думкою А.І. Ріпенка, за якою використання та утримання земель, наприклад, для потреб благоустрою повинно здійснюватися шляхом їх тимчасового «закріплення» без надання речового титулу землекористування¹.

Таким чином, використання земельних ділянок з дозволу власника (без надання окремого речового титулу) практикується і щодо публічних земель. Проте складність, забюрократизованість та вразливість для корупції процедур отримання дозволу на використання земельної ділянки (зазвичай вони встановлюються рішеннями місцевих рад) співставна із складністю отримання земельної ділянки на речовому титулі – і це при тому, що користувач не гарантований від того, що органи державного контролю все-рівно не будуть вимагати від нього наявності титулу на землю.

Законодавство містить окремі вказівки на можливість користування земельними ділянками без надання відповідного титулу, на основі дозволу на використання ділянки зобов’язального характеру. Це, зокр., положення про використання земельних ділянок для проведення розвідувальних робіт «на підставі угоди з власником землі або за погодженням із землекористувачем» (ч.1 ст. 97 ЗКУ). На жаль, навіть в таких випадках деякі органи земельних ресурсів вимагають від підприємств, що здійснюють розвідувальні роботи, укладення договорів оренди землі, розуміючи ст.97 ЗКУ таким чином, що вона начебто веде мову про оренду земельних ділянок. З таким підходом погодитися не можна –формулювання «за погодженням з землекористувачем» (ч.1 ст.97) ясно вказує, що надання окремого титулу (в т.ч. оренди) суб’єкту, що проводить розвідувальні роботи, не передбачено.

Інший приклад - користування земельними ділянками лісогосподарського призначення тимчасових лісокористувачів (довгострокове та короткострокове), яке здійснюється «без вилучення земельних ділянок» на підставі спеціального дозволу або договору (див. ч.ч.4-6 ст. 18 ЛКУ).

Ще одним прикладом є користування земельними ділянками мисливських угідь (ділянок « суші та водного простору, на яких перебувають мисливські тварини і які можуть бути використані для ведення мисливського господарства» - ст.1 ЗУ «Про мисливське господарство та полювання»). У більшості випадків користувач угідь не є власником або користувачем земельної ділянки. Згідно із ч.6 ст.21 Закону, «[в]ідносини між власниками або користувачами земельних ділянок і користувачами мисливських угідь регулюються відповідними договорами». Ч.5 ст.21 Закону передбачає, що «[д]ля потреб мисливського господарства користувачі мисливських угідь мають право у встановленому порядку, за згодою власників або користувачів земельних ділянок, будувати на мисливських угіддях необхідні будівлі та біотехнічні споруди, вирощувати кормові культури, створювати захисні насадження, проводити штучне обводнення, здійснювати інші заходи, пов'язані з веденням мисливського господарства …».

Землекористування є різновидом права природокористування, що є підставою для застосування до відносин із землекористування загальних актів екологічного законодавства, насамперед, ЗУ «Про охорону навколишнього природного середовища» (ст.ст.38-40).

Доктринальних класифікацій правових титулів землекористування існує досить багато. Виділяють класифікації за:

безпосереднім об’єктом: речове або зобов'язальне. Речові права, на відміну від зобов'язальних, характеризуються тим, що вони (а) мають абсолютний характер, (б) своїм предметом мають індивідуально визначену річ, (в) характеризуються «правом слідування» та (г) похідні, залежні від права власності як основного речового права¹. Виділяють також таку ознаку речових прав, як їх пріоритет перед зобов’язальними². Із абсолютного характеру речових прав випливає те, що їх вичерпний перелік має бути визначений законом, до того ж, такі права мають бути зареєстровані (інакше зобов’язані особи не будуть повідомлені про свої обов’язки). Водночас, коло зобов’язальних прав не є обмеженим, сторони на свій розсуд можуть встановити у договорі право, що не передбачено законом;

цільовим призначенням земельної ділянки, що використовується: (1) право с/г землекористування; (2) право несільськогосподарського землекористування. Можлива також більш детальна класифікація відповідно до категорій земель (ст.19 ЗКУ), виду угідь в межах однієї категорії земель;

суб’єктом права землекористування: право землекористування громадян, іноземних громадян, осіб без громадянства, різних видів юридичних осіб тощо;

за обсягом повноважень користувача: (1) повне (виключне) та (2) неповне (обмежене, невиключне) ³. До «повного» права землекористування слід відносити користування на підставі правового титулу, що виключає користування земельною ділянкою іншими особами на іншому «повному» праві, у тому числі власником (право постійного користування, оренда, емфітевзис, суперфіцій), обсяг користування за «повного» права дорівнює обсягу користування власника. До «неповного» права землекористування слід відносити право землекористування, що може «співіснувати» із «повним» і тим більше «неповним» правом користування – напр., сервітут, право загального землекористування, право використання земельних ділянок для проведення розвідувальних робіт тощо;

терміном користування: (1) постійне – без заздалегідь встановленого строку; (2) право тимчасового землекористування. Зокр., відповідно до ст.19 Закону «Про оренду землі» термін договору оренди земельної ділянки визначається за погодженням сторін, але не більше як на 50 років. У свою чергу, оренда як різновид права тимчасового користування поділяється на короткострокову (до 5 років) та довгострокову (понад 5 років) – ч.4 ст.93 ЗКУ;

платністю: оплатне / безоплатне;

відношенням до права власності: (1) первинне (напр., оренда); (2) вторинне (напр., суборенда, т.з. «службове користування», що було передбачено законодавством про різні види транспорту тощо і зберігається сьогодні як «залишкове явище»).

Існують й інші критерії для класифікації права користування.

· право постійного користування земельними ділянками -

«право володіння і користування земельною ділянкою, яка перебуває у державній або комунальній власності, без встановлення строку» (ч.1 ст.92 ЗКУ).

Право постійного користування земельними ділянками є речовим правом виключного, постійного, первинного, оплатного характеру (оплатність – умовна: плата вноситься у вигляді земельного податку).

Право постійного користування земельною ділянкою характеризується обмеженим суб’єктно-об’єктним складом:

об’єкт - лише земельні ділянки державної або комунальної власності; суб’єктами можуть бути лише «а) підприємства, установи та організації, що належать до державної та комунальної власності; б) громадські організації інвалідів України, їх підприємства (об'єднання), установи та організації; в) релігійні організації України, статути (положення) яких зареєстровано у встановленому законом порядку, виключно для будівництва і обслуговування культових та інших будівель, необхідних для забезпечення їх діяльності; г) публічне акціонерне товариство залізничного транспорту загального користування, утворене відповідно до Закону України "Про особливості утворення публічного акціонерного товариства залізничного транспорту загального користування» (ст.92 ЗКУ). Між тим, існуюче зараз право постійного користування інших суб’єктів, що виникло до набрання чинності ЗКУ від 25.10.2001, зберігається (п.6 розд.Х ЗКУ). Щодо кола потенційних користувачів окремими земельними ділянками можуть існувати спеціальні обмеження – напр., відносно земельних ділянок водного фонду вони передбачені ст.59 ЗКУ (право надається «державним водогосподарським організаціям …, державним підприємствам» для певних потреб); земель лісогосподарського призначення – ст.17 ЛКУ та ст.57 ЗКУ (право може надаватися «спеціалізованим державним або комунальним лісогосподарським підприємствам, іншим державним або комунальним підприємствам, установам та організаціям, у яких створені спеціалізовані підрозділи»).

Моментом виникнення права постійного користування на даний час є момент реєстрації постійного користування (див. ст.125 ЗКУ, ЗУ «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень»).

Проблема. Якщо порівнювати становище суб’єкта права постійного користування із становищем суб’єкта, що використовує майно на праві власності або господарського відання (земельні ділянки на сьогодні не використовуються на цьому титулі з огляду на положення ст.4 ГКУ; до ухвалення ГКУ вважалося, що земельне законодавство вичерпно врегульовує можливості використання земельних ділянок і не допускає застосування до цих відносин актів господарського законодавства), очевидним є те, що право постійного користування передбачає такі обмеження щодо розпорядження майном, які роблять його набагато менш привабливим навіть в порівнянні з правом господарського відання. Суб’єкт права постійного користування не може продати свою земельну ділянку (навіть за згодою певного органу державної влади чи місцевого самоврядування), не може передати її в оренду, не може отримати кредит під її заставу – загалом, він не може отримати (формально) жодних переваг, які надає власникові або суб’єкту права господарського відання право розпорядження, і тому єдине, що йому залишається – обходити закон за допомогою прихованого відчуження земельних ділянок при відчуженні нерухомого майна, укладати різноманітні «хитрі» договори на зразок договорів про спільну діяльність, інвестиційних договорів тощо, які по суті є нічим іншим, як прихованими договорами про оренду або відчуження земель. Таке становище не можна вважати нормальним.

Вважаємо, що існування права постійного користування земельними ділянками у сучасних умовах не має жодного виправдання і є шкідливим. Важко переоцінити негативний вплив такого існування на економіку держави. Шляхом покращення існуючої ситуації є відмова від права постійного користування шляхом його трансформації у право власності. Це потребуватиме змін у встановлені законом правила про власність на земельні ділянки – можливість мати земельні ділянки на праві власності має бути визнана за всіма юридичними особами.

Пропозиція відмовитися від конструкції права постійного користування стосується і випадків використання земельних ділянок органами державної влади та місцевого самоврядування. Враховуючи, що такі суб’єкти в силу самої своєї природи не повинні бути самостійними учасниками обороту (вони – лише представники держави або територіальної громади), використовувані ними земельні ділянки слід вважати державною (комунальною) власністю без надання окремого речового титулу на користування ними.

Як вказується у спеціальній літературі¹, існування права постійного користування з обмеженим суб’єктним складом знаходиться у суперечності із обов’язками України щодо адаптації вітчизняного законодавства до законодавства ЄС. Зокр., з точки зору законодавства ЄС про конкуренцію (ст.86.1 Угоди про заснування ЄС) надання права постійного користування може розглядатися як державна допомога. Така допомога допускається, але в обмежених випадках і для певної виправданої мети.

· оренда земельних ділянок -

«засноване на договорі строкове, платне володіння і користування земельною ділянкою, необхідною орендареві для здійснення підприємницької та іншої діяльності» (ст.1 ЗУ «Про оренду землі», ст.93 ЗКУ).

Оренда землі є речовим правом виключного, строкового, оплатного первинного або вторинного (суборенда) землекористування.

Традиційно оренда вважається зобов’язальним правом, проте за законодавством України таке право не тільки прямо назване речовим (п.2 ч.1 ст.4 ЗУ «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень»), воно є таким насправді. Зокрема, право оренди є абсолютним і характеризується «правом слідування». У зв’язку із цим логічною є вимога щодо державної реєстрації права оренди. Що не логічно – так це надання праву оренди речового характеру, внаслідок чого воно практично перестало відрізнятися від емфітевзису та суперфіцію.

Видається, що встановлення правил про оренду як про речове право не перешкоджає встановленню за волею сторін зобов’язальних відносин найму земельної ділянки.

Законодавство може встановлювати спеціальні обмеження щодо об’єктів оренди. Так, заборонена оренда земельних ділянок, на яких розташовані поховання (ч.1 ст.28 ЗУ «Про поховання та похоронну справу»).

Моментом виникнення права оренди землі на даний час є момент державної реєстрації договору оренди (ст.ст.126, 202 ЗКУ, ст.18 ЗУ «Про оренду землі», п.3 розд.ІІ ЗУ від 05.03.2009 №1066-VI).

· права землекористування, що виникли відповідно до нечинного нині законодавства, а діючим законодавством не передбачені

У силу п.5 Постанови ВРУ «Про введення в дію Земельного кодексу Української РСР» від 18.12.1990, положень п.6 Постанови ВРУ «Про земельну реформу» від 18.12.1990 (з урахуванням рішення КСУ у справі про постійне користування земельними ділянками від 22.09.2005 №5-рп/2005) в Україні продовжує існувати низка прав, що не передбачені чинним земельним законодавством. Йдеться, напр., про права довічного успадковуваного та постійного володіння землею (ст.6 ЗК УРСР в ред. 1990 р.).

Ще раніше законодавство передбачало існування й інших прав, зокр., «права індивідуальної забудови» (див., зокр., Указ Президії Верховної Ради СРСР від 26.08.1948 «Про право громадян на купівлю та будівництво індивідуальних житлових будинків»).

Також ЗКУ 1990 р. в ред. 1992 р. було передбачено (ст.7) існування права тимчасового користування землею, яке виступало як самостійний правовий титул поряд із правом тимчасового користування землею на умовах оренди. Від права оренди право тимчасового користування землею як окремий титул істотно відрізнялося. Договір на право тимчасового користування землею мав досить короткий перелік істотних умов, до яких, в силу змісту ст.7 ЗКУ в ред. 1992 р., належав лише об’єкт (земельна ділянка із зазначенням цільового призначення) та строк користування. Плата за тимчасове користування землею вносилася у вигляді земельного податку (ст.2 ЗУ «Про плату за землю», Форма договору на право тимчасового користування землею (в тому числі на умовах оренди), затв. ПКМ від 17.03.1993 №197).

Проблема. У практичній діяльності виникають питання, чи зберігається право тимчасового користування землею (не на умовах оренди), набуте до набрання чинності ЗКУ від 25.10.2001 року, який не передбачає існування тимчасового користування землею як окремого титулу. Слід наголосити, що п.7 розд.Х «Перехідні положення» ЗКУ передбачає, що «… особи, що одержали у … тимчасове користування, в тому числі на умовах оренди, земельні ділянки … зберігають права на ці ділянки».

· «традиційні» права на чужі речі (земельні ділянки)

До «традиційних» прав на чужі речі належить земельний сервітут (гл.16 ЗКУ, гл.32 ЦКУ), емфітевзис (ст.102-1 ЗКУ, гл.33 ЦКУ), суперфіцій (ст.102-1 ЗКУ, гл.34 ЦКУ).

ЦКУ передбачає також існування права володіння чужим майном як речового права (гл.31), втім, як видається, щодо нерухомого майна в сучасних умовах (за умов реєстрації речових прав на нерухоме майно) таке речове право позбавлене сенсу.

Права на чужі земельні ділянки є речовими правами виключного або невиключного (сервітут), постійного або строкового, первинного та зазвичай оплатного користування чужою земельною ділянкою для визначених потреб.

Земельний сервітут – «право власника або землекористувача земельної ділянки на обмежене платне або безоплатне користування чужою земельною ділянкою (ділянками)» (ст.98 ЗКУ).

Емфітевзис – «відчужуване речове право користування чужою земельною ділянкою для сільськогосподарських потреб»(ч.1 ст.102-1 ЗКУ, ст.407 ЦКУ). Правовому режиму емфітевзису присвячено ст.102-1 ЗКУ, гл.33, ст.ст.407-412 ЦКУ.

Проблема. В Україні існує практика опосередкування договорами емфітевзису відносин із використання земельних ділянок для садівництва Між тим, використання земельної ділянки для садівництва передбачає можливість будівництва «необхідних будинків, господарських споруд тощо» (ч.3 ст.35 ЗКУ), тому відносини сторін одночасно мають ознаки не лише емфітевзису, а й суперфіцію (права користування чужою ділянкою для забудови – див. нижче). Подібна ж ситуація може скластись у випадку використання земель ФГ, земель різних сільськогосподарських підприємств, на яких розташовані будівлі і споруди. Як видається, відносини сторін мають регулюватися одночасно положеннями і про емфітевзис, і про суперфіцій. У цивілістичній доктрині у подібних випадках пропонується вести мову про існування т.з. складених речових прав.

Суперфіцій – відчужуване речове право користування чужою земельною ділянкою для забудови (таке визначення випливає із ч.1 ст.102-1 ЗКУ, ст.413 ЦКУ). Суперфіцію присвячено ст.102-1 ЗКУ, гл.34, ст.ст.413-417 ЦКУ.

У доктрині земельного права доцільність запровадження у правову систему України емфітевзису та суперфіцію піддається сумніву (Д.В. Бусуйок) «за умов можливості набуття емфітевзису та суперфіцію за ціною, яка дорівнюватиме вартості набуття права власності на землю, а також подібності емфітевзису та суперфіцію до інституту строкової оренди землі»⁴. Вважаємо, що з наведеною позицією можна погодитися, але із застереженнями. По-перше, у разі, якщо в Україні і надалі блокуватиметься створення повноцінного ринку земель сільськогосподарського призначення, емфітевзис може стати вимушеною, але ефективною альтернативою купівлі-продажу землі. По-друге, існуюча на сьогодні подібність оренди землі, з одного боку, та емфітевзису та суперфіцію, з іншого – явище ненормальне. Бажано було б, щоб конструкція права оренди землі за вітчизняним законодавством відповідала б усталеним світовим підходам, тобто послідовно відображала б зобов’язальний характер цього права.

Важливою ознакою прав на чужі речі є визначення їх переліку виключно законом шляхом формулювання закритого переліку (numerus clausus)⁵. Оскільки ці права є абсолютними, тобто встановлюють обов’язок для невизначеного кола осіб, ці особи повинні бути поінформовані про зміст і види таких прав шляхом вказівки у законі.

- право загального землекористування

Право загального землекористування земельним законодавством України прямо не передбачене. У ЗКУ містяться лише окремі вказівки на існування такого права – див. ст.ст.83, 84 в частині згадування «земель загального користування» (право загального користування поширюється не лише на ці землі). Натомість, існування права загального землекористування випливає із ч.2 ст.38 ЗУ «Про охорону навколишнього природного середовища»: «Законодавством України громадянам гарантується право загального використання природних ресурсів для задоволення життєво необхідних потреб (естетичних, оздоровчих, рекреаційних, матеріальних тощо) безоплатно, без закріплення цих ресурсів за окремими особами і надання відповідних дозволів, за винятком обмежень, передбачених законодавством України.»

Таким чином, право загального землекористування є правом невиключного безстрокового безоплатного користування земельними ділянками для задоволення життєво необхідних потреб. Доктринальне визначення права загального землекористування на основі свого дисертаційного дослідження пропонує І.О. Костяшкін⁶.

Об’єктом права загального користування є всі землі України, за винятком обмежень, встановлених законом. Такі обмеження передбачені законодавством України про ПЗФ, оборону, про державний кордон, транспорт, телекомунікації тощо. Напр., відповідно до ст.16 ЗУ «Про природно-заповідний фонд України» на території природного заповідника забороняється «прохід сторонніх осіб», що виключає територію природного заповідника з переліку об’єктів права загального користування землею.

Об’єктом права загального землекористування є землі, щодо яких здійснення права загального землекористування не заборонене. Насамперед, це землі, спеціально призначені для здійснення права загального землекористування: землі загального користування населених пунктів (вулиці, площі, сквери, парки, набережні, проїзди тощо), спеціально визначені земельні ділянки в складі території ПЗФ (напр., зони стаціонарної рекреації національних природних парків – ст.21 ЗУ «Про природний заповідний фонд України») тощо.

Об’єктом права загального землекористування можуть бути й інші землі, проте можливість здійснення права загального користування ними істотно обмежується обов’язком не порушувати прав інших осіб. Напр., не можна здійснювати право загального користування на територіях, зайнятих посівами деяких сільськогосподарських культур – витоптування рослин порушить право власника на них; не можна вдиратися на присадибну ділянку – це порушить право господаря на повагу до приватного життя тощо.

Не можна не відзначити, що за чинним законодавством України межа правомірності здійснення права загального користування є достатньо розмитою, і більш вдалою видається модель, прийнята в зарубіжних країнах, коли об’єкти права загального користування визначаються позитивно, через пряму вказівку закону. Як відзначає О. Шмигова, «[п]орівняльно-правовий аналіз законодавства зарубіжних країн дозволяє виокремити дві моделі законодавчого врегулювання права загального рекреаційного природокористування за межами рекреаційних зон. У першій моделі це право не розповсюджується на визначені природні об’єкти (зокр., культивовані землі), а у другій – гарантовано лише на визначених природних об’єктах (ліси, прибережна смуга або визначені стежки)»

Суб’єктами права загального землекористування є громадяни України (це прямо передбачено законом), а також іноземці та особи без громадянства, які, за загальним правилом, користуються в Україні тими ж правами, що і громадяни України (ст.26 КУ).

Зміст права загального землекористування включає лише правомочність користування. Право загального користування не передбачає можливості володіння земельними ділянками, у тому числі можливості фактичного панування над земельною ділянкою та усунення від користування нею інших осіб.

Право загального користування набувається із народженням людини і припиняється із її смертю та «за визначенням» особливого оформлення не потребує. Це право є невідчужуваним. У деяких випадках реалізація права загального користування допускається лише за згодою власників земельних ділянок. Як приклад можна навести положення ч.1 ст.17 ЗУ «Про фермерське господарство», за якою дії щодо загального землекористування дозволяються лише за згодою власників земельних ділянок, або ч.2 ст.19-1 ЗУ «Про електроенергетику», за якою доступ до заборонних та контрольованих зон гідроелектротехнічних споруд сторонніх осіб можливий лише в порядку, встановленому власником гідроелектротехнічних споруд або уповноваженим ним органом.

Конструкція права загального користування близька за своїм змістом до конструкції т.зв. «публічного сервітуту»⁸, яка використовується у країнах загального права (спроба запровадити публічні сервітути у правову систему зроблена також у РФ). Втім, є і відмінності: публічний сервітут у суворому «англосаксонському» розумінні встановлюється, насамперед, договором або за набувальною давністю; в свою чергу, право загального користування встановлюється законом.

· концесія земельних ділянок

Ч.2 ст.94 ЗКУ декларує можливість надання земельних ділянок у концесію, проте лише у випадках, обумовлених законом. На сьогодні закон таких випадків не встановлює, і діє загальне правило ч.1 ст.94 ЗКУ, за якою «1. Для здійснення концесійної діяльності концесіонеру надаються в оренду земельні ділянки у порядку, встановленому цим Кодексом.» Аналогічне правила закріплене і у ч.5 ст.3 ЗУ «Про концесії». Таким чином, на сьогодні концесія не є окремим різновидом права землекористування.