Анализ социально-экономического положения

 

Анализ социально-экономического положения муниципального образования является необходимой предпосылкой принятия управленческих решений. Анализ осуществляется путем сопоставления фактических показателей анализируемого периода (год, квартал и др.) с плановыми, а также с фактическими показателями за предшествующие периоды. При этом обязательным условием анализа измене­ния стоимостных показателей является их разложение на натуральную и ценовую составляющие.

Целью анализа является установление причин и факторов отклонения фактических показателей от плановых и от показателей предшествующих периодов, выявление позитивных тенденций, которые необходи­мо развивать, и негативных, которым необходимо противостоять, определение узких мест и диспропорций в развитии отдельных сфер жизни муниципального образования, выявление резервов роста. Результатом анализа должны быть предложения по улучшению состояния дел в муниципальном образовании.

Основными исходными данными для проведения экономического анализа являются данные, получае­мые от органов государственной статистики, других органов государственной власти и местного самоуправле­ния. Во исполнение постановления Правительства РФ от 28.10.95 «О развитии системы муниципальной стати­стики» и в целях обеспечения органов местного самоуправления необходимой статистической информацией Государственный комитет РФ по статистике постановлением от 09.01.98 № 2 утвердил примерный перечень статистических показателей, характеризующих различные стороны социально-экономического положения му­ниципального образования. Работа с этой системой показала ее сложность и неприспособленность для опера­тивного анализа. В Ассоциации сибирских и дальневосточных городов (АСДГ) разработана система показате­лей социально-экономического положения муниципальных образований, наиболее часто используемых в прак­тической работе местных органов управления, создан компьютерный банк этих данных и организован обмен показателями. Показатели разделены на представляемые ежегодно, ежеквартально и ежемесячно (приложение 1).

Согласно действующему законодательству, органы местного самоуправления обязаны безвозмездно предоставлять органам Госкомстата всю необходимую статистическую информацию в установленном объеме и формах. Со своей стороны, органы местного самоуправления заинтересованы в получении от статистических органов сводной, обзорной и аналитической информации по территории муниципального образования, для чего устанавливают с ними договорные отношения на подготовку такой информации. На безвозмездной основе осуществляется обмен статистической информацией между органами местного самоуправления и органами исполнительной власти субъектов РФ, налоговыми органами, территориальными органами Федерального ка­значейства и др. Органы местного самоуправления могут также получать отдельные интересующие их данные непосредственно от хозяйствующих субъектов, расположенных на территории муниципального образования.

Кроме статистических показателей, при анализе и оценке социально-экономической ситуации в муни­ципальном образовании должны учитываться мнение населения (в частности, через анализ жалоб и обращений граждан), оценки общественных объединений граждан, средств массовой информации и др. При использовании такой информации важно оценивать уровень ее достоверности и объективности. Впрочем, такой же подход необходим и к статистическим показателям (известное изречение о статистике как одной из форм лжи).

Анализ специфических показателей для каждой сферы жизнедеятельности муниципального образова­ния осуществляют соответствующие отраслевые подразделения администраций. На их основе экономическая служба администрации осуществляет сводный анализ социально-экономического положения территории.

Среди сводных показателей, комплексно характеризующих социально-экономическое положение му­ниципального образования, можно отметить следующие:

- показатели, связанные с населением: численность, демографический состав, миграция, занятость;

- показатели, связанные с уровнем жизни населения: заработная плата, пенсии, среднедушевой доход, вели­чина прожиточного минимума по основным группам населения, доля населения со среднедушевым дохо­дом ниже прожиточного минимума, динамика потребительских цен и тарифов на продукцию, товары и услуги, определяющие жизненный уровень населения, сумма вкладов населения в банках, объемы продаж населению ценных бумаг и валюты;

- показатели работы промышленности, строительства, транспорта, связи, других отраслей экономики на территории муниципального образования: количество предприятий по формам собственности, объемы производства в натуральном и денежном выражении, производительность труда, средняя заработная пла­та, прибыль, рентабельность, дебиторская и кредиторская задолженность, другие экономические показате­ли; при этом отдельно должны быть установлены показатели работы предприятий муниципального секто­ра экономики;

- объем розничного товарооборота по продовольственным и непродовольственным товарам, объем оказания платных услуг населению;

- объемы капитальных вложений и строительно-монтажных работ, источники их финансирования, ввод в действие основных производственных и непроизводственных фондов, жилых домов и объектов социаль­ного назначения, объемы незавершенного строительства, в том числе по объектам, финансируемым за счет средств муниципального образования;

- движение форм собственности на территории муниципального образования, показатели приватизации собственности, в том числе муниципальной собственности, доходы от приватизации;

- финансовые показатели: суммарный объем финансовых ресурсов территории, в т.ч. поступление налогов в бюджеты всех уровней и государственные внебюджетные фонды, исполнение расходной части местного бюджета, дебиторская и кредиторская задолженность муниципального образования и др.

Качество анализа в значительной мере предопределяет обоснованность прогнозов и планов социально-экономического развития муниципального образования.

 

2.2. Текущее планирование и прогнозирование

 

Переход российской экономики на рельсы рыночных отношений одновременно ознаменовал переход от директивных методов планирования к индикативным и возрастание роли прогнозов в планировании. В усло­виях наличия на территории муниципального образования хозяйствующих субъектов различных форм собст­венности и организационно-правовых форм единственным документом, характеризующим в сводном виде по­казатели дальнейшего развития муниципального образования, может быть прогноз. Для муниципального хо­зяйства в целом, отдельных муниципальных предприятий и учреждений социальной сферы может быть разра­ботан директивный план, обязательный для исполнения.

Текущее планирование и прогнозирование в муниципальном образовании осуществляется на очеред­ной год с разбивкой по кварталам.

В основу прогноза кладутся показатели социально-экономического развития Российской Федерации и соответствующего субъекта РФ, а также дефляторы, характеризующие изменение ценовых факторов по срав­нению с предыдущим годом. Эти показатели доводятся до сведения муниципального образования органами государственной власти.

Разработка прогноза социально-экономического развития осуществляется по тем же группам показате­лей, по которым производился анализ социально-экономического положения. В прогнозе должны быть сфор­мулированы основные цели и задачи муниципального образования на планируемый период и пути их достиже­ния. Далее эти цели конкретизируются по направлениям. Отдельные показатели прогноза определяются с ис­пользованием разных методик и с различной степенью детализации. Разработка прогноза развития и бюджета муниципального образования на очередной год должны вестись совместно.

Для большинства муниципальных образований, особенно имеющих моноструктурный характер эконо­мики, в основу прогноза должны быть положены прогнозы и планы развития градообразующих предприятий. Именно они будут определять налоговый контингент местного бюджета, занятость населения, участие пред­приятий в комплексном социально-экономическом развитии территории и содержании отдельных сфер муни­ципального хозяйства. Формально у муниципальной власти нет административных рычагов, побуждающих градообразующие предприятия вкладывать материальные и финансовые средства в содержание и развитие тер­ритории. Однако градообразующее предприятие как работодатель объективно заинтересовано в обеспечении населения коммунальными и социальными услугами, и это может быть предметом договора с администрацией. Прогнозные показатели развития градообразующих предприятий и формы их участия в развитии территории должны быть предметом совместного детального рассмотрения и согласования между администрацией муни­ципального образования и руководителями предприятий. Сложнее прогнозировать показатели развития малых и средних предприятий и индивидуального бизнеса, основой здесь являются данные динамики прошлых лет и экспертные оценки.

Ряд показателей определяется в прогнозе на основе анализа темпов прироста (снижения) за предыду­щие годы, при расчете стоимостных показателей учитываются дефляторы цен. Показатели социального разви­тия, такие как обеспеченность населения жильем, жилищно-коммунальными услугами, учреждениями здраво­охранения, культуры, социального обеспечения, определяются с учетом фактически сложившихся в муници­пальном образовании условий, которые должны сопоставляться с имеющимися социальными нормативами. При определении ввода объектов производственного и социального назначения учитывается степень их строи­тельной готовности и ожидаемые объемы капитальных вложений.

На основании прогноза социально-экономического развития территории и вытекающих из него бюд­жетных проектировок администрацией разрабатывается комплексный план социально-экономического разви­тия территории. В комплексном плане на основании предложений (заявок) отраслевых структурных подразде­лений администрации и предварительного распределения бюджетных средств устанавливаются конкретные задачи и показатели для всех сфер муниципальной деятельности: жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и связи, охраны общественного порядка, здравоохранения, социальной поддержки отдельных слоев на­селения, образования, культуры, спорта, молодежной политики и т.д. Естественно, сумма отраслевых заявок всегда будет превышать возможности бюджета, поэтому необходимо организовать компетентное и непредвзя­тое рассмотрение всех предложений, обеспечить их отбор в соответствии с выбранными приоритетами.

Существенной составной частью годового плана являются муниципальные целевые программы по ре­шению отдельных задач развития, которые также должны быть увязаны с прогнозируемыми объемами бюд­жетных ассигнований. И здесь необходим тщательный анализ и отбор заявок. Чаще всего, в целевые програм­мы к годовому плану включаются относительно небольшие мероприятия, требующие единовременных затрат (ремонты, приобретение имущества, проведение каких-то разовых мероприятий и т.п.). Более масштабные це­левые программы, рассчитанные на ряд лет, должны рассматриваться в рамках стратегического плана развития территории.

Комплексный план социально-экономического развития территории и целевые программы к нему должны быть утверждены представительным органом местного самоуправления вместе с бюджетом.

 

 

 

Стратегическое планирование — это разработка целевых ориентиров развития муниципального обра­зования на перспективу, оценка необходимых экономических и других ресурсов для достижения поставленных целей и формирование политики, направленной на мобилизацию и рациональное использование этих ресурсов.

По своим задачам и методам их решения стратегическое планирование существенно отличается от те­кущего и в известной мере противоположно ему, поскольку решение стратегических задач требует отвлечения части ресурсов от задач текущих. В условиях финансового кризиса большинство руководителей муниципальных образований полностью занято решением неотложных текущих задач и не ориентировано на перспективу. В СССР существовала четкая система пятилетних планов и долгосрочных прогнозов социально-экономического развития для страны в целом и для каждой территории. Эти планы и прогнозы, хотя и не вы­полнялись, все же служили ориентирами при принятии текущих решений. В ряде развитых зарубежных стран с рыночной экономикой также разрабатываются государственные программы перспективного развития, в том числе на региональном и местном уровне. Одна из наиболее известных программ такого рода — это стратегический план структурной перестройки экономики крупнейшего металлургического центра США — Питтсбурга в связи с прогнозируемым спадом металлургического производства, рассчитанный на 40 лет и в основном уже реализованный. В России в настоящее время обязательная разработка стратегических планов и перспективных программ развития ни для страны, ни тем более для муниципальных образований не предусмотрена какими-либо нормативными документами и сегодня такие планы — это скорее исключение, чем правило.

Недоучет стратегических факторов может привести к серьезным последствиям для муниципального образования, особенно в тех случаях, когда требуется структурная перестройка экономики территории в связи с исчерпанием запасов полезных ископаемых, снижением потребности в продукции градообразующего предприятия или превращением его в неконкурентоспособное в результате старения технологии и оборудования, сокращением государственного заказа на оборонную продукцию и др. Следствием таких событий являются массовая безработица в муниципальном образовании, резкое снижение жизненного уровня населения и рост социальной напряженности. Отсюда одна из важнейших задач стратегического планирования — предвидение грядущих перемен и своевременное принятие необходимых упреждающих мер.

В зависимости от стоящих задач стратегические планы (концепции) и прогнозы могут быть средне­срочными (3-4 года) и долгосрочными (до 10-15 лет). Чем глубже характер предстоящих перемен, тем на больший срок должен разрабатываться стратегический план. Но и в долгосрочных программах всегда должна выделяться среднесрочная перспектива.

Стратегические установки, сформулированные в концепции, конкретизируются в комплексной перспективной программе социально-экономического развития. Структура концепции (стратегического плана) социально-экономического развития муниципального образования может быть следующей:

1. Стартовые условия и оценка исходной социально-экономической ситуации Прежде всего, должна быть проанализирована имеющаяся информация о социально-экономической

ситуации и концепции развития страны и региона, без чего разработка реального стратегического плана разви­тия отдельного муниципального образования невозможна. Затем рассматривается роль и место данного муниципального образования в стране и регионе, особенности его социально-экономического положения, предпосылки и условия развития. В частности, предметом анализа и оценки должны быть:

- демографические показатели, качество и уровень жизни населения;

- величина и эффективность использования экономического потенциала территории, диспропорции в разви­тии;

- экологическая ситуация;

- действующая система муниципального управления и ее эффективность.

2. Стратегические цели и приоритеты социально-экономического развития. Здесь рассматривается стратегический выбор муниципального образования. Две крайние позиции в

этом вопросе могут быть следующими: а) сохранение существующего направления развития (инерционная стратегия) и б) полная смена приоритетов и структурная перестройка экономики муниципального образования (инновационная стратегия). В реальной жизни, скорее всего, потребуется сочетание обеих этих стратегий в разных пропорциях, в зависимости от конкретных условий данного муниципального образования. С учетом этого должны быть определены основные цели и задачи перспективного развития. Они должны носить вари­антный характер и учитывать возможные сценарии развития государства в целом, его экономической политики и политики субъекта РФ. Чаще всего прогноз разрабатывается для трех сценариев: оптимистического, пессими­стического и среднего.

Стратегический выбор — наиболее ответственный момент в разработке концепции, ибо он предопре­деляет все остальные решения.

3. Основные направления реализации стратегических целей. Включает следующие подразделы:

а) развитие и структурная перестройка промышленного потенциала территории;

б) формирование и развитие элементов инфраструктуры рыночной экономики;

в) социальная политика — демографическая политика, занятость населения, социальная защита отдельных слоев населения, охрана здоровья населения, решение жилищной проблемы;

г) обустройство территории — градостроительство, благоустройство, развитие инженерной инфраструктуры и всех отраслей городского хозяйства;

д) экологическая политика;

е) развитие человеческого потенциала территории: система образования, развитие науки, культуры, сферы досуга, забота о подрастающем поколении, содействие самоорганизации населения и становлению структур гражданского общества;

ж) совершенствование организации и деятельности муниципальной власти.

4. Подпрограммы.

В составе комплексной программы могут быть выделены подпрограммы по отдельным особо важным для данного муниципального образования проблемам, например, «Жилье», «Социальная защита», «Здраво­охранение» и др.

На основе комплексной стратегической программы органы местного самоуправления принимают ряд других программных документов:

- местные программы приватизации;

- планы земельно-хозяйственного устройства населенных пунктов;

- концепции генеральных планов, планы планировки и застройки населенных пунктов и др.

5. Механизм реализации концепции социально-экономического развития. Здесь должны быть рассмотрены:

- механизмы государственной и муниципальной поддержки выполнения намеченной стратегии, в том числе нормативно-правовой;

- источники и финансовые механизмы реализации намеченной стратегии (оценить сводный баланс финан­совых ресурсов территории, рассмотреть варианты финансирования предстоящих расходов, включая са­мофинансирование, внутренние и внешние инвестиции, привлечение средств вышестоящих бюджетов, займы, кредиты и т.д.);

- механизмы совершенствования системы муниципального управления (привлечение граждан к принятию управленческих решений, развитие информационных технологий управления, переподготовка муници­пальных кадров и др.).

Разработка стратегического плана и концепции социально-экономического развития муниципального образования является сложной задачей, требующей привлечения высококвалифицированных специалистов и продуманной технологии работы. Основные этапы разработки стратегического плана следующие:

1. Организационно-подготовительный этап, который включает:

- разработку и утверждение структуры концепции;

- подготовку необходимых методических материалов;

- определение состава исполнителей и распределение обязанностей по разработке проекта концепции, фор­мирование соответствующей рабочей группы;

- проведение обучения работников (при необходимости);

- формирование информационной базы, необходимой для разработки концепции;

- выделение денежных ресурсов для привлечения специалистов к разработке и экспертизе проектных мате­риалов;

- составление графика разработки концепции, который должен содержать все этапы формирования концеп­ции, состав группы и его руководителей.

2 этап. Формирование и анализ информационной базы: сбор, систематизация, анализ данных, состав­ляющих информационную базу для формирования концепции: статистические данные, предложения населе­ния, прогнозные и программные документы по развитию муниципального образования, наличие утвержденных и намеченных к реализации проектов, затрагивающих интересы города и др.

3 этап. Разработка проекта концепции: собственно формирование проекта концепции в соответствии с принятой структурой на основе имеющейся методической и информационной базы с учетом выделенных при­оритетов социально-экономического развития.

4 этап. Согласование и утверждение концепции: доработка проекта концепции в увязке с возможными объемами финансовых и других ресурсов, общественное обсуждение, юридическая, экономическая, экологическая и социальная экспертиза, уточнение по результатам общественного обсуждения и экспертизы, утверждение концепции представительным органом местного самоуправления.

Экспертиза проводится с целью обеспечения высокого качества и научной обоснованности концепции. Основные ее задачи:

- проверка обоснованности выбранных приоритетов и целей социально-экономического развития муниципального образования;

- анализ соответствия задач социально-экономического развития муниципального образования, определен­ных концепцией, роли муниципального образования в региональной системе разделения труда с учетом особенностей ее развития;

- оценка принятых направлений социально-экономической политики;

- уточнение потребности в ресурсах, необходимых для реализации намеченных целей, и источников их по­крытия.

В приложении 2 приведена примерная схема разработки стратегического плана развития муниципаль­ного образования.

При принятии решения о начале разработки стратегического плана (или концепции) перспективного развития территории муниципального образования необходимо обратить особое внимание на следующие мо­менты:

а) Формирование в составе администрации самостоятельного структурного подразделения, занятого разработкой стратегического плана и непосредственно подчиненного главе администрации. Возложение этой работы в качестве «дополнительной» на структурные подразделения, занятые решением текущих задач, обязательно проведет к ее провалу.

б) Создание, наряду с административной группой, общественного координационного органа по разработке и реализации стратегии развития муниципального образования. Одной из известных форм такого органа является «Агентство развития», учредителями которого, кроме муниципальной власти, могут быть предприятия города и их союзы, коммерческие структуры, банки, фонды экономического развития, профсоюзы, общественные организации, корпоративные организации ученых и экспертов, университеты и др. В составе агентства организуются научные советы и группы по разработке отдельных разделов стратегического плана. Головной структурой агентства может быть имеющийся научный центр, университет, другое учебное заведение, проектная организация и т.д.

в) Широкая и постоянная информированность населения о целях и задачах стратегического плана, необходимости и полезности его для каждого жителя, организация сбора и обсуждения поступающих от населения предложений. Люди должны сознавать, что разработка стратегического плана — их общее дело и они — его участники.

 

Вопросы для самоконтроля:

1. Назовите основные задачи анализа социально-экономического положения муниципального образования

2. Каков порядок разработки прогнозов и планов социально-экономического развития муниципального обра­зования?

3. Для чего необходимо стратегическое планирование развития муниципального образования?

4. Назовите основные этапы разработки стратегического плана