Фінансова діяльність держави

Одним із завдань держави є нагромадження бюджетних коштів за рахунок стабільного й ефективного суспільного виробництва, вмілого управління та ефективного власного виробництва, проведення розумної цінової, кредитно-грошової й валютної політики, нагромадження капіталу за рахунок міжнародної торгівлі тощо.

Фінанси — категорія фінансової науки, ключове питання науки фінансового права. Предмет фінансового права виявляється у взаємозв'язку із фінансовою діяльністю держави. Більшу частину фінансових відносин у суспільстві охоплює фінансова діяльність держави, слід мати на увазі, що не всі вони підпорядковані державно-владній організації. Фінансові відносини всередині підприємств, установ, організацій, а також пов'язані з муніципальною формою власності будуються на рівності учасників, на диспозитивності сторін і виходять за межі фінансового права.

Предметом дослідження фінансового права є фінанси держави, тобто економічні відносини з мобілізації, розподілу й витрачання централізованих і децентралізованих фондів коштів держави та органів місцевої влади і місцевого самоврядування для забезпечення розширеного відтворення та соціально-культурних потреб. У процесі руху фінансів держави відбуваються розподіл та перерозподіл сукупного суспільного продукту та контроль за задоволенням суспільних потреб. Державні фінанси нерозривно пов'язані з існуванням держави, проте в історичному аспекті е значно пізнішою категорією.

Відмінності між державними і приватними фінансами були сформульовані у праці французького вченого П.М. Годме:

1) державні фінанси:

• визначаються рішеннями держави і діями публічної влади;

• держава може у примусовому порядку забезпечити власні доходи;

• пов'язані з грошовою системою держави як засіб досягнення загального інтересу;

2) приватні фінанси:

• залежать від законів ринкової економіки;

• приватні особи не можуть у примусовому порядку забезпечити власні доходи;

• грошова система не залежить від волі приватного власника;

• орієнтовані на отримання прибутку.

Необхідність державних фінансів зумовлена тим, що за будь-якого типу економічних відносин основним призначенням держави є забезпечення фінансовими ресурсами потреб, які не можна задовольнити через ринковий механізм, тобто через попит і пропозицію, а також особисто кожним громадянином, у зв'язку з відповідними об'єктивними причинами. До них слід віднести структурну перебудову економіки, боротьбу з монополізмом, захист навколишнього середовища, громадян, які з'являються на ринку як споживачі — малозабезпечені, інваліди, діти, престарілі, а також проведення фундаментальних наукових досліджень, загальну освіту, підготовку кадрів, соціальне забезпечення і страхування, охорону здоров'я тощо.

Загальновідомо, що необгрунтовано висока частка централізації фінансових ресурсів зумовлює негативні наслідки, оскільки на рівні суцільної централізації важко здійснювати раціональний розподіл і забезпечувати їх ефективне використання. З іншого боку, зниження централізації за високої частки державної власності спричинює безгосподарність і різні перекоси в розподілі та використанні фінансових ресурсів, а у кінцевому підсумку — фінансовий розлад у державі. Потрібна також оптимізація перерозподілу фінансових ресурсів, що перебувають у розпорядженні населення: якщо держава надмірно втручається у перерозподіл частки населення у валовому національному продукті, це підриває стимули до праці, знижує темпи економічного зростання. Водночас невтручання держави у цей процес або значне скорочення ресурсів також має негативні наслідки — стримує розвиток освіти, науки, призводить до зубожіння окремих верств населення тощо.

Отже, перерозподільні процеси, що здійснюються за допомогою державних фінансів, — явище макрорівня, проте роль державних фінансів виявляється у формах і методах мобілізації фінансових ресурсів. Важливе значення має те, як мобілізуються ресурси, якими каналами і в якій формі відбувається їх рух, за якими критеріями їх виокремлюють і використовують.

Матеріальний зміст фінансів — це фонди грошових коштів. Централізовані фонди коштів перебувають у розпорядженні держави як суб'єкта публічної влади (державний бюджет, Пенсійний фонд) та органів місцевої влади й місцевого самоврядування (місцеві бюджети). За рахунок зібраних до цих фондів коштів фінансуються державні та місцеві видатки, здійснюється капітальне будівництво, інвестиційна та інноваційна діяльність, утримується соціально-культурна невиробнича сфера — освіта, наука, фізична культура та спорт, охорона здоров'я; утримуються органи державної влади, правоохоронні органи тощо.

Децентралізовані фонди коштів створюються у межах окремих суб'єктів господарської діяльності та певних галузей національної економіки (як за рахунок власних прибутків, так і за рахунок держави). їх не використовують органи державної влади для фінансування видатків держави, проте вони відіграють істотну роль на фінансовому ринку держави. Зокрема, за рахунок цих коштів мобілізуються фінансові ресурси держави шляхом сплати податків. Вони здійснюють рух у кредитно-фінансовій системі, в т. ч. у банківській, і дають додаткові прибутки як власникам, так і кредитно-фінансовим установам і, відповідно, державі.

Сукупність централізованих і децентралізованих фондів коштів є фінансовими ресурсами держави, що відображаються у її зведеному фінансовому балансі.

Таким чином, фінансова діяльність держави — планована діяльність у сфері мобілізації, розподілу й використання централізованих та децентралізованих фондів коштів з метою виконання завдань і функцій держави.

Розуміння державою визначальної ролі фінансів для виконання її завдань і функцій, які залежать від конституційного ладу та державної політики зазначено у ч. 2 ст. 92 Конституції України: "Виключно законами України встановлюються: 1) Державний бюджет України і бюджетна система України; система оподаткування, податки і збори; засади створення і функціонування фінансового, грошового, кредитного та інвестиційного ринків; статус національної валюти, а також статус іноземних валют на території України; порядок утворення і погашення державного внутрішнього і зовнішнього боргу; порядок випуску та обігу державних цінних паперів, їх види і типи...".

Однією з функцій держави є формування грошової системи країни та забезпечення нормального її функціонування. Ст. 99 Конституції України: "грошовою одиницею України є гривня. Забезпечення її стабільності — основна функція центрального банку держави — НБУ".

Фінансовими інструментами, що обертаються через централізовані і децентралізовані фонди, є не лише гроші, а й цінні папери, емітовані як державою, так і суб'єктами господарювання, та валютні цінності. Валютними цінностями, згідно з декретом КМУ "Про систему валютного регулювання і валютного контролю", є валюта (національна, іноземна, готівкова чи безготівкова), цінні папери, дорогоцінні метали та дорогоцінне каміння тощо.

Централізовані фонди держави (Державного банку України, місцеві бюджети, спеціалізовані фонди) є грошовими, оскільки здійснення видатків потребує грошових розрахунків.

Разом із тим децентралізовані фонди можуть містити не лише гроші, а й інші фінансові інструменти.

Принципи здійснення фінансової діяльності держави та органів місцевого самоврядування поділяються на загально-правові, галузеві, міжгалузеві та принципи окремих правових інститутів галузі права.

Загально-правові: законність; принцип верховенства права; суверенітет держави; рівність усіх форм власності; право власності народу України на природні об'єкти та інші принципи, закладені в Конституції України.

Галузеві принципи е базовими для визначення кола суб'єктів, що беруть участь у фінансових відносинах, та об'єктів правового їх регулювання. Зокрема, як зазначав П.С. Пацурківський, принципи фінансової діяльності держави гарантують безперервність та послідовність нормотворчого процесу, забезпечують взаємозв'язок фінансового законодавства та фінансової політики, є своєрідним камертоном усієї подальшої нормотворчості у цій сфері суспільних відносин.

Галузеві принципи фінансової діяльності:

1) публічний характер фінансової діяльності держави та органів місцевого самоврядування, наприклад, прийняття і публікування законів;

2) принцип розподілу функцій між представницькими органами та органами виконавчої влади у сфері фінансової діяльності, наприклад, повноваження Верховної Ради України і КМУ. Пріоритет представницьких органів держави та місцевого самоврядування перед виконавчими органами;

3) пріоритет публічних видатків над доходами (для держави видатки є первинними, а доходи — вторинними, для приватних суб'єктів — навпаки);

4) контроль у сфері фінансової діяльності держави, що здійснюється на всіх стадіях фінансової діяльності і має широке коло учасників, наділених компетенцією у сфері фінансового контролю;

5) інші принципи: єдності фінансової та грошової систем держави; фінансової безпеки держави; міжгалузевого характеру фінансової діяльності держави; гласності, плановості, цільового використання фінансових ресурсів тощо.

Держава реалізує розподільчу, перерозподільчу та контрольну функції фінансів, що виражається через методи фінансової діяльності, тобто способи, які поділяються на три основні групи, що пов'язано з роллю та призначенням державних фінансів:

1. Методи мобілізації фондів коштів. Мобілізація — це комплекс заходів, які здійснюються у державі з метою планомірного формування фондів коштів. Збирання коштів здійснюється за допомогою обов'язкового та добровільного методів мобілізації. Обов'язковий метод є, по суті, справлянням податків, зборів та інших обов'язкових платежів, за рахунок яких і формуються переважно дохідна частина бюджетної системи країни та цільові фонди коштів. Держава на рівні закону встановлює види обов'язкового платежу, розміри, ставки, об'єкти та платників, порядок справляння. Метод обов'язкових відрахувань застосовується і у процесі проведення обов'язкового державного страхування.

Добровільний метод мобілізації передбачає і реалізується у вигляді грошово-речових лотерей, благодійної допомоги, подарунків тощо. Особливо це стосується позики, що здійснюється державою та органами місцевого самоврядування шляхом емісії державних або муніципальних цінних паперів з метою покриття дефіциту бюджету або виконання певних цільових програм. Зокрема Бюджетний кодекс України доходами бюджету вважає усі податкові, неподаткові та інші надходження на безповоротній основі, справляння яких передбачено законодавством України, включаючи трансферти, дарунки, гранти.

2. Методи розподілу коштів: фінансування та кредитування. Фінансування — безповоротний, безоплатний цільовий відпуск коштів, що здійснюється на основі затверджених фінансових планів з відповідного централізованого фонду коштів; кредитування — виділення коштів на певний строк на засадах оплатності та поворотності з додержанням цільового призначення. Ці методи, у свою чергу, поділяються на кілька підвидів залежно від об'єктів та суб'єктів, які беруть участь у відносинах з розподілу фінансових ресурсів. Зокрема бюджети установи можуть отримувати кошти на умовах як фінансування, так і кредитування.

Розподіл коштів є також одним із важливих напрямів фінансової діяльності держави. Саме під час розподілу коштів чіткіше простежуються пріоритети державної політики та її співвідношення з функціями держави, в т. ч. закріпленими у законодавстві (насамперед у Конституції України). На цьому етапі відображається перерозподільча функція фінансів. Розподіл коштів здійснюється на підставі БКУ відповідно до затверджених річних фінансових планів як держави (державний бюджет), так і окремих суб'єктів (місцеві бюджети, бюджетні розписи, кошториси бюджетних установ тощо).

3. Методи використання фінансових ресурсів: плановість; цільовий характер використання коштів; ефективність; економія та науковий підхід у визначенні обсягів видатків та ін. Видатки здійснюються за економічним призначенням (за сферами та економічними операціями, в які спрямовуються кошти) та за функціональним призначенням (за напрямами спрямування коштів на виконання функцій держави, АРК, органів місцевого самоврядування тощо).

Призначення методу фінансового контролю є досить важливим, оскільки фінансових ресурсів завжди не вистачає, їх мобілізація й витрачання регламентуються спеціальними правовими нормами. Фінансовий контроль є постійним і всебічним, оскільки фактично охоплює всі аспекти діяльності держави, а також юридичних і фізичних осіб. Звідси випливають і широкі повноваження органів фінансового контролю. Фінансова діяльність кожного суб'єкта має бути прозорою і здійснюватися у межах чинного законодавства.

У сфері фінансової діяльності відбувається постійна поступова гармонізація із законодавством інших країн і організацій, наприклад ЄС. Однією зі сфер такої гармонізації є галузь фінансового права та її підгалузі — фіскальне, банківське, бюджетне законодавство. Така гармонізація фінансових систем забезпечить більш повну і якісну співпрацю між Україною і міжнародним співтовариством.