Доходы и расходы местного самоуправления

 

Как уже отмечалось, доходы местных бюджетов состоят из собственных (закрепленных) и регулирую­щих. Они также могут включать финансовую помощь в различных формах (дотации, субвенции, средства фон­да финансовой поддержки муниципальных образований), средства по взаимным расчетам.

К собственным доходам относятся:

- местные налоги и сборы;

- доли федеральных и региональных налогов и акцизов, законодательно закрепленные за местными бюдже­тами на постоянной основе;

- доходы от приватизации, реализации, сдачи в аренду муниципального имущества, а также установленная законодательством доля доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на терри­тории муниципального образования;

- платежи за пользование недрами и природными ресурсами, установленные в соответствии с федеральны­ми законами;

- доходы от проведения муниципальных займов и лотерей;

- часть прибыли рентабельных муниципальных предприятий;

- доходы от муниципальных ценных бумаг;

- штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты в соответствии с законодательством;

- государственная пошлина, установленная федеральным законодательством;

- другие платежи, установленные федеральными и региональными законами.

Примечание: Авторы не считают возможным перечислять в данной работе конкретные налоги, акцизы и процентные ставки по ним, подлежащие зачислению в местные бюджеты. Налоговое законодательство по­стоянно меняется и эта информация стареет. Нам важно оценить лишь общие тенденции.

К регулирующим доходам относятся:

- отчисления от федеральных и региональных налогов, устанавливаемые ежегодно (или на срок не менее трех лет) законодательством субъектов РФ для каждого муниципального образования индивидуально в целях бюджетного регулирования;

- финансовая помощь в различных формах.

Особое место в составе доходов местных бюджетов занимают финансовые средства, передаваемые ор­ганами государственной власти органам местного самоуправления для выполнения ими отдельных государст­венных полномочий, для реализации федеральных и региональных законов (в основном связанных с предос­тавлением социальных льгот отдельным группам населения) или для компенсации потерь, вызванных реше­ниями органов государственной власти в процессе исполнения бюджета.

Органы местного самоуправления заинтересованы в том, чтобы основная часть их доходов формирова­лась за счет собственных источников. Однако фактически для разных муниципальных образований эта доля составляет от 10 до 50%. Бюджетное регулирование со стороны субъекта РФ чаще всего сводится к выравнива­нию финансового положения муниципальных образований региона, независимо от уровня их собственной до­ходной базы. При такой ситуации в максимальном проигрыше оказываются так называемые "города-доноры", которые вносят основной вклад в формирование консолидированного бюджета субъекта РФ. Для них стано­вится выгодным иждивенчество и невыгодным наращивание собственной доходной базы, ибо это приведет на следующий год к сокращению налоговых нормативов. В результате этого не увеличивается размер консолиди­рованного бюджета субъекта РФ и с каждым годом становится все труднее обеспечивать финансирование дей­ствительно дотационных территорий.

Некоторые подходы к решению данной проблемы содержатся во «Временных методических рекомен­дациях субъектам Российской Федерации по регулированию межбюджетных отношений», одобренных рабочей группой при Минфине России в июне 2000г. В частности, Рекомендациями предусмотрен механизм стимули­рования деятельности местных органов власти, направленной на повышение мобилизации доходов в бюджет, увеличение налоговой базы и проведение органами местного самоуправления активной экономической поли­тики. Однако Рекомендации не носят юридически обязывающего характера. Кардинально изменить ситуацию в межбюджетных отношениях можно только путем изменения федерального законодательства с закреплением за местными бюджетами стабильных и надежных собственных источников доходов. К ним могут быть отнесены налог на землю, налог на имущество (или объединенный налог на недвижимость), единый налог на вмененный доход для субъектов малого предпринимательства, единый налог на совокупный налог для определенных видов деятельности и налог с продаж. Сама природа этих налогов носит местный, привязанный к конкретной локаль­ной территории характер. Их администрирование наилучшим образом может быть осуществлено именно на местном уровне. Одновременно должен быть радикально сокращен удельный вес регулирующих доходов. Та­кая работа проводится, но предсказать ее результаты не представляется возможным.

Закрепление за органами местного самоуправления перечисленных налоговых источников одновре­менно будет означать и решение проблемы местных налогов. Известно, что до 1999 года их доля в доходах местных бюджетов составляла в среднем 10-15%, а в отдельных муниципальных образованиях достигала 40%. С вводом нового Налогового кодекса эта доля снижается до 1-2%.

Практически утратил свое значение и такой источник финансовых ресурсов, как целевые внебюджет­ные фонды. Основные статьи доходов, ранее формировавшие эти фонды, в настоящее время консолидированы в бюджете. Во внебюджетные фонды сейчас зачисляются только добровольные взносы и пожертвования юри­дических лиц и граждан и штрафы за загрязнение окружающей среды, нанесение вреда объектам историко-культурного наследия и памятникам природы.

Расходы местных бюджетов, как уже отмечалось, разделяются на бюджет текущих расходов и бюджет развития.

Основными статьями бюджета текущих расходов (без учета расходов на выполнение государственных полномочий) являются:

- Финансирование муниципального хозяйства. Различные муниципальные образования расходуют на эти цели от трети до половины расходов бюджета. Столь значительная доля этой статьи расходов объясняется высокой дотационностью жилищно-коммунальной сферы и городского транспорта, наличием многочис­ленных социальных льгот для отдельных слоев населения.

- Финансирование социально-культурной сферы (образование, здравоохранение, культура, социальная по­мощь и др.). На эти цели расходуется 30-40% местного бюджета. Всего на перечисленные два главных на­правления тратится 80 и более процентов бюджетных расходов.

- Расходы на управление.

- Расходы, связанные с обслуживанием и погашением муниципального долга по займам и ссудам.

- Ассигнования на страхование муниципальных служащих, объектов муниципальной собственности, а так­же гражданской ответственности и предпринимательского риска.

- Прочие расходы, в том числе непредвиденные.

В бюджете текущих расходов могут выделяться так называемые «защищенные» статьи, сокращение расходов по которым недопустимо ни при каких обстоятельствах. К защищенным статьям обычно относятся расходы на заработную плату, на оплату коммунальных и транспортных услуг бюджетных организаций, на пи­тание в бюджетных учреждениях (больницы, детские учреждения и др.), на медикаменты, на выплату пособий и компенсаций и др. Однако при существенном недовыполнении доходов бюджета сохранить в целости защи­щенные статьи не удается, о чем свидетельствуют массовые задержки выдачи заработной платы в бюджетных организациях. Ряд муниципальных образований уже отказался от выделения защищенных статей своих бюдже­тов.

Средства бюджета развития расходуются на капитальное строительство, капитальный ремонт и иные инновационные мероприятия. В условиях экономического кризиса и неплатежей по текущим расходам боль­шинство муниципалитетов сегодня не в состоянии сформировать бюджет развития и все имеющиеся у них средства направляют на неотложные текущие нужды. Но и в экономически благополучных странах прямые бюджетные расходы на цели развития обычно невелики, и основная доля средств формируется за счет займов.

 

Финансовая политика региона

 

Разрабатывая свою финансовую политику, планируя доходы и расходы бюджета, муниципальное обра­зование может ставить перед собой следующие цели:

- обеспечить объем текущих расходов бюджета, необходимых для достижения качества жизни населения на уровне не ниже, а по возможности выше минимальных государственных социальных стандартов (подроб­нее см. раздел 3.4);

- обеспечить формирование бюджета развития;

- обеспечить через субъект Федерации финансирование отдельных государственных полномочий, возло­женных на органы местного самоуправления, а также финансирование выполнения федеральных и регио­нальных законов (см. раздел 3.5);

- обеспечить обслуживание и погашение долговых обязательств;

- иметь сбалансированный бюджет.

Для реализации этих целей муниципальное образование заинтересовано в разумном, не подавляющем деловую активность на территории увеличении доходов бюджета и экономном, эффективном расходовании бюджетных средств.

Увеличение доходов местного бюджета может происходить за счет внешних поступлений (увеличение размеров отчислений по регулирующим налогам, дотации, субвенции, финансирование участия в федеральных и региональных программах развития) и за счет внутренних источников.

Возможности увеличения внешних источников достаточно ограничены. Здесь главным направлением политики муниципальной власти является грамотное обоснование потребности в бюджетных средствах как на решение вопросов местного значения, так и на выполнение государственных полномочий и защита этой потребности перед субъектом РФ. При этом всегда желательно сокращение встречных финансовых потоков. Не­редки случаи, когда субъект РФ оставляет в распоряжении муниципального образования малую долю собирае­мых на его территории налогов и в то же время дотирует это муниципальное образование. Такой политике можно противостоять объединенными усилиями муниципальных образований региона. Внутренними источниками увеличения доходов бюджета могут быть:

- увеличение налогооблагаемой базы (налогового контингента) за счет поддержки развития промышленно­сти и малого бизнеса на территории муниципального образования;

- повышение эффективности использования муниципальной собственности, включая собственность на зем­лю и иные природные ресурсы. В качестве регуляторов могут выступать ставки арендной платы за землю, нежилые помещения и другое имущество, их умелая дифференциация в зависимости от местоположения, инфраструктурной обеспеченности, вида деятельности;

- использование в отдельных случаях заемных средств.

Серьезной проблемой для обеспечения доходов местных бюджетов является собираемость налогов. Для ее повышения органы местного самоуправления взаимодействуют с территориальными налоговыми орга­нами, оказывают содействие в их работе, осуществляют взаимообмен информацией.

Источниками сокращения расходов бюджета являются:

- повышение эффективности хозяйственной деятельности муниципальных предприятий и учреждений, снижение их дотационности, нормирование расходов на оказание отдельных видов муниципальных услуг, контроль за деятельностью муниципальных предприятий и учреждений;

- регулирование цен и тарифов на продукцию и услуги муниципальных предприятий и учреждений, расши­рение платности муниципальных услуг, устранение необоснованных льгот и привилегий;

- привлечение частного капитала к оказанию отдельных видов муниципальных услуг, создание эффективно действующей системы муниципального заказа с использованием конкурсов;

- поддержка, а в отдельных случаях прямое финансирование внедрения ресурсосберегающих технологий в муниципальном хозяйстве.

Более подробно возможности и условия использования перечисленных источников увеличения дохо­дов и сокращения расходов местного бюджета будут рассмотрены в последующих разделах работы.

Важным инструментом муниципальной финансовой политики является мониторинг финансового по­ложения муниципального образования и прогнозирование на его основе финансовых потоков в зависимости от изменения отдельных факторов. Для решения этой задачи предложено несколько вариантов компьютерных моделей. Так в Томске на практике используется компьютерная модель финансового положения города, разра­ботанная в Рисерч Трайэнгл инститьют, США. Модель предназначена для отработки вопросов планирования и контроля доходов и расходов бюджета. Она позволяет в определенной степени автоматизировать и формализо­вать процесс составления бюджета на очередной год, а также разрабатывать разные варианты привлечения за­емных средств с определением долговой нагрузки на городские финансы. Другая, более сложная модель, раз­работанная тем же институтом, опробовалась в мэрии Владивостока.