Тема 13. Правові основи Державного і муніципального боргу та Державного кредиту

13.1. Поняття запозичення.

13.2. Державний та муніципальний кредит.

13.3. Правові основи державного кредитування. Відносини з іноземними інвесторами.

Поняття запозичення

У ст. 95 Конституції України сказано: "Держава прагне до збалансованості бюджету". Проте дуже часто державі та місцевим органам не вистачає коштів, які вони отримують у відповідні бюджети шляхом їх мобілізації, оскільки видатки держави зростають швидше, ніж доходи. Тому застосовуються позики.

До позик постійно звертаються як підприємці, так і окремі громадяни, які, як правило, отримують їх у банках. Держава також на публічні видатки залучає кошти на засадах добровільності, зворотності, строковості та відплатності — такі запозичення називають державним і муніципальним кредитом.

Кошти, які запозичує держава і муніципальні органи та сплачує за ними відсотки, становлять державний і муніципальний борг. Такі кошти виплачуються кредиторам із відповідних бюджетів, тому відносини між державою (муніципальними органами) регулюються виключно нормами законів, які встановлюють:

• порядок утворення та погашення державного внутрішнього і зовнішнього боргу;

• порядок випуску та обігу державних цінних паперів, їх види й типи.

Суспільні відносини в галузі державного і муніципального кредиту є публічними. Вони завжди мають грошовий розподільний характер, регулюються фінансово-правовими нормами, оскільки позичальникам потрібні кошти для покриття потреб публічного характеру. Ці відносини виникають за волевиявленням кредиторів, які: укладають кредитні угоди; придбавають цінні папери, емітовані державою, або одержують гарантії від держави, що надається за одержувача кредиту. Вони мають специфічні особливості, чим відрізняються від інших видів фінансових відносин.

Правовідносини між державою та муніципальними органами при запозиченні коштів у юридичних і фізичних осіб шляхом продажу їм цінних паперів, нагадують кредитні правовідносини між банками і позичальниками. Основними принципами, покладеними в державне і банківське кредитування є: добровільність, зворотність, строковість, відплатність.

Інститут державних та муніципальних запозичень — врегульовані правовими нормами відносини, що виникають під час запозичення коштів від резидентів — юридичних та фізичних осіб, а також від інших держав та фінансових організацій.

Відносини в галузі державного та муніципального запозичення виникають тільки на добровільних засадах, тобто кредитори купують цінні папери за власним бажанням за свої вільні кошти. Ця сторона відносин регулюється цивільним правом. У цілому відносини в галузі державних і муніципальних запозичень специфічні. Ознаки, їм притаманні, для цивільно-правових відносин не характерні. Держава і муніципальні органи — позичальники в однобічному порядку встановлюють умови відносин і змінюють їх, як показує практика, дуже часто. Друга сторона — кредитор, вступаючи у відносини добровільно, повністю підкоряється цим умовам, тимчасово віддаючи кошти в розпорядження держави або муніципального органу. У цих правовідносинах приписи держави або органу місцевого самоврядування не змінюються другою стороною. Потенційні кредитори можуть і не купувати цінних паперів, а якщо купують, то тільки за умовами, встановленими позичальником. Відносини в галузі запозичень держави і муніципальних органів, як і в усіх інших галузях фінансової діяльності, існують тільки у вигляді правовідносин.

Незважаючи на добровільний характер відносин за державними і муніципальними запозиченнями, вони мають фінансово-правовий характер і регулюються виключно методом владних приписів. А держава і муніципальний орган, позичаючи кошти, в односторонньому порядку встановлюють умови цих відносин, не надаючи суб'єктам, які виявили бажання придбати цінні папери, ніяких прав, крім права на купівлю цих цінних паперів і одержання в установлений державою строк відсотків, розмір яких установлено в постанові КМУ про випуск цього виду паперів, а також отримати номінальну вартість, незалежно від курсової вартості, за якою вони куплені, після закінчення строку цих відносин. Держатель цінних паперів не може отримати назад витрачені на придбання цінних паперів кошти, якщо держава змінить умови запозичення.

Державні запозичення дають можливість одержати вільні кошти юридичних (вітчизняних та іноземних) і фізичних осіб, причому не безвідплатно, а з відсотками, і відстрочити необхідність використання завжди обмежених бюджетних коштів. Кредитори надають позички державі й муніципальним органам цілком добровільно за будь-якої форми запозичення. Причому державні й муніципальні запозичення отримуються тільки за цільовим призначенням — з метою скорочення дефіциту бюджету.

Державний або муніципальний борг — врегульовані фінансово-правовими нормами відносини суб'єктів держави й органів місцевого самоврядування щодо одержання кредитів (позик) у грошовій формі від юридичних і фізичних осіб, як резидентів, так і нерезидентів, на умовах зворотності, відплатності, строковості та добровільності.

Внутрішній державний борг — заборгованість держави громадянам та юридичним особам, які придбали цінні папери.

Внутрішній державний борг виникає у зв'язку із залученням коштів від вітчизняних кредиторів у національній валюті. Відносини державного внутрішнього боргу регулюються Законом України "Про державний внутрішній борг України" від 1 вересня 1992 р. Держава запозичує кошти щороку, тому її борг складається із сум запозичень минулих років, за які держава ще не розрахувалася, і нових запозичень.

Зовнішній державний борг — сукупність заборгованості держави за позичками на зовнішньому ринку. Він складається з:

• позик на фінансування Державного бюджету України та погашення зовнішнього державного боргу;

• позик на підтримку національної валюти;

• позик на фінансування інвестиційних та інституціональних проектів;

• гарантій іноземним контрагентам щодо виконання контрактних зобов'язань у зв'язку з некомерційними ризиками;

• державних гарантій, які надаються КМУ щодо кредитування проектів, фінансування яких передбачено державним бюджетом України. Щоб запозичити кошти, необхідно знайти кредитора, домовитись з ним, в якій формі він зможе дати кредит, на який строк, під які відсотки, як йому треба їх сплачувати, а потім обслужити борг, який виникне через одержаний кредит, тобто державним боргом треба управляти.

Управління державним боргом — сукупність відносин, урегульованих фінансово-правовими нормами, що виникають у зв'язку із запозиченням, визначенням кредиторів, умов розміщення, обслуговування та погашення внутрішніх і зовнішніх запозичень.

Таким чином, управління державним боргом, як і будь-яке управління, є процесом, що поділяється на три стадії, або етапи діяльності уповноважених державою органів із державним боргом:

1) визначення внутрішнього або зовнішнього кредитора й залучення державних запозичень;

2) використання коштів;

3) обслуговування боргу та його погашення.

Перша стадія управління державним боргом ґрунтується на ст. 92 Конституції України, яка встановила, що порядок утворення й погашення внутрішнього і зовнішнього боргу, порядок випуску та обігу державних цінних паперів, їх види і типи визначаються виключно законами.

В управлінні державним боргом беруть участь: КМУ, Міністерство фінансів України, НБУ, Державне казначейство України.

КМУ визначає порядок та умови здійснення державного запозичення та надання державних гарантій. Він може змінювати умови угод щодо державного запозичення та державних гарантій.

МФУ розробляє програму державного запозичення, яка розглядається Кабінетом Міністрів і затверджується Верховною Радою України. В МФУ питаннями державного боргу займається Департамент фінансової політики та управління державним боргом, який згідно з наказом Міністерства фінансів "Про порядок ведення Міністерством фінансів України державного боргу та операцій, пов'язаних з ним" від 22 січня 2001 р. № 42 відповідає за оперативний облік та надання оперативної звітності щодо стану державного боргу; підготовку та обґрунтування розрахунків до проекту Державного бюджету України за операціями, пов'язаними з державним боргом. Цей наказ дає визначення державного боргу та класифікацію державних боргових зобов'язань.

Державний борг складається з державного внутрішнього та державного зовнішнього боргу і не включає борг місцевих органів влади та державних підприємств. Розмір державного боргу розраховується у грошовій формі — як непогашена основна сума прямих боргових зобов'язань.

Державні боргові зобов'язання розподіляються на прямі та умовні.

Прямі боргові зобов'язання — такі зобов'язання, в яких держава є безпосереднім позичальником шляхом випуску державних цінних паперів, укладення угод про позику або іншими шляхами, передбаченими законодавством України, включаючи кредити під гарантію держави, отримані розпорядниками коштів Державного бюджету України.

Умовні боргові зобов'язання беруться безпосередньо юридичними особами та гарантуються державою, в т. ч. за кредитами МВФ, крім тих, коли кредити спрямовуються до Державного бюджету України. Ці зобов'язання не враховуються у складі державного боргу до вступу в силу гарантії, а операції з ними не відображаються в показниках Державного бюджету України. У випадках невиконання боргових зобов'язань безпосередніми позичальниками вступає в силу державна гарантія. Боргове зобов'язання позичальника включається в державний борг.

Граничний розмір внутрішнього державного боргу України встановлюється щороку в Законі про Державний бюджет України. Так, ст. 14 цього закону на 31 грудня 2006 р. визначила межу внутрішнього боргу у розмірі 18 689 481,2 тис. грн та в сумі 1 083 911,9 тис. дол. США, а зовнішнього — в сумі, еквівалентній 9 172 389,7 тис. дол. США.

БКУ (ст. 15) надає право КМУ брати позики в межах, визначених законом про Державний бюджет України.

Міністр фінансів України з метою економії коштів та ефективності їх використання має право вибрати кредитора, вид позики, валюту запозичення.

Принципи управління державним боргом:

• безумовності, тобто забезпечення режиму виконання державою всіх зобов'язань перед інвесторами і кредиторами, які держава взяла на себе під час підписання угоди про позику;

• зниження ризиків — відшукувати такі позики, щоб максимально знижувати вплив коливань кон'юнктури світового ринку капіталів;

• оптимальності структури — підтримання оптимальної структури боргових зобов'язань за строками обертання і погашення;

• зберігання фінансової незалежності — підтримка оптимальної структури боргових зобов'язань держави між інвесторами-резидентами й інвесторами-нерезидентами;

• прозорості — дотримання відкритості під час випуску позик, забезпечення доступу міжнародних рейтингових агентств до достовірної інформації про економічний стан у державі.

На стан державного боргу впливає економічна та політична ситуація в країні, ділова активність суб'єктів підприємницької діяльності. Перед державою завжди стоїть питання скорочення її як внутрішнього, так і зовнішнього боргу.

Лімітом загальної суми боргу є максимальний розмір державного боргу на певну дату.

Для управління внутрішнім державним боргом Міністерство фінансів може залучати банківські установи для надання банківських, посередницьких, юридичних та інших послуг шляхом укладення угод.

У межах закону про Державний бюджет України Міністерство фінансів України має право здійснювати операції на первинному і вторинному ринку, в т. ч. викуповувати державні боргові зобов'язання.

Зовнішній державний борг може бути у формі:

• державних боргових цінних паперів, що розміщуються серед нерезидентів за межами України;

• кредитів від урядів або представництв урядів;

• кредитів від іноземних фінансових установ, міжнародних фінансових організацій;

• інших дво- або багатосторонніх кредитів.

Україна має найбільш тісні зв'язки з Міжнародним валютним фондом (МВФ), Світовим банком (СБ) та Європейським банком реконструкції і розвитку (ЄБРР).

Кредити МВФ спрямовувалися НБУ на формування резервів та покриття дефіциту платіжного балансу. Міністерство фінансів одержувало допомогу на покриття бюджетного дефіциту та обслуговування зовнішнього боргу в іноземній валюті.

Світовий банк надає системні позики під реформування окремих секторів економіки зі спрямуванням їх траншами до Державного бюджету України, оплату за енергоносії, покриття дефіциту торгового балансу країни. Україна отримала позички від Світового банку на строк до 17 років із відсотковою ставкою близько 7 % річних, тобто строк погашення довший, відсоткова ставка нижча порівняно з традиційними позиками на міжнародному ринку капіталу.

Європейський банк реконструкції і розвитку (ЄБРР) здійснює зовнішнє пряме та спільне фінансування інвестиційних проектів. Основні об'єкти кредитування ЄБРР — приватний сектор та об'єкти ключової інфраструктури (малий та середній бізнес, енергетичний сектор, телекомунікації, система водопостачання, агропромисловий комплекс, готельна інфраструктура тощо).

За формою залучення коштів державний борг поділяється на державні запозичення та гарантії.

Розрізняють зовнішні та внутрішні запозичення:

• державне і муніципальне внутрішнє запозичення, коли держава або орган місцевого самоврядування випускають державні або муніципальні цінні папери, що розміщуються на внутрішньому ринку;

• державне і муніципальне зовнішнє запозичення, коли держава або міська рада з населенням понад 800 тис. жителів укладають угоди про позику та випуск державних цінних паперів, що розміщуються на зовнішньому ринку.

Державне запозичення дозволяється тільки для фінансування дефіциту Державного бюджету України, підтримки платіжного балансу та поповнення валютних резервів, а також інших цілей, кожного разу встановлених у законодавстві України.

Граничний обсяг внутрішнього та зовнішнього державного боргу АРК або місцевого самоврядування, граничний обсяг надання гарантій визначається на кожний бюджетний період відповідно до закону про Державний бюджет України чи рішення про місцевий бюджет. У разі перевищення граничної величини боргу (60 % ВВП) Кабінет Міністрів зобов'язаний вжити заходи для приведення цієї величини у відповідність до положень Бюджетного кодексу. КМУ невідкладно інформує про це Верховну Раду України та подає у двотижневий строк пропозиції про внесення змін до закону про Державний бюджет України. БКУ забороняє використовувати емісійні кошти НБУ як джерело фінансування дефіциту Державного бюджету України.