Федеративное устройство как институт конституционного права РФ. Развитие федеративных отношений в России.

В советский период был сделан выбор в пользу федеративного государства для того, чтобы остановить распад Российской Империи. В Конституции 1918 года Россия была провозглашена федеративной республикой, однако она состояла из двух типов территорий. Субъектами федерации являлись только автономные республики в составе РСФСР, все остальные являлись административно-территориальными образованиями.

Начало 90-х годов ознаменовалось таким явлением как парад суверенитетов. Это происходило как на уровне СССР и включало в себя выход советских республик из его состава, так и на уровне РСФСР. Автономные республики (Татарстан, Чечено- Ингушетия) попытались провозгласить себя суверенными республиками и выйти из состава РСФСР. Четыре автономные области (Адыгейская, Горно-алтайская, Карачаево-Черкесская и Хакасская) объявили себя республиками. Еврейская автономная область вышла из состава Хабаровского края, Чукотский автономный округ из состава Магаданской области. Кроме того появились проекты создания республик на базе "русских" краев и областей.

Распад РСФСР сумели предотвратить путем принятия Федеративного договора 1992 года. Этот договор:

· Разграничивал полномочия между РФ и ее субъектами

· Разграничил финансовые основы власти в РФ и ее субъектах (Разграничение в пропорции 40/60)

С принятием Конституции РФ федеративный договор был полностью включен в ее состав, сейчас он не считается фактически действующим, на основании ч. 1 раздела 2 Конституции он действует только в части не противоречащей Конституции.

В статье 1 Конституции РФ Россия провозглашена как федеративное государство. Признаки ее как федеративного государства в ряде статей определены (3, 4,5,11.2,11.3,12,15,главы 3, а также в части полномочий органов государственной власти РФ 80.2,85,87,88,90,95.2,102,104,114,115,125,134,136).

Основными принципами федеративного национально-государственного устройства Российской Федерации являются:

1) Добровольность объединения наций и народностей.

2) Суверенность и равноправие наций.

3) Федерализм в сочетании с унитаризмом и автономией.

4) Национально-территориальный принцип образования форм государственности в сочетании с территориальным принципом образования субъектов федерации.

5) Государственная целостность Российской Федерации.

6) Разграничение предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов.

7) Равноправие субъектов Федерации.

1. Добровольность объединения наций и народностей в федеративное государство. Данный принцип построения Российского государства формировался исторически, начиная с IX века, когда под эгидой Древнерусского государства добровольно объединились Киевское, Новгородское, Смоленское, Полоцкое, Черниговское и другие княжества. Создание России знает случаи насильственного присоединения завоеванных народов, однако большинство наций и народностей вошли в Российское государство добровольно на договорной основе. В частности, на такой основе вошли в Российское государство: Башкирия, Калмыкия, Украина, Молдавия, Грузия, Восточная Армения, Азербайджан, Казахстан и другие земли. Содержание договоров их вхождения в состав "единой и неделимой" России, являвшейся унитарным государством, свидетельствует о наличии элементов федерализма в ее государственном устройстве.

2. Суверенность и равноправие наций. Сущность этого принципа состоит в признании суверенного права всех наций и народностей на свободное самоопределение политической формы существования. Уже в Преамбуле Конституции РФ подчеркивается, что многонациональный народ Российской Федерации принимает свою Конституцию, "исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов".

В статье 5 Конституции РФ среди принципов, лежащих в основе федеративного устройства, содержится также принцип равноправия и самоопределения народов в Российской Федерации.

Равноправие наций вытекает из закрепленного в Конституции РФ равенства граждан независимо от расы, национальности и языка, закрепленного в ст. 19 Конституции РФ, устанавливающей прямой запрет на любые формы ограничения прав граждан по данным признакам.

Суверенность и равноправие наций как принцип федеративного устройства Российской Федерации закрепляется также в Преамбулах документов, составляющих Федеративный договор, где подчеркивается, что, заключая его, представители субъектов федерации реализуют "приоритет прав и свобод человека и гражданина независимо от национальной принадлежности и территории проживания, а также прав народов на самоопределение".

3. Федерализм в сочетании с унитаризмом и автономией

Российская Федерация - исторически сложившееся федеративное государство.

Россия обладает всеми признаками федерации: наличие федеративной территории и территории субъектов; федеративного гражданства и гражданства республик, входящих в федерацию; общефедеративной конституции и конституций республик и т. д. Вместе с тем, Российская Федерация имеет своими субъектами не только государства, но и автономные образования, а также административно-территориальные единицы.

Унитаризм в национально-государственном устройстве Российской Федерации проявляется в том, что суверенные республики, входящие в состав России, являются унитарными государствами, имеющими свою территорию, гражданство, конституцию и другие признаки государственности.

Многонациональный характер населения России обусловил исторически существование автономных национально-государственных образований в форме автономной области и автономных округов.

Автономия - это форма национальной государственности, воплощающая национальный суверенитет на началах самоуправления в рамках федеративного Российского государства. Содержание и пределы самоуправления определяются государственной властью федерации.

4. Национально-территориальный принцип образования форм государственности в сочетании с территориальным принципом образования субъектов федерации. Мировой практике федеративного строительства известны две основные формы ее построения: по территориальному признаку (США, ФРГ и др.) и национально-территориальному (СССР, СФРЮ и др.). В современном национально-государственном устройстве России в силу исторических обстоятельств нашли свое воплощение оба эти принципа.

Сущность национально-территориального принципа построения форм национальной государственности субъектов федерации состоит в том, что они создаются на базе территорий, отличающихся своеобразием национального состава населения, компактно проживающего на исторически сложившейся и экономически целостной территории.

По этому принципу созданы все республики в составе Российской Федерации, автономная область и автономные округа. С 1918 по 1992 г. Российская Федерация строилась только по национально-территориальному принципу. Ее субъектами являлись только нации, самоопределившиеся в той или иной форме государственности. Среди них были государства - автономные республики и национально-государственные образования - автономные области и автономные (до 1977 г. - национальные) округа.

5. Государственная целостность Российской Федерации.

Важнейшей правовой гарантией сохранения государственной целостности России является отсутствие права выхода субъектов из состава Российской Федерации. Кроме того, в Конституции РФ содержатся и другие нормы, гарантирующие единство и целостность России.

Статья 15 Конституции РФ закрепляет.верховенство и прямое действие федеральной Конституции на всей территории Российской Федерации, а также обязанность всех органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединений соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.

Согласно ст. 67 Конституции РФ территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, чем обеспечивается территориальное единство и целостность России. Принцип государственной целостности обеспечивается и установлением русского языка в качестве государственного на всей территории Российской Федерации (ст. 68 Конституции РФ).

На обеспечение государственной целостности Российской Федерации направлены положения Конституции о том, что на ее территории не допускаются установление таможенных границ, пошлин, сборов и иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (ст. 74 Конституции РФ); установление единой денежной единицы - рубля, единой системы налогов и сборов на всей территории федерации (ст. 75 Конституции РФ); закрепление верховенства федерального законодательства; установление единой системы исполнительных органов государственной власти (ст. 77 Конституции РФ).

6. Разграничение предметов ведения и полномочий федерации и ее субъектов. Статья 5 Конституции РФ, закрепляя принципы федеративного устройства Российской Федерации, предусматривает и принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов.

Реализация этого принципа осуществляется с помощью закрепления в ст. 71 Конституции РФ предмета ведения Российской Федерации. В отличие от ранее действовавших конституций, Конституция РФ 1993 г. устанавливает исчерпывающий перечень полномочий федерации.

В Конституции РФ четко определен также предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ). Вне предметов ведения Российской Федерации и полномочий федерации по предметам совместного ведения федерации и ее субъектов, эти субъекты обладают всей полнотой государственной власти.

Конституция устанавливает порядок правового регулирования по предметам ведения и полномочиям. По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории России. По предметам совместного ведения федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и в соответствии с ними законы и иные правовые акты субъектов федерации.

7. Равноправие субъектов федерации. Данный принцип вытекает из более общего принципа национально-государственного устройства Российской Федерации - суверенности и равноправия наций. Анализируя сущность принципа равноправия субъектов федерации, необходимо отметить, что они не могут быть равноправны полностью ввиду существования различных форм государственности. Каждый из видов субъектов обладает различным кругом полномочий. Статья 5 Конституции РФ закрепляет: "Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны".

12. Конституционно-правовой статус субъектов РФ: республика, автономная область, автономные округа, края, области, города федерального значения. Порядок образования в составе РФ нового субъекта РФ.

Республика.

В составе РФ в качестве ее субъектов находится 21 республика. Статус республики (ст. 66 Конституции РФ) определяется Конституцией РФ и конституцией республики.

Конституционно-правовой статус республики в составе РФ характеризуется тем, что республика является государством в составе Федерации, обладающим всей полнотой государственной (законодательной, исполнительной, судебной) власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые находятся в ведении федеральных органов государственной власти. Каждая республика имеет свою территорию. Органы государственной власти республики распространяют свою власть на всю ее территорию. Границы между республикой и другими субъектами Федерации могут быть изменены с взаимного согласия соответствующих субъектов (ст. 67 Конституции РФ).

Конституционно-правовой статус республики характеризуется тем, что каждая республика в составе РФ имеет свою конституционно-правовую систему, которая включает в себя конституцию республики, республиканские законы и другие нормативные правовые акты, изданные в пределах ее компетенции, договоры и соглашения республики с Российской Федерацией, с другими субъектами Федерации, а также с зарубежными органами, акты о делегировании полномочий.

Конституции республик принимаются ими самостоятельно, и не нуждаются в их утверждении органами государственной власти РФ.

Республика в составе Российской Федерации пользуется правом законодательной инициативы в Федеральном Собрании РФ. Республика вправе участвовать в разработке федеральных нормативных правовых актов по предметам совместного ведения Федерации и республик.

Республики в составе РФ самостоятельно определяют систему своих органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя, общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти в РФ и законодательством республики.

В Москве при Президенте РФ имеются постоянные представительства республик, главной задачей которых является координация взаимодействия республиканских представительств с Администрацией Президента РФ.

Конституционно-правовой статус республик характеризуется наличием республиканской собственности, которая включает в себя землю, ее недра, леса, воды, растительный и животный мир, другие природные богатства, находящиеся на их территории, а также памятники истории и культуры и иные ценности национального значения.

Республики (ст. 68 Конституции Российской Федерации) вправе устанавливать свои государственные языки. В органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик они употребляются наряду с государственным языком РФ.

В местностях компактного проживания национальных групп, не имеющих своих национально-государственных и национально-территориальных образований, наряду с государственными языками республик в официальных сферах общения может использоваться язык населения данной местности.

Республики в составе РФ обладают международной правосубъектностью. Они вправе выступать в качестве участников международных отношений и внешнеэкономических связей, подписывать договоры и соглашения с иностранными государствами, открывать зарубежные представительства, участвовать в деятельности международных организаций. При этом международная правосубъектность республик не может противоречить Конституции и законам РФ, Федеральному договору.

Одним из элементов конституционно-правового статуса республик является их право на государственную символику – Государственный герб, Государственный флаг, Государственный гимн, а также на столицу.

Республики вправе самостоятельно решать вопрос о своем именовании.

Край, область, город федерального значения.

В составе РФ 9 краев: В состав РФ входят также области и города федерального значения. Они являются государственно-территориальными образованиями в составе Федерации, которым придан статус ее субъектов (ст. 65 Конституции РФ).

Статус краев, областей, городов федерального значения определяется Конституцией РФ, Федеративным договором от 31 марта 1992 г., другими федеральными актам.

Являясь субъектами Федерации, края, области, города федерального значения обладают определенной учредительной властью. Они вправе принимать свои уставы, законы и иные нормативные правовые акты.

Устав закрепляет конституционно-правовой статус края, области, города федерального значения; организацию государственной власти; порядок нормотворческой деятельности; административно-территориального деления и организацию местного самоуправления.

Края, области, города федерального значения располагают своей территорией. Границы между ними и другими субъектами РФ могут быть изменены с согласия края, области, города федерального значения.

Каждый край, область, города Москва и Санкт-Петербург образуют органы законодательной, исполнительной и судебной власти, которые действуют на основе Конституции РФ, федеральных законов, а также уставов края, области, города федерального значения.

Края, области, города федерального значения вправе иметь свою символику, они являются самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических связей, соглашений с другими субъектами РФ, если это не противоречит Конституции и законам РФ.

Статус края, области, города федерального значения может быть изменен только по взаимному согласию РФ и соответствующего края, области, города федерального значения согласно Федеральному конституционному закону от «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта». Края, области имеют свои административные центры.

Статус г. Москвы характеризуется определенными особенностями. Согласно Закону Российской

«О статусе столицы РФ» в связи с осуществлением городом функций столицы РФ органы государственной власти г. Москвы:

1) предоставляют в установленном законом порядке федеральным органам государственной власти РФ, представительствам республики, автономной области, автономных округов, г. Санкт-Петербурга, а также дипломатическим представительствам иностранных государств в РФ земельные участки, здания, строения, сооружения и помещения, жилищный фонд, жилищно-коммунальные, транспортные и иные услуги;

2) обеспечивают необходимые условия для проведения общегосударственных и международных мероприятий;

3) участвуют в разработке и осуществлении целевых федеральных программ развития г. Москвы;

4) участвуют в содержании и развитии системы связи, федеральных автомобильных дорог общего пользования и иных транспортных систем на территории г. Москвы;

5) согласовывают проект генерального плана развития города Москвы с федеральными органами государственной власти РФ.

Автономная область, автономный округ.

В составе РФ находятся: Еврейская автономная область; Ненецкий, Ханты-Мансийский, Чукотский, Ямало-Ненецкий автономные округа.

Еврейская автономная область является одной из форм национальной государственности народов РФ – национально-государственным образованием. Прежде она входила в состав Хабаровского края. В соответствии с Законом РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) РСФСР» она была выведена из состава края и включена в Российскую Федерацию непосредственно.

Автономный округ – национальное государственное образование, отличающееся особым национальным составом и бытом населения.

Автономный округ является формой национальной государственности малых народностей и этнических групп Крайнего Севера, Сибири и Дальнего Востока. До 1990 г. все автономные округа РСФСР находились в составе краев и областей. Законом РСФСР от 15 декабря 1990 г. им была предоставлена возможность самостоятельно решать вопрос о вхождении в состав Федерации – через край, область или непосредственно. Этим правом воспользовался Чукотский автономный округ, который в соответствии с этим Законом входит непосредственно в состав Российской Федерации. Действующая Конституция Российской Федерации такой возможности не предоставляет. Часть 3

статьи 67 Конституции РФ указывает, что границы между субъектами Федерации могут быть изменены только с их взаимного согласия.

Статус автономной области и статус автономного округа определяются Конституцией Российской Федерации, Федеративным договором от 31 марта 1992 г., включающим Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти автономной области, автономных округов в составе РФ; другими федеральными актами.

Автономная область и автономные округа обладают элементами учредительной власти. Это проявляется в праве принимать свои уставы, законы и иные нормативные акты.

В соответствии с Конституцией РФ и Федеративным договором Устав закрепляет за автономной областью, автономными округами право решать все вопросы их компетенции, иметь символику, издавать нормативные правовые акты. Автономная область, каждый автономный округ имеют свой административный центр.

Статус автономной области и автономного округа может быть изменен по взаимному согласию РФ и автономной области или автономного округа в соответствии с федеральным конституционным законом.

Автономная область, автономные округа образуют органы законодательной, исполнительной и судебной власти.

Конституция Российской Федерации обеспечивает непосредственное участие представителей автономии в решении вопросов, отнесенных к компетенции РФ. Для этого от автономий избираются депутаты в Государственную Думу и по два представителя входят в Совет Федерации. Представительные органы власти автономной области и автономных округов пользуются правом законодательной инициативы в федеральном парламенте.

Автономная область и автономные округа являются участниками международных и внешнеэкономических связей, соглашений с краями, областями, республиками в составе РФ.

Создание нового субъекта РФ.

Инициатива образования в составе РФ нового субъекта принадлежит субъектам РФ, на территориях которых образуется новый субъект РФ.

Совместное предложение законодательных органов государственной власти и высших должностных лиц заинтересованных субъектов РФ об образовании в составе РФ нового субъекта направляется Президенту РФ. Указанное предложение должно быть обосновано и содержать предполагаемые наименование, статус и границы нового субъекта, а также прогноз социально-экономических и иных последствий, связанных с образованием в составе РФ нового субъекта. В качестве сопроводительных материалов одновременно представляются:

а) предложения о правопреемстве нового субъекта в отношении собственности заинтересованных субъектов РФ в отношениях с органами государственной власти РФ, другими субъектами РФ;

б) предложения о внесении изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий год в связи с образованием в составе РФ нового субъекта либо предложения к проекту федерального бюджета на следующий год, если образование в составе РФ нового субъекта не предполагает перераспределение бюджетных средств текущего года;

в) предложения о функционировании государственных органов и организаций заинтересованных субъектов РФ на территории нового субъекта РФ, а также о формировании органов государственной власти нового субъекта РФ;

г) предложения о действии законов и иных нормативных правовых актов заинтересованных субъектов РФ на территории нового субъекта РФ;

д) сведения о предполагаемых сроках проведения референдумов заинтересованных субъектов РФ по вопросу об образовании в составе РФ нового субъекта и согласованная формулировка вопроса, выносимого на референдумы заинтересованных субъектов РФ.

Президент РФ уведомляет о полученном предложении об образовании в составе РФ нового субъекта Совет Федерации, Государственную Думу, Правительство РФ и при необходимости проводит с ними соответствующие консультации.

Вопрос об образовании в составе РФ нового субъекта подлежит вынесению на референдумы заинтересованных субъектов РФ после проведения соответствующих консультаций с Президентом РФ. В случае поддержки Президентом РФ инициативы заинтересованных субъектов РФ вопрос об образовании в составе РФ нового субъекта в согласованной формулировке выносится на референдумы заинтересованных субъектов РФ. Вынесение вопроса об образовании в составе РФ нового субъекта на референдумы заинтересованных субъектов РФ с различиями в его формулировке не допускается.

1.1. Инициатива проведения референдума по вопросу об образовании в составе РФ нового субъекта принадлежит высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) заинтересованных субъектов РФ.

1.2. Высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) заинтересованных субъектов РФ, депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти заинтересованных субъектов РФ, а также иные лица, замещающие государственные или выборные муниципальные должности, вправе принимать участие в агитации по вопросу референдума об образовании в составе РФ нового субъекта, но не вправе использовать преимущества своего должностного положения.

1.3. В случае, если в одном или нескольких, но не более чем в половине заинтересованных субъектов РФ референдумы по вопросу об образовании в составе РФ нового субъекта будут признаны несостоявшимися или результаты референдумов будут признаны недействительными, в этих субъектах РФ может быть проведено повторное голосование при условии, что на референдумах иных заинтересованных субъектов РФ вопрос об образовании в составе РФ нового субъекта получил одобрение. Повторное голосование проводится не позднее чем через 45 дней со дня вступления в силу решения избирательной комиссии субъекта РФ о признании референдума несостоявшимся или о признании его результатов недействительными.

2. Назначение, подготовка и проведение референдумов заинтересованных субъектов РФ по вопросу об образовании в составе РФ нового субъекта осуществляются в соответствии с настоящим Федеральным конституционным законом, федеральными законами, законами заинтересованных субъектов РФ о референдуме.

3. В случае, если вопрос об образовании в составе РФ нового субъекта был вынесен на референдумы двух и более заинтересованных субъектов РФ и не получил одобрения на референдуме хотя бы одного из указанных субъектов РФ, инициатива образования в составе РФ нового субъекта может быть вновь выдвинута теми же заинтересованными субъектами РФ не ранее чем через год.

4. Официальные данные о результатах референдумов заинтересованных субъектов РФ по вопросу об образовании в составе РФ нового субъекта представляются Президенту РФ.

Проект федерального конституционного закона об образовании в составе РФ нового субъекта

1. Проект федерального конституционного закона об образовании в составе РФ нового субъекта может быть внесен в Государственную Думу, если на референдумах заинтересованных субъектов РФ были приняты соответствующие решения по вопросу об образовании в составе РФ нового субъекта. Проект указанного закона вносится Президентом РФ.

2. Проект федерального конституционного закона об образовании в составе РФ нового субъекта должен содержать положения, определяющие наименование, статус и границы нового субъекта РФ, положения о прекращении существования заинтересованного субъекта (заинтересованных субъектов) РФ в случае, предусмотренном статьей 5 настоящего Федерального конституционного закона, а также заключительные и переходные положения, устанавливающие сроки, в течение которых должны быть урегулированы следующие вопросы:

а) формирование органов государственной власти нового субъекта РФ;

б) внесение изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий год, если образование в составе РФ нового субъекта предполагает перераспределение бюджетных средств текущего года;

в) правопреемство нового субъекта РФ в отношении собственности заинтересованных субъектов РФ в отношениях с органами государственной власти РФ, другими субъектами РФ, иностранными государствами и международными организациями;

г) функционирование территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и федеральных судов на территории нового субъекта РФ;

д) функционирование государственных органов и организаций заинтересованных субъектов РФ на территории нового субъекта РФ;

е) действие законов и иных нормативных правовых актов заинтересованных субъектов РФ на территории нового субъекта РФ.

Принятие федерального конституционного закона об образовании в составе РФ нового субъекта. Внесение изменений в Конституцию РФ

1. Федеральный конституционный закон об образовании в составе РФ нового субъекта принимается палатами Федерального Собрания РФ в порядке, предусмотренном статьей 108 Конституции РФ.

2. Изменения в часть 1 статьи 65 Конституции РФ, определяющую состав РФ, вносятся на основании федерального конституционного закона об образовании в составе РФ нового субъекта и учитываются при переиздании текста Конституции РФ.