Организационные формы управления местными финансами

Для управления муниципальными финансами каждое муниципальное образование имеет свой финан­совый орган. В некоторых небольших муниципальных образованиях существует единое финансово-экономическое структурное подразделение.

До последнего времени в подавляющем большинстве муниципальных образований финансовый орган имел двойное подчинение. Будучи формально в составе местной администрации, руководитель финансового органа назначался и освобождался от должности руководителем финансового органа субъекта РФ по представ­лению главы местного самоуправления, а его работники получали заработную плату из федерального бюджета через финансовый орган субъекта РФ. Такое положение противоречило концепции местного самоуправления как института демократического общества, самостоятельно определяющего структуру своих органов. Город Иркутск первым в 1995 году перевел городской финансовый орган под свою юрисдикцию и выиграл возник­шие по этому поводу судебные процессы в областном суде и Верховном суде РФ. По этому же пути пошел и ряд других городов. Постановлением Правительства России от 05.11.99 № 1231 «О мерах по оптимизации структуры территориальных органов Минфина РФ» финансовые органы субъектов РФ и муниципальных обра­зований исключены из списка территориальных органов Минфина РФ и переведены на финансирование из со­ответствующих бюджетов. Однако некоторые субъекты РФ (например, Кемеровская область) воспротивились доведению данного постановления до местного уровня, сохранили за собой финансирование содержания муни­ципальных финансовых органов, а за работниками этих органов – статус государственных служащих.

Для обеспечения проведения в жизнь муниципальной финансовой политики в настоящее время актив­но обсуждаются проблемы создания муниципальных налоговых служб и муниципальных казначейств. Воз­можность образования таких структур предусмотрена Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления» и Бюджетным кодексом РФ.

В условиях, когда доля местных налогов в общей сумме доходов бюджета будет составлять 1-2%, об­разование муниципальной налоговой службы не имеет смысла. Однако ситуация может коренным образом из­мениться в случае закрепления за органами местного самоуправления налога на недвижимость и единого нало­га на вмененный доход для субъектов малого предпринимательства. Никто, кроме местной власти, не знает в деталях всех условий и особенностей использования земельных участков, нежилого фонда, других объектов недвижимости, деятельности субъектов малого предпринимательства на своей территории. И никто более ме­стной власти не заинтересован напрямую в максимизации доходов от всего этого. Государственные налоговые органы основные усилия направляют на сбор крупных федеральных налогов и акцизов и явно недорабатывают по менее значительным источникам доходов. Именно этот пробел призвана заполнить муниципальная налого­вая служба, создание которой может существенно повысить собираемость местных налогов.

В своей деятельности муниципальная налоговая служба должна опираться на исходную информацию земельных органов, комитетов по управлению имуществом, бюро технической инвентаризации (БТИ), органов, ведающих государственной регистрацией хозяйствующих субъектов и лицензированием отдельных видов дея­тельности. Для определения оптимальной структуры местного налогового органа и отработки схем его взаимо­действия с другими муниципальными и государственными органами требуется накопление опыта.

Вопрос о муниципальных казначействах перешел в плоскость практической реализации в связи с пере­ходом на казначейскую систему исполнения бюджетов всех уровней. Как известно, органы местного само­управления вправе заключать соглашения с территориальными органами Федерального казначейства на обслу­живание исполнения местных бюджетов, причем эти органы не вправе отказывать органам местного самоуправления в заключении таких соглашений. Создание муниципального казначейства может быть альтернати­вой заключения договора с территориальным управлением Федерального казначейства.

Во многих странах мира для выполнения задач собирателя, хранителя и распорядителя городской каз­ны существуют городские казначейства и казначеи. Роль городского казначея настолько велика, что в ряде го­родов США, например, он избирается всем населением, наряду с мэром города. Муниципальные казначейства уже созданы в ряде городов России и успели доказать свою эффективность. Создание такого казначейства по­зволяет сократить сроки прохождения платежей, упорядочить всю систему взаимных расчетов в муниципаль­ном образовании. Однако имеются различные взгляды и подходы к определению функций и задач этого органа.

Одни считают целесообразным создавать единый финансово-казначейский орган вместо традиционно­го финансового органа муниципального образования. Однако функции финансового и бюджетного планирова­ния и нормирования и функции каждодневного исполнения бюджета существенно различны. Во многих стра­нах мира эти функции осуществляются разными органами. Более того, многими признается в принципе недо­пустимым такое положение, при котором один и тот же муниципальный орган сам планирует и сам осуществ­ляет исполнение бюджета. Еще проф. Л.А. Велихов более 70 лет назад ратовал за разделение финансовых и бюджетных органов муниципалитетов, отмечая, что функции их совершенно различны. Первые, опираясь на социально-экономические отношения, направляют общую финансовую политику самоуправлений, вторые же, исходя из данной финансовой политики, вынуждены углубляться в технические нужды отдельных отраслей городского хозяйства /2/.

Близкий к взглядам Л.А. Велихова сегодняшний подход состоит в организации муниципального казна­чейства в качестве отдельного структурного подразделения администрации или даже муниципального учреж­дения, при этом объем работ муниципального финансового органа (прежде всего, в бухгалтерской сфере) со­кращается.

Отдельные города (например, Краснодар) выделяют в отдельную организационную структуру финан­совый орган, ведающий муниципальными долгами. Такой орган может оказаться целесообразным при актив­ной кредитной политике муниципального образования и большом объеме заемных средств.

Научными и внедренческими организациями предложен ряд программных продуктов для реализации функций муниципального казначейства. В частности, московским холдингом "Банковские и финансовые сис­темы" предложено создание в виде самостоятельной организационной структуры или при уполномоченном банке города автоматизированного центра контроля исполнения муниципального бюджета (АЦК), действую­щего в условиях казначейской схемы исполнения бюджета, а также соответствующее программное обеспече­ние. По мнению авторов, АЦК обеспечивает централизацию потоков доходов и расходов бюджета, информа­ции о доходах и расходах, оперативный контроль за целевым расходованием и своевременностью поступления бюджетных средств, получение аналитических форм и форм отчетности, управление дебиторской и кредитор­ской задолженностью, решение проблемы взаимных неплатежей, получение процентов по остаткам бюджета в целом, создание внутрибюджетной системы расчетов в режиме реального времени, автоматическое проведение взаимозачетов (клиринг) и неденежных расчетов и, в конечном счете, сокращение управленческих затрат и возможность гибкого маневрирования финансовыми ресурсами.

Для того чтобы сделать окончательные выводы о целесообразности и эффективности отдельных орга­низационных схем и структур, управляющих муниципальными финансами, требуется накопление опыта.

 

Вопросы для самоконтроля:

1. Сформулируйте цели финансовой политики муниципального образования

2. Назовите основные направления сокращения расходов бюджетов в современных условиях

3. В чем состоят проблемы обеспечения минимального местного бюджета?