Тема 10. Бюджетне фінансування та державні видатки

10.1. Державні видатки.

10.2. Розподіл видатків між ланками бюджетної системи України.

10.3. Бюджетне фінансування. Розпорядники бюджетних коштів.

10.4. Соціально-культурні видатки.

10.5. Фінансова дисципліна.

Державні видатки

Держава та органи місцевого самоврядування застосовують законодавство з метою якомога ретельнішої мобілізації коштів, яких потрібно все більше і більше. На функціонування держави необхідні дуже великі фінансові ресурси для покриття зростаючих видатків. Саме видатки змушують державу відшукувати джерела доходів. Однак об'єктивний закон випереджаючого зростання видатків над доходами держави, відкритий німецьким ученим Адольфом Ватером, змушує державу та органи місцевого самоврядування, які представляють публічний фінансовий інтерес, ретельно розподіляти отримані доходи для того, щоб була змога покривати першочергові, пріоритетні видатки.

Усі видатки, які фінансуються на території держави, покриваються за рахунок чистого доходу суспільства. У державі, в якій наявні різні форми власності, видатки покриваються з різних фондів коштів. Публічні видатки, пов'язані з виконанням функцій держави й органів місцевого самоврядування, фінансуються за рахунок бюджетних та позабюджетних централізованих цільових коштів. Державні видатки покриваються прибутками, що залишаються у розпорядженні підприємств державної і муніципальної форм власності, за рахунок сум амортизації, що включається у собівартість продукції і скеровується на збільшення виробничих фондів. На фінансування видатків спрямовуються кредити банків, які беруть підприємства на виробничі потреби.

Головною функцією держави в сучасній економіці є здійснення комплексу узгоджених заходів економічної стратегії і тактики. Загальна мета застосування державного впливу на економіку полягає в тому, щоб розглядати людину як мету виробництва, змусити економіку функціонувати як фактор розвитку людства, а не людину — як фактор виробництва та надати ринковій економіці "ринкового обличчя".

Видатки є однією з визначальних сторін фінансової діяльності держави. Вони є безперервним використанням державою в особі уповноважених органів коштів бюджету і позабюджетних фондів та власних коштів підприємств і організацій на потреби, що визначені в актах про бюджет. Розмір видатків визначається державними завданнями, які закріплюють прогнози і цільові програми.

Виробничі підприємства в системі господарства покривають свої потреби за рахунок власних коштів або залучених у кредитно-фінансових установах кредитних ресурсів. Такі видатки є за фінансовою природою децентралізованими. Відповідно видатки бюджетних організацій є централізованими, оскільки здійснюються за рахунок коштів відповідного бюджету (державного або місцевого). Водночас бюджетні установи, що фінансуються за рахунок коштів централізованого фонду, мають можливість отримати доходи від власної діяльності. У зв'язку з цим є два режими бюджетного фінансування: кошторисно-бюджетний режим та режим фінансування підприємств і організацій, які мають свої доходи, а бюджетні асигнування одержують як фінансову допомогу.

Видатки бюджету — прямі цільові витрати держави, що забезпечують безперебійне функціонування бюджетних організацій і відображають економічні відносини, пов'язані з розподілом і перерозподілом частини НД, яка концентрується у бюджеті.

У п. 13 і 14 ст. 2 БКУ подаються тлумачення понять видатків і витрат:

• видатки бюджету — кошти, що скеровуються на здійснення програм і заходів, передбачених відповідними бюджетами, за виключенням коштів на погашення основної суми боргу і повернення переплачених у бюджет сум;

• витрати бюджету — видатки бюджету на погашення основної суми боргу. При цьому боргом БКУ визначає державний борг (АРК або місцевого самоврядування), тобто загальну суму заборгованості держави, яка складається з усіх випущених і непогашених боргових зобов'язань держави, включаючи боргові зобов'язання держави, що вступають у дію в результаті виданих гарантій за кредитами, або зобов'язань, що виникають на підставі законодавства або договору.

Поняття видатків державного і місцевих бюджетів значно ширше, ніж процес включення до відповідних бюджетів видатків на утримання конкретних галузей та установ і відпуску їм коштів — бюджетного фінансування. До інституту видатків державного і місцевих бюджетів належать: цільове, доцільне й ефективне використання (касові та фактичні видатки) коштів розпорядниками бюджетних коштів.

Видатки державного і місцевих бюджетів — об'єктивна економічна категорія, яка опосередковує його доходи і завершує розподільні відносини. Вони мають подвійний характер. З одного боку — це витрати держави, які вона здійснює на своє функціонування, а з другого — доходи, за рахунок яких державні установи, підприємства й організації утворюють свої фонди, необхідні для їх функціонування. Кошти, які виділяються з бюджетів на потреби цих установ і організацій, державне управління, оборону, соціальні потреби, економічно обслуговують державу як надбудову над економічним базисом. Держава, органи місцевого самоврядування й органи, які підтримують публічний фінансовий інтерес і дозволені державою, на основі законодавства виділяють кошти, розмір яких установлює державний, місцеві бюджети і фінансові плани публічних позабюджетних (соціальних) фондів.

Вплив на публічні видатки з боку органів державної влади, органів виконавчої влади загальної компетенції, фінансово-кредитної системи за допомогою правових засобів здійснюється протягом усього видаткового циклу, тобто від виникнення об'єктивно обумовленої потреби у витратах конкретних коштів на конкретні заходи та дозволу на їх витрачання певних сум, визначених у затверджених бюджетах і кошторисах, фінансових планах, до їх повного задоволення. Цикли витрат тривають по-різному. Наприклад, видатки на охорону здоров'я та освіту об'єктивно потрібні завжди, а на будівництво шкіл, лікарняних закладів — із моменту їх проектування, виділення асигнувань тощо.

Відповідно всі видатки держави, що покриваються бюджетними коштами, можуть бути об'єднані у дві групи:

1) видатки, що повторюються щороку (наприклад, на фінансування діючих лікарень, шкіл, дитячих садків, ВНЗ, тобто видатки, встановлені діючими нормативно-правовими актами);

2) нові видатки (вводяться з наступного бюджетного періоду).

Основним призначенням видатків усіх ланок бюджетної системи є фінансове забезпечення безперебійного функціонування держави й органів місцевого самоврядування.

Видатки, що здійснюються на території держави, є певною системою і класифікуються за різними підставами: на поточні і видатки на розвиток; у зв'язку з розподілом державного і місцевих бюджетів на загальний і спеціальний видатки можна класифікувати на пов'язані з фінансуванням діючих установ, ВНЗ, соціальних програм тощо та пов'язані з окремими, спеціальними заходами, програмами.

Держава, виділяючи бюджетні кошти, завжди визначає: пріоритети витрат; загальний обсяг фінансування; цільове використання коштів.

Фінансування здійснюються на підставі принципів:

1) плановості;

2) безоплатності і безповоротності;

3) цільового спрямування коштів;

4) ефективності використання;

5) фінансування в міру виконання плану;

6) оптимального поєднання власних, бюджетних і кредитних джерел;

7) здійснення контролю за використанням коштів;

8) звітності й урахування раніше використаних коштів. Фінансова діяльність держави забезпечується принципом плановості, оскільки всі витрати з централізованих фондів коштів мають обов'язково відображатися у фінансових планах. Об'єктивною необхідністю планування за нинішніх умов є посилення соціальної спрямованості фінансових планів, відмова від залишкового методу фінансування соціальної сфери. Об'єктом фінансового планування є фінансові ресурси.

Фінансове планування здійснюється шляхом укладання фінансових планів — індивідуальних і зведених. Індивідуальні фінансові плани включають баланси доходів та видатків підприємств, кошториси бюджетних установ тощо. Зведені фінансові плани поділяються на загальнодержавні (зведений фінансовий баланс, державний бюджет, баланс доходів і витрат населення), територіальні (місцеві бюджети, зведені фінансові баланси територій, плани фінансових інститутів) та галузеві (фінансові плани міністерств, відомств, корпорацій, об'єднань тощо). Усі фінансові плани пов'язані між собою внаслідок юридичної та економічної природи бюджету.

Характерною рисою видаткових правовідносин є їх безоплатний характер, оскільки кошти з бюджету виділяють на виконання певних завдань і функцій уповноважених органів або фінансування загальнодержавних чи місцевих програм та не вимагають повернення.

Принцип безповоротності та безоплатності фінансування державних видатків означає виділення коштів без прямого їх повернення державі та без внесення до державних фондів коштів будь-якої платні за отримання цих коштів. Водночас економічна вигода держави у видатковій політиці полягає в тому, що непряме (опосередковане) повернення отриманих від держави коштів реалізується у матеріальному прирості основних фондів у державній та комунальній виробничій і невиробничій сферах, збільшенні прибутків державних та комунальних підприємств, підготовці кваліфікованих кадрів для суспільства тощо.

Принцип цільового спрямування фінансування державних витрат полягає у необхідності суворого дотримання під час здійснення видатків цілей та заходів, які фінансуються відповідно до затверджених фінансових планів. Якщо кошторисом бюджетної установи передбачено певну суму, що має спрямовуватися на фінансування поточних видатків протягом звітного періоду, така сума може відпускатися саме на фінансування поточних видатків (наприклад, виплату заробітної плати працівників або фінансування відряджень). Кошти мають відпускатися та використовуватися у межах затверджених фінансових планів на підставі чітко визначених нормативів.

Чинне законодавство чітко обмежує можливість використання коштів не за цільовим призначенням, оскільки є загроза не-дофінансування планових видатків. Для дотримання принципів ефективності та збалансованості бюджетів відповідного рівня бюджетним установам заборонено здійснювати запозичення у будь-якій формі або надавати за рахунок бюджетних коштів позички юридичним та фізичним особам, крім випадків, передбачених законом про Державний бюджет України. Таким чином законодавець намагається уникнути можливості відповідати за рахунок бюджетних коштів у разі неможливості виконання бюджетною установою своїх зобов'язань за цивільно-правовими угодами, як і втрачати бюджетні ресурси у зв'язку з неповерненням запозичених коштів третіми особами.

На підтвердження реалізації цього принципу в Україні 14 вересня 2002 р. було затверджено Концепцію застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі. Метою його запровадження було встановлення безпосереднього зв'язку між виділенням бюджетних коштів та результатами їх використання. Запровадження програмно-цільового методу в бюджетному процесі спрямоване, зокрема, на забезпечення прозорості бюджетного процесу, що чітко визначає цілі та завдання, на досягнення яких витрачаються бюджетні кошти, підвищення рівня контролю за результатами виконання бюджетних програм.

Ефективність використання коштів має на меті отримання суспільно необхідного або бажаного результату за мінімальних витрат трудових і матеріальних ресурсів. Реалізація цього принципу на практиці означає вдосконалення форм і методів оперативного управління виробничою та фінансовою діяльністю держави, розробку додаткових важелів і стимулів, спрямованих на скорочення матеріальних втрат і непродуктивних витрат, інтенсифікацію виробництва та використання науково-технічного прогресу; використання високих комп'ютерних технологій та ноу-хау.

Принцип фінансування в міру виконання планів означає, що кошти виділяються не автоматично, а відповідно до фактичного виконання робіт, кількісних та якісних показників, що зумовлюють обсяги витрат на конкретні цілі в момент виникнення реальної потреби у наданні коштів. Завдяки цьому принципу грошові ресурси можуть перебувати у постійному обігові. Виконання цього принципу можна простежити під час фінансування капіталовкладень і капітальних ремонтів, де в разі невиконання планів засвоєння коштів невикористані грошові ресурси враховуються при наданні бюджетних коштів на наступний період.

Принцип оптимального поєднання власних, кредитних та бюджетних коштів полягає в тому, що під час визначення обсягу фінансування на всіх рівнях спочатку враховується наявність та можливість використання власних коштів або скорочення власних видатків, а потім — можливість отримання банківських кредитів, і лише за об'єктивної неможливості покрити видатки з вищезазначених джерел вирішується питання про виділення бюджетного або відомчого фінансування. Цей принцип застосовується на стадії планування, розподілу та використання державних ресурсів під час покриття поточних видатків та капіталовкладень. Цей принцип досить складно реалізується повною мірою на практиці, оскільки кредитно-фінансові установи неохоче йдуть на фінансування підприємств та установ, що фінансуються за рахунок бюджетних коштів, особливо враховуючи останні зміни бюджетного законодавства щодо заборони бюджетним установам здійснювати запозичення.

Принцип додержання режиму економії застосовується на стадії фактичного використання коштів і проявляється у раціональному використанні трудових та матеріальних ресурсів, новітніх ресурсозберігаючих технологій, підвищенні норм виробітку сировини та природних ресурсів тощо. Зокрема, чинне законодавство, що визначає правові засади кошторисно-бюджетного фінансування, встановлює, що обов'язковим є виконання вимоги щодо першочергового забезпечення бюджетними коштами видатків на оплату праці з нарахуваннями, а також на господарське утримання установ. Під час визначення видатків у проектах кошторисів установи має забезпечуватися суворий режим економії коштів і матеріальних цінностей. До кошторисів можуть включатися тільки видатки, передбачені законодавством, необхідність яких зумовлена характером діяльності установи. Видатки на придбання обладнання, капітальний ремонт приміщень тощо, які не є першочерговими, можуть передбачатися лише за умови забезпечення коштами невідкладних витрат та відсутності заборгованості. Видатки на заробітну плату з коштів спеціального фонду обчислюються залежно від обсягу діяльності, що проводиться із застосуванням установлених законодавством норм, які використовуються установами аналогічного профілю.

Пошук та розвиток техніки і технології виробництва, пошук дешевих ресурсів можуть привести до економії та раціонального використання природних, матеріальних та грошових ресурсів держави.

Визначальне місце в реалізації видаткової політики держави належить всебічному фінансовому контролю, який забезпечує додержання фінансової дисципліни всіма учасниками видаткових відносин. Контроль дає можливість з'ясувати помилки та недоліки у фінансовій діяльності держави та вжити заходів щодо їх усунення. На підставі отриманих інформаційних даних розробляються показники для перспективного та поточного планування державних видатків під час визначення цільового спрямування коштів та їх оптимальних обсягів.

Отже, фінансування державних видатків є плановим, цільовим, безповоротним та безоплатним відпуском коштів, що здійснюється з урахуванням оптимального поєднання власних, кредитних та бюджетних джерел фінансування, проводиться в міру здійснення планового використання коштів для забезпечення виконання загальнодержавних функцій, а також для утримання соціально-культурної сфери, створення соціальних гарантій населення та виконання зобов'язань держави, з дотриманням режиму економії за всебічного постійного контролю.

Залежно від джерел фінансування і планування їх у бюджетах видатки можуть підрозділятися на централізовані (які покриваються за рахунок бюджетів та централізованих позабюджетних цільових фондів) і децентралізовані (покриваються за рахунок власних коштів підприємств різних форм власності). У процесі діяльності щодо здійснення бюджетних видатків держави та органів місцевого самоврядування виникає широке коло відносин, які обов'язково набувають форми правовідносин і мають грошовий характер. Однак ці відносини регулюються різними галузями права. Відносини з купівлі-продажу продукції й отримання прибутків є цивільно-правовими відносинами.

У фінансових правовідносинах із видатків завжди беруть участь три суб'єкти. Насамперед, це уповноважений державою або місцевим органом самоврядування суб'єкт, що представляє публічний фінансовий інтерес, оскільки відносини у галузі публічних видатків не виникають в інтересах окремої юридичної або фізичної особи, а в інтересах держави або органу місцевого самоврядування. Другим обов'язковим суб'єктом відносин у галузі видатків є банк, у якому відкритий рахунок третього суб'єкта і через який Державне казначейство видає кошти. Третій суб'єкт — отримувач коштів, виділених з відповідного бюджету за призначенням, указаним у кошторисі. Одержувачем бюджетних коштів є державні та муніципальні установи, підприємства й організації. А якщо є рішення про виділення коштів із державного або місцевого бюджету підприємствам недержавної або муніципальної форми власності, кошти видаються їм.

Сукупність фінансово-правових норм, що регулюють відносини у галузі видатків, становлять розділ Особливої частини фінансового права як навчальної дисципліни. У цих відносинах відображається специфіка правових режимів державних і муніципальних видатків, тому відносини в галузі видатків утворюють два, як прийнято вважати, правових інститути, або два правових режими фінансування.

Правові режими фінансування госпрозрахункових підприємств різних форм власності й організацій, які не займаються підприємницькою діяльністю, різні як за джерелами фінансування, так і за предметно-цільовим скеруванням коштів.

Залежно від суб'єктів, яким надаються кошти для їх функціонування, змісту і порядку затвердження фінансових планів, на підставі яких виділяються з різних джерел асигнування, змісту прав і обов'язків цих суб'єктів, а також за предметно-цільовим скеруванням видатків розрізняють:

1) правовий режим фінансування державних і муніципальних організацій, за якими майно закріплюється на праві господарського відання;

2) фінансування установ і організацій, як державних, так і муніципальних, які від своєї статутної діяльності ніяких доходів не отримують, а повністю фінансуються з державного або місцевих бюджетів, тобто перебувають на кошторисно-бюджетному фінансуванні.

На основі вищевикладеного, видатки державного та місцевих бюджетів можна визначити як засновані на фінансово-правових нормах прямі планові витрати держави і місцевих органів самоврядування, пов'язані з їх функціонуванням, що покриваються за рахунок бюджетних асигнувань і незалежно від скерування здійснюються на засадах, установлених державою.