Раздел 5. Аналитический обзор системы оопт в России

 

План:

1. Анализ эффективности реализации планов перспективного развития федеральных ООПТ.

2. Принципы организации сети ООПТ.

3. Анализ форм управления и категорий федеральных ООПТ.

4. Анализ репрезентативности и полноты системы ФООПТ.

5. Пути и направления совершенствования заповедной системы России.

 

1. Анализ эффективности реализации планов перспективного развития федеральных ООПТ

 

Практика разработки и реализации перспективных планов развития системы государственных природных заповедников и национальных парков в России имеет 90-летнюю историю.

2 октября 1917 года известный русский географ В.П. Семенов-Тян-Шанский представил в Природоохранительную комиссию Русского географического общества специальную записку с картосхемой, озаглавленную «О типах местностей, в которых необходимо учредить заповедники типа американских национальных парков». В.П. Семенов-Тян-Шанский предложил «на площадях в десятки и сотни тысяч квадратных верст» создать «не менее 46 национальных парков» (природных резерватов, близких к государственным природным заповедникам и национальным паркам в современном понимании). География предложенной им системы ФООПТ и результаты реализации этих предложений применительно к современным границам России (схема касалась и территорий нынешних Украины, Белоруссии, Закавказья и Средней Азии) представлены в приложении 7.

Предложения В.П. Семенова-Тян-Шанского (известные в историографии отечественного заповедного дела как «первый проект географической системы заповедников») сыграли значительную роль в разработке дальнейших аналогичных планов и в формировании системы ФООПТ России. Именно на этих предложениях базировался план создания новых заповедников, подготовленный в 1923 году Подотделом охраны природы Музейного отдела Главнауки Наркомпроса РСФСР. Эти предложения активно использовал В.Н. Макаров при планировании деятельности республиканского Комитета по заповедникам. Учитывались они и в последующих, более известных и имеющих официальный статус, перспективных схемах. Хронология практической реализации «первого проекта географической системы заповедников» такова:

1924 г. — Кавказский заповедник (Краснодарский край, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Адыгея);

1925 г.— заповедник «Галичья гора» (Липецкая область);

1927 г. — Жигулевский заповедник (Самарская область);

1929 г. — Кондо-Сосьвинский заповедник (ликвидирован в 1951 г., частично восстановлен в виде заповедника «Малая Сосьва» и федерального заказника «Верхне-Кондинский»);

1932 г. — заповедник «Бузулукский бор» (ликвидирован в 1948 г.);

1934 г. — Кроноцкий заповедник (Камчатский край);

1939 г. — Саянский заповедник (ликвидирован в 1951 г.);

1943 г. — заповедник «Кунгурская ледяная пещера» (ликвидирован в 1951 г.);

1970 г. — Уссурийский (Супутинский) заповедник (Приморский край);

1990 г. — Валдайский национальный парк (Новгородская область);

1994 г. — Воронинский заповедник (Тамбовская область);

1995 г. — Тунгусский заповедник (Эвенкийский АО);

1996 г. — федеральный заказник «Каменная степь» (Воронежская область);

1997 г. — природный парк «Белуха» (Республика Алтай).

В «Перечне государственных природных заповедников и национальных парков, предусмотренных к организации на территории Российской Федерации в 2001–2010 годах», одобренном Правительством России 23 мая 2001 года, из 21 объекта в вышеупомянутой записке В.П. Семенова-Тян-Шанского перечислены три: заповедник Барабинский, национальные парки Бузулукский бор и Шантарские острова.

В 1956 году для разработки плана развития географической системы заповедников страны Комиссией по охране природы АН СССР была сформирована особая группа под председательством члена-корреспондента АН СССР Е.М. Лавренко. При подготовке этого плана за основу были взяты предложения по организации заповедников, полученные от республиканских академий и филиалов АН СССР. Был учтен также и проект географической системы заповедников, составленный для Российской Федерации Главохотой РСФСР. Хотя данный план не утверждался органами государственной власти и имел, фактически, рекомендательный характер, он сыграл важную роль в формировании системы заповедников в РСФСР и в других союзных республиках вплоть до конца 1979 года. Затем Госпланом РСФСР была утверждена новая перспективная схема размещения заповедников, учитывающая рекомендации упомянутой статьи.

В части Российской Федерации «Перспективный план географической системы заповедников СССР» предусматривал восстановление территорий 12 заповедников, ликвидированных в ходе печально знаменитого разгрома системы ООПТ в 1951 году, а также придание статуса самостоятельных заповедников или их кластерных участков еще 25 природным территориям. Итоги реализации этого плана приведены в приложении 9. В целом он был выполнен на 47%.

 

Госпланом РСФСР 2 ноября 1979 г. была утверждена «Схема рационального размещения государственных заповедников, заказников, спортивных и промысловых охотничьих хозяйств в РСФСР на период до 1990 года». Перечень решений органов государственной власти СССР, РСФСР и Российской Федерации по данному вопросу, принятых в период 1979—2003 гг., изложен в хронологическом порядке в приложении 8. Данная «Схема…» была разработана Центральной проектно-изыскательской экспедицией Главохоты РСФСР при участии ЦНИЛ Главохоты РСФСР. В приложении 9 показаны результаты реализации этой Схемы в части создания государственных заповедников на конец 1990 года.

 

5 декабря 1986 г. протокольным решением Комиссии по охране окружающей среды (КОС) Президиума Совета Министров СССР одобрена «Перспективная система организации государственных заповедников и национальных парков в СССР на период до 2000 года». Этот документ был подготовлен в соответствии с заданием Государственного комитета СССР по науке и технике от 2 апреля 1981 г. № 84 и с поручением Госплана СССР. Основным исполнителем явился ВНИИ охраны природы и заповедного дела Главприроды Минсельхоза СССР. Соисполнители: БИН АН СССР, ИГ АН СССР, ИЭМЭЖ АН СССР, Кольский филиал АН СССР, геофак МГУ, ЦНИЛ Главохоты РСФСР, ЦПИЭ Главохоты РСФСР. В подготовке также участвовали: Отдел государственных заповедников и заказников Главприроды МСХ СССР, отделы охраны природы Госплана СССР и РСФСР.

Принципы создания системы заповедников и национальных парков, а также проект схемы их размещения, были обсуждены и одобрены III Координационным совещанием по разработке научных основ построения рациональной системы заповедных территорий, проведенным ГКНТ СССР, Главприродой МСХ СССР и ВНИИ охраны природы и заповедного дела 9–10 апреля 1984 г. Результаты практической реализации этого документа на территории России по состоянию на конец 2000 г. представлены в приложении 10.

 

Протокольным решением Коллегии Государственного комитета СССР по охране природы от 29 ноября 1990 г. был одобрен проект «Программы создания общесоюзной системы особо охраняемых природных территорий». Этот документ был подготовлен Главным управлением заповедного дела Госкомприроды СССР и ВНИИ охраны природы и заповедного дела, главным образом, на основе предложений, представленных союзными республиками. В нем предусматривалось в течение десяти лет создание в РСФСР 84 новых государственных заповедников и 40 национальных парков. Результаты осуществления этих предложений по состоянию на конец 2000 г. показаны в приложении 11.

 

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 23 апреля 1994 г. №572-р был утвержден «Перечень государственных природных заповедников и национальных природных парков, рекомендуемых для организации на территории Российской Федерации в 1994–2005 годах». Этот Перечень был подготовлен во исполнение п. 2 Указа Президента России от 2 октября 1992 г. №1155 «Об особо охраняемых природных территориях Российской Федерации». Он разрабатывался Главным управлением заповедного дела Минприроды России и ЦНИЛ Минсельхозпрода России на основе предложений территориальных органов Минприроды России, учитывающих мнение региональных научных организаций и согласованных с органами исполнительной власти субъектов РФ. Перечень предусматривал создание в Российской Федерации, начиная с 1994 г., 72 новых государственных природных заповедников общей площадью свыше 16 млн. га и 42 новых национальных парков общей площадью свыше 10 млн. га. Таким образом, планировалось, что к концу 2005 года в России будут функционировать 223 государственных природных заповедника и национальных парка общей площадью 54,5 млн. га, т.е. 3,2% от всей территории страны. Вышеупомянутое Распоряжение действовало в течение 7 лет, до мая 2001 г., и было признано утратившим силу распоряжением Правительства России от 23 мая 2001 г. №725-р. Ход его реализации за период действия представлен в приложении 5.6. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 23 апреля 1994 г. №572-р не устанавливало этапов создания заповедников и национальных парков, ограничиваясь общим перечнем объектов, подлежащих организации до конца 2005 года. Однако «Федеральной целевой программой государственной поддержки государственных природных заповедников и национальных парков на период до 2000 года», утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 10 октября 1995 г. №1032, установлены показатели по созданию в период до 2000 года новых государственных природных заповедников, национальных парков и государственных природных заказников федерального значения. Итоги реализации этих предложений представлены в приложении 12.

Таким образом, из 114 новых заповедников и национальных парков, которые планировалось создать в соответствии с Распоряжением Правительства России, было организовано лишь 23 объекта.

 

Вопрос о дальнейшем развитии системы заповедников и национальных парков был специально рассмотрен на заседании Правительства России 22 марта 2001 г. По итогам этого заседания было принято соответствующее протокольное решение. На основании этого решения было издано Распоряжение Правительства России от 23 мая 2001 г. №725-р, согласно которому:

– признано утратившим силу вышеупомянутое Распоряжение Правительства Российской Федерации от 23 апреля 1994 г. №572-р;

– одобрены предложения об организации государственных природных заповедников и национальных парков на территории Российской Федерации в 2001–2010 гг. в соответствии с новым перечнем (приложение 13, 14).

Согласно этому перечню, на территории страны предусмотрено создание 9 новых заповедников и 12 национальных парков до 2010 года (21 объект федерального значения вместо ранее запланированного 91).

Новый перечень был подготовлен МПР России (Департамент охраны окружающей среды и экологической безопасности) по согласованию с органами исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации. Все перечисленные в нем территории отличаются высокой природоохранной ценностью и предлагались (за исключением национального парка «Русская Арктика») к объявлению заповедниками или национальными парками аналогичным Перечнем 1994 года.

Следует отметить, что создание заповедников Кологривский лес (Костромская область), Барабинский (Новосибирская область), Шайтан-Тау (Оренбургская область) предусматривалось еще «Перспективным планом географической системы заповедников СССР» 1957 года, а территория планируемого национального парка Бузулукский бор имела до 1948 г. статус государственного заповедника.

При составлении Перечня были также приняты во внимание:

– потенциальные организационные возможности МПР России по созданию и управлению новыми ФГУ;

– позиция Минфина России по вопросу допустимого количества новых ФГУ, которые планируется создать до 2010 года;

– степень предварительной проработки вопросов организации новых ФООПТ (проведение либо завершение проектных работ, согласование земельных вопросов с заинтересованными структурами и т.д.);

– целесообразность уменьшения многолетней диспропорции в соотношении создаваемых заповедников и национальных парков.

По состоянию на 01.09.2010 из перечисленных в данном списке созданы:

· заповедник Кологривский лес (Костромская область);

· национальные парки «Удэгейская легенда» и «Зов тигра» (Приморский край), Анюйский (Хабаровский край), Калевальский (Республика Карелия) и Бузулукский бор (Оренбургская область), «Русская Арктика» (Архангельская область), Сайлюгемский (Республика Алай).

До конца 2010 г. планировалось учредить заповедники «Ингерманландский» (Ленинградская область) и «Утриш» (Краснодарский край), национальный парк «Онежское поморье» (Архангельская область).

 

В целом, за последние 50 лет в ходе реализации пяти ключевых (1957, 1979, 1986, 1994 и 2001 гг.) перспективных планов и схем развития государственных природных заповедников и национальных парков в Российской Федерации были созданы 81 государственный природный заповедник и 40 национальных парков. Общие итоги этой работы представлены в приложении 15.

Следует отметить, что восемь природных территорий, включенных в упомянутые выше перспективные схемы создания заповедников или национальных парков, получили статус государственных природных заказников федерального значения: Земля Франца-Иосифа, Североземельский, Кабанский (Республика Бурятия), Тофаларский (Иркутская область), Удыльский и Баджальский (Хабаровский край), Самурский (Республика Дагестан), Тляратинский (Республика Дагестан).

Еще девять территорий, включенных в схемы развития ФООПТ решениями органов власти субъектов Российской Федерации, были в дальнейшем объявлены природными парками регионального значения: Эльтонский (Волгоградская область), Ленские столбы, Момский и Усть-Вилюйский (Республика Саха (Якутия)), Быстринский и Южно-Камчатский (Камчатская область), Вепсский лес (Ленинградская область), Река Чусовая (Свердловская область), Верхний Гуниб (Республика Дагестан).

В приложении 15 представлены результаты реализации всех перспективных планов и схем развития государственных природных заповедников и национальных парков.