Джерела та порядок утворення спеціального фонду державного бюджету

Спеціальний фонд як особлива фінансова категорія завжди привертала увагу своєю специфікою і важливістю. При чому сьогодні, коли тривалість і глибина соціально – економічної кризи в Україні вимагає вирішення проблеми покриття дефіциту бюджету, його роль безсумнівно зростає. Для того щоб в повній мірі усвідомити цю категорію, нам необхідно заглибитись в історичні аспекти виникнення спеціального фонду, що дасть нам змогу цілковито усвідоми його джерела та порядок виникнення. Історія фінансів України свідчить про те, що основні підходи до формування спеціального фонду були закладені ще в 1862 році шляхом проведення Бюджетно-фінансової реформи, основні напрямки якої визначені «Правилами про складання, розгляд, затвердження і використання розпису і фінансових кошторисів міністерств і Головних управлінь» відповідно до яких змінювалась в цілому схема бюджетного процесу. Зокрема, в частині управління доходною і видатковою частинами бюджету було передбачено включення до державного розпису усіх доходів і видатків, чітке розмежування на графіки і на статті, а також виключно цільове використання відповідно до затверджених кошторисів, без визначення джерел доходів, призначених для їх покриття. А у 1865 році відбувається передача справ та капіталів губернаторським земствам, які надалі і забезпечують фінансове забезпечення вищих установ, при цьому передача капіталів здійснювалась в розрізі кваліфікаційних розрядів останніх. Так до розряду були віднесені спеціальні кошти закладів, які велися так, що видатки за означеними коштами не повинні були перевищувати суми грошових коштів, що знаходились в казначействі установи для покриття вищезгаданих доходів, всі рахунки видатків мали вестися проти рахунків доходів для запобігання виникнення можливості перевитрат спеціальних коштів.

Сьогодні спеціальний фонд - це кошти, що надходять з конкретною метою і використовуються на відповідні видатки за рахунок цих надходжень. Адже під поняттям «фонд» розуміють кошти, акумульовані на спеціальному рахунку і призначені на конкретні цілі. Вперше так звані позабюджетні кошти установ і організацій, які утримуються за рахунок бюджету, були включені до проекту бюджету на 2000 рік. Це було необхідною умовою забезпечення прозорості бюджету, визначено Бюджетною резолюцією Верховної Ради України. Внаслідок цього доходи і видатки всіх рівнів збільшилися на 2,1 млрд. грн. Необхідно зазначити, що включення до бюджету усіх доходів, що отримуються бюджетними установами і організаціями, ні в якому разі не супроводжувалися їх вилученням. Зазначені доходи залишаються в установах чи організаціях, але видатки здійснюються через бюджет та відображаються у бюджетній звітності. Проте поділ бюджету на загальний і спеціальний фонди спочатку не був призначений для того, щоб запровадити схему закріплення джерела доходів за статтею видатків у бюджетній системі України. Спеціальні фонди були введені з метою поліпшення звітності про використання державних коштів, які раніше спрямовувалися до численних позабюджетних фондів. Таким чином, спеціальний фонд був створений як важливий крок до підвищення прозорості у використанні державних коштів. Як передбачено статтею 13 Бюджетного кодексу спеціальний фонд повинен формуватися з конкретно визначених джерел надходжень і використовуватися на фінансування конкретно визначених цілей. З огляду на це, важливим моментом, який варто брати до уваги, є тільки та частина коштів, яка має первісно адресний характер, оскільки є фактичним або потенційним результатом певних господарських дій бюджетних установ чи надходить у результаті відповідних рішень інших юридичних та фізичних осіб. Останні позиції впливають і на визначення поняття «доходи бюджетних установ».

Під доходами спеціального фонду розуміють власні надходження бюджетних установ, які виконують доповнювальну функцію по відношенню до бюджетних асигнувань і забезпечують виконання основних завдань бюджетних установ в частині не покритій доходами загального фонду. Вони відіграють роль додаткового фінансового забезпечення на виконання загальнодержавних, соціальних та інших функцій, покладених на бюджетні установи. Видатки спеціального фонду - державні платежі, що не підлягають поверненню, тобто такі платежі, які не створюють і не компенсують фінансові вимоги. Поняття "видатки" у кодексі розкривається за допомогою витрат, а витрати - за допомогою видатків. Зокрема наголошується що витрати бюджету - це видатки бюджету та кошти на погашення основної суми боргу. А отже вони є один з найважливіших показників фінансово-господарської діяльності бюджетних установ. Вони є основою для визначення результатів виконання кошторису доходів і видатків, його аналізу з метою виявлення внутрішніх резервів.

Вивчення питання економічної сутності доходів і видатків спеціального фонду неможливе без урахування міжнародного досвіду. До спеціальних фондів у світовій практиці належать різноманітні автономні і приєднані бюджети, позабюджетні фонди, спеціальні кошториси і рахунки, які виконують, у першу чергу, економічну та соціальну функції. За рахунок коштів таких фондів держава надає соціальні послуги населенню, субсидії та кредити підприємствам, регулює національну економіку тощо. У фінансових системах більшості країн світу спеціальні фонди займають вагоме місце. Обсяг акумульованих у них коштів є досить значним. У Японії зі спеціальних фондів фінансується більше половини державних видатків, у Великобританії - понад третина, а у Франції спеціальні фонди називають соціальним бюджетом, який за розміром наближаються до державного бюджету. Планування спеціального фонду кошторису бюджетної установи є досить складним процесом; воно здійснюється в одному і тому ж кошторисі, що й загального фонду, а їх облік ведеться за єдиним планом рахунків і на одному й тому ж балансі. Порядок планування доходів та видатків спеціального фонду відповідно до законодавства містить обсяг надходжень із спеціального фонду бюджету на конкретну мету та їх розподіл за повною економічною класифікацією на здійснення відповідних видатків згідно із законодавством, а також на реалізацію пріоритетних заходів, пов'язаних з виконанням установою основних функцій.

При складанні проектів кошторису зазначаються планові обсяги, які передбачається спрямувати на покриття видатків установи із спеціальних фондів проектів відповідних бюджетів, включаючи планові обсяги запозичень, що надійдуть до спеціального фонду кошторису. У процесі складання та затвердження проектів кошторисів залишки коштів за спеціальним фондом кошторисів не плануються, проте проект кошторису передбачає зведення показників за всіма джерелами надходження коштів до цього фонду та відповідними напрямами їх використання. Операції з коштами спеціального фонду оформляються тими ж первинними документами, що й за загальним фондом, відносно їх видатків діє та ж сама класифікація видатків за кодами економічної класифікації.

Планування доходів спеціального фонду здійснюється за допомогою таких методів: прямого розрахунку, нормативного, аналітичного, екстраполяції. Основою кожного з цих методів є економічний аналіз, завдяки якому визначається рівень виконання бюджетних показників за минулі періоди та чинники, що впливали на них. Розрахункові показники щодо доходів планового періоду мають формуватися на підставі аналізу фактичного виконання дохідної частини кошторису стосовно доходів спеціального фонду за останній звітний період, з урахуванням очікуваного виконання за період, що передує плановому. За основу цих розрахунків беруться такі показники, як обсяг надання тих чи інших платних послуг, а також інші розрахункові показники (площа приміщень і вартість обладнання та іншого майна, що здаються в оренду, кількість місць у гуртожитках, кількість відвідувань музеїв, виставок тощо) та розмір плати в розрахунку на одиницю показника, який повинен встановлюватися відповідно до законодавства. На підставі зазначених показників визначається сума доходів на наступний рік за кожним джерелом їх надходження з урахуванням конкретних умов роботи установи. Під час планування враховують те, що доходи бюджетних установ не є однорідними, зокрема, доходи спеціального фонду. Формування дохідної частини спеціального фонду проекту кошторису здійснюється на підставі розрахунків доходів, які складаються за кожним джерелом доходів, що плануються на наступний рік, а також здійснюється за видами доходів та їх джерелами, які визначаються розробленою класифікацією доходів кожної установи відповідного галузевого профілю згідно із затвердженим галузевим переліком. Під час формування показників, на підставі яких визначаються доходи планового періоду, обов'язково враховується рівень їх фактичного виконання за останній звітний рік, а також очікуваного виконання за період, що передує планованому. Показники повинні наводитися в обсязі, зазначеному в розрахунку, і повністю відповідати показникам бухгалтерської звітності за відповідні періоди. Вони поділяються на власні надходження бюджетних установ та доходи за іншими надходженнями спеціального фонду.

Для формалізації результатів планування власних доходів призначено другу складову кошторису - спеціальний фонд. Вивчення формування власних надходжень починається з аналізу джерел їх утворення. Це зумовлено тим, що формування спеціального фонду в бюджетних установах здійснюється відповідними рішеннями уряду. Тому вивчення джерел їх утворення пов'язане з перевіркою правильності одержання прибутків (надходжень). З цією метою поіменовані джерела надходжень звіряються із затвердженим їх переліком, При цьому потрібно мати на увазі, що кошти, отримані установою з порушенням встановленого порядку, ліквідуються і не аналізуються. Тому звертаючи увагу на особливість формування власних коштів доречно розглянути їх структуру. Таким чином, власні надходження бюджетних установ відповідно до чинного законодавства поділяються на дві групи. Першу групу утворюють надходження від плати за послуги, а друга група — інші джерела власних надходжень бюджетних установ. Цю групу утворюють кошти, перераховані бюджетним установам для виконання окремих доручень, а також благодійні внески, гранти та дарунки. Кожна з груп включає відповідні підгрупи. Власні надходження бюджетних установ використовуються відповідно до Закону про Державний бюджет чи рішення про місцевий бюджет у розрізі таких напрямів: а) перша група: підгрупа 1 — на покриття витрат, пов’язаних з організацією та наданням зазначених у підгрупі послуг; підгрупа 2 — на організацію зазначених у підгрупі видів діяльності, а також на господарські видатки бюджетних установ; підгрупа 3 — на утримання, обладнання, ремонт майна бюджетних установ; підгрупа 4 — на ремонт, модернізацію чи придбання нових необоротних активів (крім будівель і споруд) та матеріальних цінностей, на покриття витрат, пов’язаних з організацією збирання і транспортування відходів і брухту на приймальні пункти, на преміювання осіб, які безпосередньо зайняті збиранням відходів і брухту, а також на господарські потреби бюджетних установ; б) підгрупа 2 другої групи — за спеціально визначеними напрямами у разі надходження таких коштів.

Особливістю при формуванні дохідної части є те, що даний процес здійснюється на підставі розрахунків, які складаються щодо кожного запланованого на наступний рік джерела доходів. При складанні цих розрахунків враховуються такі показники:

− обсяг наданих тих чи інших платних послуг;

− розмір плати у розрахунку на одиницю показника, який має

встановлюватися згідно із законодавством;

− прогнозний обсяг повернення коштів до бюджету, що мають цільове призначення;

інші розрахункові показники (площа приміщень і вартість обладнання, іншого майна, що здається в оренду, кількість місць у гуртожитках, кількість відвідувань музеїв, виставок тощо);

прогнозні надходження зборів (обов’язкових платежів) до спеціального фонду бюджету.

На підставі зазначених показників визначається сума доходів на наступний рік щодо кожного джерела надходження з урахуванням конкретних умов роботи установи. Загальна сума планових надходжень зі спеціального фонду наводиться у “Зведенні показників спеціального фонду кошторису”, що додається до кошторису. Крім розрахункових показників, об'єктом планування щодо власних доходів установи є термін надходження доходів за видами. Враховуючи зазначені показники розраховують сума доходів на наступний рік за кожним джерелом надходжень з урахуванням конкретних умов роботи установи: для вищих навчальних закладів більшість власних доходів очікуються до середини І та III кварталів; для закладів охорони здоров'я лікувально-профілактичного характеру — в зимовий, осінній, весняний періоди, санаторно-курортного типу — переважно в літній період тощо.

Формування доходів, формування видатків розпочинається на етапі їх планування. За основу береться прогнозоване і очікуване виконання кошторису за попередній період; звітні дані про виконання кошторису в частині видатків, як правило за півріччя, доповнюючи оцінкою очікуваного виконання показників видатків за період, що залишився до кінця року. Аналіз звітних показників й оцінка перспективи до кінця року дають змогу визначити очікуване виконання показників виконання кошторису в розрізі видаткової частини. З одержаної суми видатків виключаються ті, які не будуть проведені у плановому році. Найважливішим принципом планування видатків спеціального фонду є дотримання пропозицій розподілу коштів з урахуванням реальної необхідності їх. Видатки спеціального фонду на наступний рік плануються з урахуванням результатів виконання кошторису бюджетної установи за попередні періоди, коефіцієнтів зростання. Це дає змогу обґрунтувати доцільність збільшення видатків спеціального фонду і правильно спланувати їх на майбутнє. Зазначені інформаційні дані мають бути сформовані до початку процесу планування у вигляді зручних таблиць, графіків порівняння планових і фактичних показників звітних періодів, з відпрацюванням аналітичних висновків що до кожного факту і фактора відхилення. Отже, при плануванні та використанні коштів спеціального фонду необхідно додержуватися встановлених законодавством регламентів, у тому числі щодо напрямів використання власних надходжень бюджетних установ відповідно до закону про державний бюджет чи рішення про місцевий бюджет. Тому у сучасних умовах господарювання для бюджетних установ важливим є формування та використання різноманітних надходжень власних коштів.

Вони виступають джерелом зростання їхніх фінансових можливостей, збільшення обсягу послуг, підвищення якості обслуговування виробництва і населення, а також дієвості матеріального стимулювання працівників. Проте варто зазначити, що чинне законодавство, що регламентує роботу бюджетної установи, включно із сферою управління доходами і видатками спеціального фонду, залишається декларативним і практично не застосовується. Це спричинено тим, що сьогодні стан бюджетного законодавства залишається в не найкращому стані, бо знаходиться на стадії формування. Часто одне й те саме питання трактується по різному.

Опрацювання викладеного матеріалу дає змогу зробити висновок: створення спеціального фонду державного бюджету дало можливість вивести з "тіні" численні позабюджетні фонди та власні надходження (спеціальні кошти) бюджетних установ. Крім того, створення дієвого механізму інформаційного забезпечення щодо коштів спеціального фонду передбачає удосконалення підсистеми бухгалтерського обліку доходів та видатків спеціального фонду, особливістю якого буде визначення належного рівня обґрунтування доходів і видатків. Зокрема, необхідне вдосконалення законодавчої бази як однієї з гарантій успішної роботи бюджетної установи; розробка помісячної розбивки у бюджетному розписі доходів спеціального фонду державного бюджету, що зменшить прорахунки у плануванні видатків спеціального фонду бюджетних установ; удосконалення механізму руху коштів у процесі виділення запланованих бюджетних асигнувань; удосконалення механізму управління «Спеціального фонду» бюджетних установ.

Планування доходів і видатків спеціального фон­ду здійснюється в тому ж кошторисі, що й бюджетних коштів за­гального фонду, а їх облік ведеться за єдиним планом рахунків і на єдиному балансі. Операції з коштами спеціального фонду оформляються тими ж первинними документами; щодо них діє та ж сама класифікація видатків, що й для коштів загального фонду бюджету. Але облік операцій з коштами спеціального фонду ведуть у бюджетних установах на окремих, спеціально призначених для цього рахунках.

Для зберігання коштів спеціального фонду і проведення опе­рацій з ними бюджетним установам відкриваються поточні рахун­ки в уповноважених установах банків, в яких їм відкрито поточні бюджетні рахунки, або спеціальні реєстраційні рахунки у відповід­них органах ДКСУ. При цьому в органах ДКСУ для установи може бути відкрито не більше чотирьох спеціальних реєстраційних ра­хунків за всіма видами позабюджетних коштів.

У сучасних умовах питома вага спеціальних коштів у кошто­рисі доходів і видатків окремих установ значна, тому важливого значення набуває правильно організований облік цих коштів, зав­дання якого такі:

-контроль за повним і своєчасним надходженням та оприбуткуванням коштів спеціального фонду;

-облік і контроль витрачання коштів спеціального фонду суворо за призначенням відповідно до з кошторисних передбачень;

-своєчасне складання і подання звітності про надходження і використання коштів спеціального фонду для забезпечення вірогідною інформацією всіх рівнів управління.

Зважаючи на важливість раціональної організації обліку коштів спеціального фонду та контролю за їх використанням МФУ наказом від 28.01.2002 № 57 «Про затвердження документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету», Наказ міністерства фінансів №372 від 02.04.2014 року «Про затвердження Інструкції з обліку коштів, розрахунків та інших активів бюджетних установ», Наказ МФУ від 02.03.2012 № 309 «Про затвердження Порядку реєстрації та обліку бюджетних зобов’язань розпорядників бюджетних коштів та одержувачів бюджетних коштів в органах Державної казначейської служби України». Крім того, видано ряд положень та вказівок з обліку окремих видів позабюджетних коштів (гуманітарної допомоги тощо).

Формування доходної частини спеціального фонду проекту кошторису здійснюють на підставі розрахунків доходів, які складають за кожним джерелом доходів, що плануються на наступний рік. У процесі складання та затвердження проектів кошторисів залишки коштів за спеціальним фондом кошторисів не планують.

За основу цих розрахунків беруть такі показники:

- обсяг надання тих чи інших платних послуг, а також інші розрахункові показники (площа приміщень і вартість обладнання та іншого майна, що здається в оренду, кількість місць у гуртожитках, кількість відвідувань музеїв, виставок тощо) та розмір плати в розрахунку на одиницю показника, який повинен встановлюватися відповідно до законодавства;

- прогнозне надходження зборів (обов'язкових платежів) до спеціального фонду бюджету.

На підставі цих показників визначають суму доходів на наступний рік за кожним джерелом їх надходження з урахуванням конкретних умов роботи установи. Під час формування показників, на підставі яких визначають доходи планового періоду, обов'язково враховують рівень їх фактичного виконання за останній звітний рік, а також очікуваного виконання за період, що передує плановому. Показники повинні наводитися в обсязі, зазначеному в розрахунку, і повністю відповідати показникам бухгалтерської звітності за відповідні періоди.

Під час формування спеціального фонду проекту кошторису планування власних надходжень бюджетних установ здійснюється за групами й підгрупами відповідно до правил, визначених законодавством для цієї категорії доходів бюджету. Спеціальний фонд проекту кошторису передбачає зведення показників за всіма джерелами надходження коштів до цього фонду та відповідними напрямами їх використання.

Розподіл видатків спеціального фонду проекту кошторису проводиться винятково в межах і за рахунок відповідних надходжень, запланованих на цю мету в зазначеному фонді.

Видатки бюджетних установ за рахунок власних надходжень (спеціальний фонд бюджету) планують у такій послідовності: за встановленими напрямами використання, на погашення заборгованості установи з бюджетних зобов'язань за спеціальним і загальним фондами кошторису та на проведення заходів, пов'язаних з виконанням основних функцій, не забезпечених (або частково забезпечених) видатками загального фонду. Розпорядник бюджетних коштів коригує обсяги взятих бюджетних зобов'язань за загальним фондом кошторису для проведення видатків з цих зобов'язань зі спеціального фонду кошторису відповідно до бюджетного законодавства.

Перелік груп власних надходжень бюджетних установ, вимоги щодо їх утворення та напрями використання встановлено, виходячи з необхідності забезпечення належного складання державного та місцевих бюджетів, їх виконання, і спрямовано на визначення єдиних підходів до утворення та використання власних надходжень бюджетних установ з урахуванням ст. 29, 69 Бюджетного кодексу України в частині зарахування до доходів Державного бюджету плати за послуги, що надаються бюджетними установами, які утримуються за рахунок Державного бюджету, до доходів місцевих бюджетів власних надходжень бюджетних установ, які утримуються за рахунок відповідних бюджетів, та ст. 13 цього Кодексу в частині включення до спеціального фонду бюджету призначень на видатки за рахунок конкретно визначених джерел надходжень (див.табл 1.).

Перша група

Друга група

-плата за послуги, надання яких пов'язане з виконанням основних функцій та завдань надходження від господарської або виробничої діяльності   -плата за оренду майна бюджетних установ   -надходження від реалізації майна   -благодійні внески,гранти та дарунки кошти, які отримують бюджетні установи

-на покриття витрат, пов’язаних організацією та наданням зазначених у підгрупі послуг на організацію зазначених у підгрупі видів діяльності, а також на господарські видатки на утримання, обладнання, ремонт майна бюджетних установ на ремонт, модернізацію чи придбання нових матеріальних цінностей, -господарські потреби бюджетних установ за спеціально визначеними напрямами у разі надходження таких коштів

 

Таблиця 1.2.1. - Джерела формування та напрямки використання власних надходжень бюджетних установ.

 

До проголошення незалежності України бюджетні установи, крім бюджетних асигнувань, мали позабюджетні кошти, які поділялися на спеціальні кошти, суми за дорученнями, депозитні суми, інші позабюджетні кошти, операції з якими здійснювалися через відповідні поточні рахунки, відкриті в установах колишнього Держбанку.

Спеціальні кошти складалися із надходжень, які отримували бюджетні установи в процесі своєї діяльності, зокрема, від реалізації продукції, виконання робіт та надання послуг. Установи також отримували кошти для виконання певних доручень - суми за дорученнями, які витрачалися лише на конкретно визначені цілі (проведення розрахунків з молодими спеціалістами, що відбували за місцем призначення на роботу; виплату стипендій за рахунок підприємств, які направляли молодь на навчання тощо).

До інших позабюджетних коштів відносилися суми збору за перевірку, клеймування, атестацію, випробування та експертизу вимірювальних приладів; кошти на покриття збитків, завданих державі порушеннями законодавства з водного господарства, мисливства, рибальства, штрафи тощо. Використання кожного виду цих коштів здійснювалося згідно окремих порядків, які встановлювалися колишнім Мінфіном СРСР.

Згідно з Інструкцією про порядок планування, використання і обліку позабюджетних коштів, а також звітності за ними, затвердженою наказом колишнього Міністерства фінансів СРСР від 12.06.81 № 120, бюджетні установи складали щорічно кошториси доходів і видатків за кожним видом спеціальних коштів та зведені кошториси спеціальних коштів, якими визначалися обсяги доходів з урахуванням залишків грошових коштів на початок року, а також видатки за відповідними напрямами та розподілом за статтями бюджетної класифікації. Суми перевищення доходів над видатками підлягали внесенню до бюджету.

З серпня 1998 року з набранням чинності Інструкції про порядок використання і обліку позабюджетних коштів бюджетних установ та звітності про них, затвердженої наказом Головного держказначейства від 11.08.98 № 63, цей порядок було змінено. Врахування в кошторисах залишків коштів на початок року та перерахування до бюджету перевищень доходів над видатками не передбачено.

Із прийняттям Закону України від 05.12.1990 № 512-ХІІ "Про бюджетну систему України"ради усіх рівнів отримали право утворювати та використовувати позабюджетні фонди, затверджувати їх статути (положення), а статтею 18 Закону передбачалась можливість їх утворення за рахунок надходжень від необов´язкових платежів, добровільних внесків фізичних і юридичних осіб, а також інших не бюджетних джерел.

У 1996-1997 роках в Україні створено та діяло понад 600 позабюджетних фондів. При міністерствах і відомствах діяло понад 60 галузевих позабюджетних фондів,які не мали статусу юридичної особи. Практично кожне міністерство та інші органи державної виконавчої влади намагалися різними методами утворити позабюджетні фонди і мати власні кошти, непідконтрольні державі. Процес набрав такого характеру, що навіть державні правоохоронні та контролюючі органи, які повинні здійснювати контроль за правильністю використання державних коштів, теж формували та використовували власні, значні за обсягами, позабюджетні кошти. Загальна сума надходжень позабюджетних фондів та спеціальних коштів установ у 1996 році становила 1,2 млрд. грн. або 6 відс. загальної суми доходів державного бюджету, у 1997 році - 1,1 млрд. грн. або 6,8 відсотка.

Основними джерелами формування таких коштів були дозволені згідно рішень Президента України та Уряду надходження від застосування штрафних санкцій, відрахування від додатково нарахованих платежів до бюджету, відрахування від плати за надання послуг державними установами, пов´язаними з реєстрацією, сертифікацією та видачею суб´єктам підприємницької діяльності спеціальних дозволів (ліцензій), відрахування від митних, консульських, аеропортових, аеронавігаційних зборів, благодійні внески тощо. І хоча в подальшому розміри відрахувань зменшувалися проте залишалися значними. Зокрема, Указом Президента України від 21.01.1998 № 41/98 "Про запровадження режиму жорсткого обмеження бюджетних видатків та інших державних витрат, заходи щодо забезпечення надходження доходів до бюджету і запобігання фінансовій кризі" (з подальшими змінами і доповненнями) передбачався ряд заходів щодо скорочення дефіциту Державного бюджету України. Пунктом 6 Указу дозволялось спрямувати на розвиток матеріально-технічної бази Державної інспекції України по контролю за цінами та Державної контрольно-ревізійної служби в Україні 33 відсотки сум, які надходили за наслідками контрольно-ревізійної роботи цих органів, а решту коштів перераховувати до державного бюджету на погашення заборгованості з виплати заробітної плати та інших соціальних виплат; зобов´язано Уряд внести до Верховної Ради України проекти законів України про спрямування на розвиток матеріально-технічної бази Державної митної служби 70 відсотків, а державних податкових адміністрацій - 50 відс. сум, які надходили до них згідно із законодавством. Таким чином, в умовах фінансової кризи та обмежених державних ресурсів, міністерства, відомства, інші органи державної виконавчої влади та ряд установ мали позабюджетні кошти, які за своєю природою повинні були надходити до бюджету, у тому числі і за надання послуг (виконання робіт), які входили до функціональних обов´язків державних установ та організацій. Використання позабюджетних коштів здійснювалося, як правило, безконтрольно, на власний розсуд керівників бюджетних установ.

Під час формування державного та місцевих бюджетів ресурси таких фондів та позабюджетні кошти бюджетних установ не враховувалися, у зв´язку з чим бюджет не відображав реального розміру державних фінансових ресурсів, а також ресурсів бюджетних установ. Разом з тим, облік та включення позабюджетних коштів до складу державного бюджету створили б умови для забезпечення прозорості бюджету та реальної оцінки обсягу усіх джерел надходжень коштів, за рахунок яких утримуються бюджетні установи і організації.

У квітні 1998 року Рахункова палата, після ретельного вивчення діяльності позабюджетних фондів і використання позабюджетних коштів міністерствами, відомствами, бюджетними установами, інформувала Президента України, Верховну Раду України та Кабінет Міністрів України про результати цих перевірок та внесла низку пропозицій щодо покращення бюджетної ситуації, у тому числі необхідності включення позабюджетних коштів установ до бюджету у вигляді спеціального фонду. Пропозиція була врахована і вперше у практиці бюджетного процесу України Законом України "Про Державний бюджет України на 2000 рік" утворено спеціальний фонд державного бюджету.

Таким чином, з 2000 року запроваджено загальний і спеціальний фонди Державного бюджету України та місцевих бюджетів і, відповідно, бюджетних установ. Статтею 25 Закону встановлено, що видатки спеціального фонду мають постійне бюджетне призначення, яке дає право проводити їх незалежно від затверджених обсягів, у межах і за рахунок відповідних надходжень до спеціального фонду згідно із законодавством та використовувати залишки коштів спеціального фонду за цільовим призначенням у наступному році.

Законодавчі зміни в бюджетному процесі зумовили прийняття Урядом постанови від 09.01.2000 № 17, якою затверджено новий Порядок складання, розгляду, затвердження та основні вимоги щодо виконання кошторисів доходів і видатків бюджетних установ та організацій, запроваджено нову форму кошторису, який складається з двох частин: загального та спеціального фондів державного бюджету. Встановлено, що у процесі складання та затвердження проектів кошторисів залишки коштів спеціального фонду в кошторисі не плануються (пункт 16); у разі, коли сума фактичних надходжень спеціального фонду бюджету перевищить затверджений у кошторисі річний обсяг цих надходжень, розпорядник вносить до кошторису зміни та повідомляє про це головного розпорядника коштів, який узагальнює зміни показників в цілому та подає їх Мінфіну для внесення змін у річний розпис призначень бюджету за спеціальним фондом (пункт 47).

Із прийняттям у червні 2001 року Бюджетного кодексу України регламентовано загальні засади формування та використання бюджетних коштів, у тому числі спеціального фонду.

Бюджетним кодексом України передбачено, що бюджет може складатися із загального та спеціального фондів і такий розподіл визначається законом про Державний бюджет України. Спеціальний фонд бюджету включає: бюджетні призначення на видатки за рахунок конкретно визначених джерел надходжень; гранти або дарунки (у вартісному обрахунку), одержані розпорядниками бюджетних коштів на конкретну мету; різницю між доходами і видатками спеціального фонду бюджету. Водночас, статтею 13 Бюджетного кодексу України встановлено, що джерела формування спецфонду визначаються виключно законами України.

Враховуючи вимоги Бюджетного кодексу України, Кабінет Міністрів України прийняв постанову від 28.02.2002 № 228 "Про затвердження Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ". Особливістю цього Порядку в частині спеціального фонду державного бюджету є те, що розпорядникам надано право вносити зміни протягом року до спеціального фонду кошторису за власними надходженнями на підставі довідки про внесення змін до кошторису, яка затверджується керівником установи, без внесення відповідних змін до бюджетного розпису за спеціальним фондом бюджету. Копії цих довідок, завірених органами Держказначейства, подаються розпорядникам вищого рівня. Органи Державного казначейства ведуть облік таких змін, проводять видатки спецфонду за власними надходженнями на підставі кошторисів з урахуванням внесених до них змін керівниками бюджетних установ без внесення змін до бюджетного розпису. І навпаки: за іншими надходженнями спочатку вносяться відповідні зміни до бюджетного розпису і тільки потім складаються довідки про внесення змін до кошторису. Вимога статті 13 Бюджетного кодексу України щодо законодавчого визначення джерел надходження коштів залишилась невиконаною, закону України про джерела формування спеціального фонду державного бюджету не прийнято. Джерела наповнення спеціального фонду та відповідні видатки у законах про державний бюджет визначаються безсистемно та без достатнього законодавчого врегулювання. Одні й ті ж джерела надходжень коштів відносилися у різні роки як до загального, так і до спеціального фондів. Спеціальний фонд формується і за рахунок окремих джерел доходів, які за своєю природою є загальнообов´язковими, тобто такими, що забезпечують загальнодержавні потреби та повинні плануватися у загальному фонді державного бюджету.

Якщо доходи спеціального фонду бюджету на 2000 рік сформовано за рахунок 13 джерел надходжень коштів на суму 4 млрд. 438,5 млн. грн., що становило 13,1 відс.загального обсягу доходів державного бюджету, то на 2001 рік - уже 33 доходних джерел у розмірі 13 млрд. 50,2 млн. грн., або 28,2 відс. доходів державного бюджету. Різке збільшення кількості джерел надходження і обсягу доходів порівняно з 2000 роком відбулося за рахунок включення до спецфонду таких загальнодержавних доходів, як відрахування від плати за транзит природного газу через територію України - 2 454,1 млн. грн., транспортування нафти магістральними нафтопроводами - 195,4 млн. грн., рентної плати за природний газ - 442,8 млн. грн., збору за геологорозвідувальні роботи, виконані за рахунок державного бюджету - 369,1 млн. грн. та інших.

Колегія Рахункової палати, за наслідками експертизи проектів державного бюджету, неодноразово подавала Верховній Раді України пропозиції щодо перегляду джерел формування спеціального фонду. Зокрема, за результатами аналізу та експертизи проекту закону про Державний бюджет України на 2003 рік, у Висновках і пропозиціях Колегії Рахункової палати зверталась увага на недосконалість практики функціонування спеціального фонду в 2001-2002 роках, яка свідчила, що належний державний контроль за надходженням його доходів не забезпечується. Особливо це стосувалось надходжень коштів від приватизації та продажу державного майна (включаючи продаж озброєння, військової техніки тощо). Невиправданою є практика додаткового стимулювання окремих державних органів і установ шляхом зарахування до спеціального фонду та виділення додатково на їх потреби частини відрахувань від надходжень окремих державних податків та зборів. За недостатності бюджетних коштів така практика створює нерівні умови діяльності державних службовців і працівників бюджетних установ та одержання ними додаткових матеріальних благ, пільг або інших переваг.

Це є несправедливим, оскільки державні органи та установи отримують кошти за виконання встановлених державних функцій, надання визначених законодавством послуг (реєстрація, ліцензування, видача сертифікатів, патентів, продаж акцизних марок, марок на сплату мита тощо), а також від використання державного майна (надання в оренду приміщень, продаж устаткування, обладнання, техніки тощо).