Співвідношення з землями населених пунктів

Чинний ЗКУ (на відміну від чинних раніше кодексів) не виділяє як окрему категорію земель землі населених пунктів, з якими землі житлової та громадської забудови співвідносяться як частина до цілого. Мотивом законодавчої "заміни" категорії "землі населених пунктів" на "землі житлової та громадської забудови" стало те, що категорія земель населених пунктів виділялася, на думку багатьох вчених, не за критерієм цільового призначення, а за критерієм територіального розміщення. На перший погляд, дане зауваження виглядає логічним, проте повністю погодитися з ним все-таки не можна. Призначенням земель населених пунктів є створення територіальної основи для компактного розселення людей, обслуговування потреб мешканців населених пунктів, на що ще у 1976 році звертав увагу Б.В. Єрофеєв. Таке спільне призначення і обумовлює спільні риси у правовому режимі відповідних земель (насамперед, усі вони використовуються відповідно до містобудівної документації - див. ст. 39 ЗКУ). Крім того, чинний ЗКУ і при виділенні земель житлової та громадської забудови не відмовився від критерію територіального розміщення: до даної категорії земель відносяться землі лише в межах населених пунктів.

Виділення в складі земельних ділянок населених пунктів земель громадської забудови виглядає штучним також тому, що не узгоджується із прийнятим у планувальній діяльності зонуванням земель населених пунктів. Поділ земель на різні зони здійснюється відповідно до підзаконних актів - зокрема, відповідно до п. 2.1 ДБН 360-92 територія міста поділяється за функціональним призначенням на сельбищну, виробничу (в т.ч. зовнішнього транспорту), і ландшафтно-рекреаційну зони. Здійснюється і дрібніший поділ: зокрема, промислові райони в місті за архітектурно-планувальними умовами і факторами формування поділяються на містобудівні категорії, для кожної з яких передбачено "функціонально-адекватний склад" підприємств, що розміщуються: промислова зона, комунально-складська зона тощо. наведене зонування не може бути покладене в основу обґрунтованого виокремлення земель громадської забудови. Ламати ж усталені містобудівні підходи на догоду суб'єктивній забаганці законодавця навряд чи доцільно.

Відповідно до ст. 38 ЗКУ, до земель житлової та громадської забудови відносяться земельні ділянки лише в межах населених пунктів, відповідно, норми законодавства про дану категорію земель не поширюються на земельні ділянки під поселеннями за межами населених пунктів. Між тим, будинки та споруди можуть знаходитися і поза межами населених пунктів на землях, наданих для садівництва (ст. 35 ЗКУ), ведення особистого підсобного (ст. 7 ЗУ "Про особисте селянське господарство") або фермерського господарства (ст. 16 та ін. ЗУ "Про фермерське господарство"); на землях рекреаційного призначення (ст. 51 ЗКУ), землях транспорту (приміщення для проживання стрілочників, бакенників), оборони тощо. Фактично сьогодні закон не регламентує розміщення службового житла на різних категоріях земель. Правовий режим земель поселень за межами населених пунктів має чимало прогалин, що призводить до численних зловживань (наприклад, створення поселень на землях природно-заповідного, водного фонду під виглядом об'єктів рекреаційного призначення).

Щодо земель населених пунктів

Характерною ознакою земель населених пунктів є входження до їх складу земель різних категорій.

Входження до складу земель населених пунктів різних категорій земель було одним з аргументів на користь невизнання земель населених пунктів окремою категорією земель. Проте варто зазначити, що належність однієї земельної ділянки одночасно до кількох категорій земель – явище поширене і в принципі неминуче (напр., землі лісогосподарського призначення та водного фонду можуть входити до складу земель оборони, природного заповідного фонду тощо).На жаль, законодавство не завжди чітко визначає, як вирішуються колізії між різними правовими режимами земель.

 

Планування територій населених пунктів. Проблеми співвідношення з ін. f управління.

Регулюється: 1) ст. 180 ЗКУ, 2) ЗУ "Про основи містобудування", 3) "Про регулювання містобудівної діяльності", 4) "Про Генеральну схему планування території України".

Законодавче визначення планування територій міститься у ст. 2 ЗУ "Про регулювання містобудівної діяльності": «Планування і забудова територій - діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб, яка передбачає:

1) прогнозування розвитку територій;

2) забезпечення раціонального розселення і визначення напрямів сталого розвитку територій;

3) обґрунтування розподілу земель за цільовим призначенням;

4) взаємоузгодження державних, громадських та приватних інтересів під час планування і забудови територій;

6) встановл режиму забудови територ, на яких передбачено провадження містобудівної дія;

7) розроблення містобудівної та проектної документації, будівництво об'єктів;

8) реконструкцію існуючої забудови та територій;

9) збереження, створення та відновлення рекреаційних, природоохоронних, оздоровчих територій та об'єктів, ландшафтів, лісів, парків, скверів, окремих зелених насаджень;

10) створення та розвиток інженерно-транспортної інфраструктури;

Доктринальне визначення (І. І. Сіряченко): планування використання земель у межах населених пунктів – це діяльність уповноважених органів державної влади та місцевого самоврядування, що полягає у розробленні та реалізації перспективних програм (схем), прийняття на їх основі відповідних рішень із приводу використання й охорони земельних ресурсів території населеного пункту.

У межах населених пунктів планування використання та охорони земель здійснюється за допомогою зонування земель. Указана форма планування використання земель зумовлює поділ земель за спеціальним цільовим призначенням у межах кожної функціональної зони населеного пункту.

Зонування – це поділ території населеного пункту відповідно до регіональних та місцевих правил забудови населеного пункту на певні функціональні зони з метою встановлення в їх межах обмежень у використанні земель, визначення мінімальних та максимальних розмірів земельних ділянок, регламентації типів будівель і споруд, які дозволяється будувати в межах цих зон, шляхом визначення функціонального використання територій та встановлення спеціального цільового призначення й дозволеного використання земельних ділянок у межах кожної зони. Регулюється ст. 180 ЗКУ та ст. 18 ЗУ "Про рег містобудівної діяльності"

Проблеми:

Сіряченко: особливість використання територій населеного пункту полягає в подвійному характері їх використання – містобудівному і землевпорядному. Такий зв’язок полягає в тому, що раціональність використання й охорони земель за напрямами, визначеними містобудівною документацією, повинні забезпечуватись документацією із землеустрою. Існування такої подвійної системи планування та використання земель негативно позначається на правовому регулюванні земельних відносин.

Дуалізм впливаєі на ведення кадастру: крім кадастру земельного, ведеться ще й містобудівний кадастр (див. ст.ст.2,14,23 ЗУ «Про основи містобудування», ст.22 та ін. ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності», ПКМ «Про містобудівний кадастр» від 25.05.2011 №559). На цей дуалізм звертав увагу ще М.І. Краснов.

Ковтун зазначає, що надзвичайно актуальною для Україні сьогодні є проблема планування та розвитку малих міст. В розпорядженні КМУ від 18 серпня 2010 року Кабінет Міністрів України яким затв «Концеп­цію Державної цільової програми підтримки соці­ально-економічного розвитку малих міст на 2011-­2015 роки», серед причин кризового соціально-економічного становища цих міст названо: 1) відсутність генеральних планів забудови, 2) невизначеність меж малих міст, 3) відсутність інтегро­ваних до державної та регіональних стратегій страте­гічних планів розвитку малих міст.

Шлях розв’язання проблеми: формування законо­давчої бази, спрямованої на створення передумов для сталого розвитку малих міст. Основу такої законодавчої бази мають становити Закон України «Про розвиток малих міст» та Державна цільова програма підтрим­ки соціально-економічного розвитку малих міст на 2011-2015 роки.

Ріпенко виділяє такі проблеми:

1) Слід визначитись з термінологією, що стосується коректного позначення у законодавстві об'єктів зонування, а саме, що є таким об'єктом - «земля» («землі») або «територія» та чи мають вони, як правові кате­горії, відмінності. Це зумовлено тим, що вітчизняне законодавство в цій частині є не­послідовним: у містобудівному законодавстві об'єктом планування та зонування визнається «територія», натомість в земельному та екологічному - «землі». Як правові категорії, поняття: «територія», «земля», «земельна ділянка», «ланд­шафт» нерівнозначні за змістом.

Шлях розв’язання проблеми: Об'єктом зонування в межах населених пунктів слід визнавати їх «територію». Натомість, щодо земель, розташованих за межами населе­них пунктів (переважно земель сільськогосподарського використання), об'єктом зонування доречно визначати відповідні «землі». В даному разі саме це поняття дозволяє акцентувати увагу на визначенні «землі» як «грунту», засобу виробництва, основи природних ландшафтів, об'єкту екологічної охорони тощо.

2) Також законодавча регламентація питань розроблення й затвердження правил забудови та планів зонування для населених пунктів України є недосконалою, зокрема:

- Відсутнє нормативне, методичне та інструктивне забезпечення порядку складання планів зонування територій.

- Не враховані особливості певних територій в межах населених пунктів, які не можуть бути «прив’язані» до певної зони (наприклад землі загального користування та інше).

- Необхідність «ув’язування» зонування земель із прав режимом окремих категор земель

Причиною затягування розроблення повноцінних планів зонування територій є: гостра нестача бюджетних коштів у державі.

Сіряченко пропонує такі заходи для вирішення частини проблем:

1. належну кодифікацію містобудівного законодавства, розробивши Містобудівний кодекс України та систему забезпечення оприлюднення нормативних документів у галузі будівництва;

2. запровадити інст публічно-приватного партнерства, з належним порядком їх реалізації;

3. запровадити громадський моніторинг плануван­ня територій міст.