Розгляд земельних спорів як функція управління

У правовій доктрині земельні спори визначаються по-різному:

• як «особливий вид правових відносин, в основі яких знаходяться розбіжності, що проявляються у процесі виникнення, реалізації, зміни чи припинення земельних прав, їх охорони (захисту) у зв’язку з порушенням прав та законних інтересів (чи їх визнанням) власників земельних ділянок, землекористувачів, у тому числі й орендарів земельних ділянок та інших суб´єктів земельних правовідносин»;

• як «неврегульовані конфлікти з приводу надання та вилучення земель, встановлення прав на них, встановлення та обмеження повноважень власників, володільців і користувачів землі, порушення майнових прав та інтересів, що захищаються, учасників земельних відносин»;

• як «спір з приводу наявного суб’єктивного права на конкретну земельну ділянку в особи, якій вона надана (відведена у встановленому порядку)».

На наш погляд, земельними можна вважати будь-які спори, що виникають із земельних відносин.

Відповідно до ст. 158 ЗКУ, земельні спори вирішуються не лише (1) судом, а і (2) органами місцевого самоврядування та (3) виконавчої влади з питань земельних ресурсів:

У більшості випадків спроба вирішити спір в позасудовому порядку виявляється невдалою, і врешті-решт спір опиняється на розгляді суду.

Функції управління - це відносно відокремлені напрями управлінської діяльності, які дають можливість здійснювати певний вплив на об'єкт управління з метою вирішення поставленого завдання, це також напрями управлінської діяльності, що мають правовстановлюючий, правозабезпечуючий чи правоохоронний характер.

В. В. Горлачук поділяє функції управління на основні і спеціальні.

До основних належать:1) - планування;2) - координація;3) - організація;4) - регулювання;5) - контроль.

Ці функції притаманні всім системам управління.

До спеціальних функцій відносять такі:1) - надання і вилучення земель; моніторинг стану земельних ресурсів і динаміки його змін;2) - ведення державного земельного кадастру;3) - землеустрій; справляння плати за землю;4) - державний контроль за раціональним використанням і охороною земель;5) - вирішення земельних спорів; притягнення до юридичної відповідальності та інші.

Юр. відповідальність за ЗЗ.

Ю р. відповідальність: (1) широкий - примусові (негативні) заходи, що застосовуються до правопорушника (як негативні наслідки для особи чи орг. що вчинили протиправний поступок, правовідносини із застосування негативних заходів до правопорушника; система примусових заходів, що застосовується до громадян, посадових осіб, підприємств, організацій та установ, які порушили закон, з метою покарання винних, припинення та попередження правопорушень та відновлення порушених прав, «обов’яз [ок] правопорушника зазнавати несприятливих наслідків особистого, майнового чи організаційного характеру», «поєднане з державним осудженням застосування до правопорушника заходів державного примусу особистого, матеріального чи організаційного характеру», нарешті, навіть неухильно суворе, гранично ініціативне виконання всіх обов´язків), (2) і вузького, за якого відповідальність розглядається як правовідносини із застосування до порушника негативних заходів, що передбачає покладення обов´язку, який до вчинення правопорушення не існував та виник лише у зв’язку із правопорушенням, або позбавлення існуючого права, як «покладення на правопорушника додаткового, нового обов’язку або позбавлення права».

Другий підхід видається більш доцільним. Як слушно вказує С. М. Кравченко, «примушення до виконання раніш існуючого обов’язку нічого не додає до його змісту». Тому нижче ми будемо розглядати юридичну відповідальність як правовідносини із примусового покладення на правопорушника додаткових обов’язків негативного характеру або позбавлення його праву зв´язку із вчиненням правопорушення.

Земельне правопорушення, на наш погляд, за змістом є порушенням норм земельного права, а за формою - порушенням приписів земельного законодавства.

Традиційно виділяють такі види юридичної відповідальності (вони перераховані, зокрема, у ст. 92 Конституції України): кримінальну, адміністративну, дисциплінарну, цивільну та матеріальну. Останнім часом все більшого поширення набуває підхід, за якого виділяються ще й такі види відповідальності, як фінансова, еколого-правова у вузькому розумінні (обмеження, тимчасова заборона (зупинення) чи припинення діяльності або припинення права користуванням природним ресурсом), земельно-правова (відшкодування втрат сільськогосподарського/лісогосподарського виробництва, припинення прав на землю). Із прийняттям ПСУ з´явилися певні підстави об´єднувати всі перераховані «новітні» види відповідальності під назвою господарсько-правової.

Наведений перелік видів юридичної відповідальності навряд чи можна вважати вичерпним: чинне законодавство передбачає застосування окремих санкцій, що не можуть бути «вписані» у згадані вище види відповідальності. Наприклад, відповідно до ч. 7 ст. 68 ЗУ «Про охорону навколишнього природного середовища», «посадові особи та спеціалісти, винні в порушенні вимог щодо охорони навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки за поданням державних органів охорони навколишнього природного середовища згідно з рішеннями їх управлінських органів позбавляються премій за основними результатами господарської діяльності повністю або частково.» Застосування такої санкції не підпадає під ознаки дисциплінарної відповідальності або іншого «традиційного» виду юридичної відповідальності.

Практичне значення поділу юридичної відповідальності на види обумовлено положенням ст. 61 Конституції України, за якою за одне правопорушення не можна двічі притягати до юридичної відповідальності одного виду. З цього випливає, що за одне правопорушення в принципі можна притягати до відповідальності різних видів. Між тим, особа не маже бути притягнута і до майнової відповідальності різних видів (цивільної та матеріальної) за одне й те саме правопорушення - адже якщо вона відшкодовує заподіяну шкоду в рамках якогось із видів майнової відповідальності, для застосування інших вже немає підстав. Крім того, варто пам´ятати, що адміністративна відповідальність настає за правопорушення, які не тягнуть кримінальної відповідальності (ч. 2 ст. 9 КУпАП).

Окрім видів, виділяють і форми юридичної відповідальності: (1) позитивну {перспективну) - обов´язок дотримуватися правових норм, вчиняти дії, що відповідають «об´єктивним вимогам даної ситуації і об´єктивно обумовленим ідеалам часу», та (2) негативну (ретроспективну) - відповідальність за вчинене правопорушення.

У спеціальній літературі виділення позитивної відповідальності піддається обґрунтованій критиці. Вказується, що відповідальність у цьому випадку розглядається у загальному, неюридичному розумінні, межі поняття розмиваються, що не виправдано ні з наукової, ні тим більше з практичної точки зору, викликає термінологічну плутанину.

 

57. Проблеми ефективності адмін. та крим. відповідальності за з-п порушення.

Юр. відповідальність за земельні правопорушення є однією з ефективних форм охорони земель та забезпечення земельного правопорядку загалом. Однак вивчення сучасного стану земельної деліктності в Україні дозволяє стверджувати про масовість земельних правопорушень та постійне зростання їхньої кількості. Це є свідченням низької ефективності існуючої правової регламентації охоронювальних правовідносин у сфері використання та охорони земель.

У доктрині права відмічається, що однією з умов ефективності юридичної відповідальності є правотворча діяльність. Єдина, цілісна, внутрішньо й зовні несуперечлива система правових норм, що регламентують правовідносини у сфері юридичної відповідальності за земельні правопорушення, підвищить ефективність боротьби із цим масовим соціально негативним явищем. Аналіз існуючого інституту юридичної відповідальності за земельні правопорушення виявляє низку вад, пов'язаних передусім з недосконалістю юридичної техніки та неузгодженістю правових норм в актах земельного та інших галузей законодавства, що можуть бути усунуті шляхом удосконалення законодавства в цій сфері.

За що карати?

По-перше, звертає на себе увагу проблема "розпорошеності" норм, що визначають види протиправної поведінки у сфері земельних відносин та юридичну відповідальність за неї. Це зумовлено тим, що земельні правопорушення належать до так званих складних правопорушень: вони передбачені як у ст. 211 Земельного кодексу України, так і в Особливій частині Кодексу України про адміністративні правопорушення, Кримінального кодексу України тощо.

Однак, зважаючи на те, що ст. 211 ЗКУ не розкриває складу земельного правопорушення, обґрунтованим є твердження, що "дана норма ніякого регулятивного та охоронного значення не має – нікого не можна притягнути до відповідальності на підставі ч. 1 ст. 211 ЗКУ. Не розкривається зміст даних видів земельних правопорушень і в ККУ та КУпАП, тому без звернення до інших нормативно-правових актів визначити об'єктивний бік окремих складів правопорушень у галузі земельного законодавства неможливо. Ідеться закони "Про державний контроль за використанням та охороною земель" від 19.06.2003 р., "Про охорону земель" від 19.06.2003 р. тощо. Однак з погляду юридичної техніки з метою уникнення надмірного "блукання" по законодавству доцільніше було б розкривати зміст статті в тому ж нормативно-правовому акті, в якому встановлено юридичну відповідальність.

По-друге, виникла ситуація, за якої різні нормативні акти по-різному формулюють однакові протиправні дії, що ускладнює застосування юридичної відповідальності. У зв'язку із цим науковці пропонують два шляхи вирішення цього питання: або узгодити існуючі переліки порушень земельного законодавства в обох законодавчих актах, або зібрати всі норми, що стосуються формулювання складів земельних проступків, в одному законодавчому акті.

Крім того, має місце подвійне встановлення в КУпАП адміністративної відповідальності за одне земельне правопорушення та визначення різних санкцій за його вчинення. Так, адміністративна відповідальність за знищення або пошкодження захисних насаджень (п. "з" ст. 211 ЗКУ) передбачена одразу у двох статтях: ст. 53 та ст. 65-1 КУпАП, а встановлені в них санкції різні.

Отже, тоді як за одне земельне правопорушення передбачено адміністративну відповідальність у двох статтях КУпАП, за деякі правопорушення відповідальність взагалі не передбачена. Так, п. 4 ст. 211 ЗКУ встановлено такий склад земельного правопорушення у сфері управління в галузі використаним, відтворення та охорони земельних ресурсів, як порушення строків розгляду заяв щодо відведення земельних ділянок. Однак у чинному законодавств України відсутня норма, яка передбачала б покарання за цей вид земельного правопорушення. Внаслідок порушення строків розгляду заяв щодо відведення земельних ділянок у заявника виникає право на оскарження в судовому порядку відмови у наданні земельної ділянки або залишення клопотання без розгляду, а посадова особа у зв'язку з відсутністю адміністративної відповідальності за таке діяння нестиме в кращому разі лише дисциплінарну відповідальність.

Проблематичним є здійснення правової оцінки дій суб'єкта і при ухиленні від державної реєстрації прав на земельну ділянку та подання недостовірної інформації, оскільки чинним адміністративним та кримінальним законодавством не передбачено відповідальності за таке правопорушення, яке визначене в п. "ї" ст. 211 ЗКУ. Таким чином, механізм реалізації цієї норми ЗКУ відсутній.

Усунути дефекти

Враховуючи зазначене, вважаємо за доцільне внести такі зміни до чинних нормативно-правових актів із метою підвищення рівня їхньої юридичної техніки.

З погляду юридичної техніки доцільно розкривати склад земельного правопорушення, який передбачено в КУпАП або ККУ, в першу чергу його об'єктивну сторону, в диспозиції статті цих кодексів. В іншому разі неминуче "блукання" по різних законодавчих актах.

Зважаючи на те, що ст. 211 ЗКУ не розкриває складу земельного правопорушення при кваліфікації останнього, посилання на зазначену норму не обов'язкове, а відтак, зазначену норму доцільно викласти у такій редакції: "Юридичні і фізичні особи, винні в порушенні законодавства України у сфері земельних відносин, несуть відповідальність згідно із законом. Притягнення осіб, винних у порушенні законодавства у сфері земельних відносин, до відповідальності, передбаченої законами України, не звільняє їх від обов'язку відшкодувати шкоду, заподіяну в результаті порушення цього законодавства ".

Необхідно усунути неузгодженості при встановленні різних санкцій за вчинення однакових правопорушень та передбачити в чинному законодавстві України відповідальність за деякі земельні правопорушення, які є відносно новими для нашого правового поля, а саме: укладення угод із порушенням земельного законодавства; ухилення від державної реєстрації прав на земельну ділянку; порушення строків розгляду заяв щодо відведення земельних ділянок, набуття і реалізації прав на землю; порушення встановленого режиму використання земельних ділянок, на яких розміщені об'єкти культурної спадщини; самовільне зайняття земельної ділянки в місцевостях, що радіоактивно забруднені, зокрема самовільне поселення в ній, тощо.

Приведення інституту юридичної відповідальності за земельні правопорушення в єдину, цілісну, внутрішньо й зовні несуперечливу систему дозволить усунути існуючі протиріччя та заповнити прогалини правового регулювання, а отже, підвищити його ефективність.