Обусловленность экологического права

Прогностический метод

В области общественных отношений, связанных с охраной и ис-
пользованием окружающей природной среды, не менее полезным
методом является прогностический метод, включающий предска-
зание, суждение о состоянии экологических отношений в будущем.
Прогнозирование природоохранных процессов предполагает их
планирование, программирование, проектирование, управление,
использует экстраполяцию, моделирование, опрос экспертов.

Потребность в таких знаниях остро ощущается в экологическом
праве, ибо знание будущих состояний, процессов и явлений пред-
ставляет собой необходимое условие компетентного и целенаправ-
ленного управления природоохранными процессами, предупрежде-
ния деградации природных ресурсов от ветровой и водной эрозии,
загрязнения, захламления, опустынивания, засоления, подтоп-
ления.

Здесь подвижность и динамика состояния окружающей среды
(постоянно ранимой, все более вызывающей озабоченность) во
многом зависят от антропогенной, человеческой деятельности,
подвергаемой законодательному и иному правовому регулирова-
нию и поэтому требующей особого внимания и осторожности.

Эффективное и постоянное использование прогностического
метода в сфере экологического права открывает действенный ка-
нал взаимодействия общества и природы, науки и практики, по-
зволяет не отставать от природных явлений и катаклизмов, пы-
таться опередить и предупредить их, быстрее ликвидировать их
отрицательные последствия.

Прогнозирование позволяет принимать своевременные меры по
совершенствованию государственного и общественного механиз-
мов, экологического права, укреплению соответственно экологи-
ческого правопорядка, обосновывать надежность принимаемых

20 • Глава 1

организационных, воспитательных, правовых и экономических
мер с учетом социальных и иных возможных изменений.

Вопросы для повторения

1. Что понимается под экологическими отношениями; под эко-
логическим правом? Зачем изучается экологическое право и в чем
его социальное предназначение?

2. Какие общественные отношения регулирует природоресур-
сное, экологическое право, в каких отношениях они состоят между
собой и с другими отраслями российского права?

3. Почему и каким образом осуществляется экологизация рос-
сийского права и законодательства?

4 Сочетание каких методов дает наибольший эффект в области
сохранения окружающей среды?

5. В чем значение историко-правового и прогностического ме-
тодов при изучении экологического права?

Литература

Бринчук М. М. Экологическое право: учеб. М.: Высшее образо-
вание, 2005.

Дубовик О. Л. Экологическое право: учеб. М.: Проспект, 2004.

Боголюбов С. А. Экологическое право: учеб. для вузов. М.:
Юристъ, 2004.

Глава 2

ИСТОЧНИКИ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА

Каждой отрасли российского права и законодательства прису-
щи свои источники, система, структура и формы, т. е. носители,
держатели, кладовые письменных правовых требований, правовых
институтов и норм. Формы актов, источников права для большин-
ства отраслей законодательства одни и те же, но их количество, со-
держание, характер и сочетание неодинаковы, что предполагает не-
обходимость их конкретного рассмотрения применительно к эко-
логическому праву.

В системе социальных правил (моральных, религиозных, тех-
нических) и норм право выделяется общеобязательным, письмен-
ным, категорическим характером, влекущим негативные послед-
ствия, санкции за несоблюдение, нарушение и неисполнение, т. е.
наказание. За добросовестное исполнение предусматриваются
стимулирующие, поощрительные воздействия.

Формирование экологического права

Значение системы права

Сложившаяся система права и законодательства играет роль
важного стабилизирующего фактора в развитии общества, в пре-
одолении кризисных явлений. Устойчивая структура экологиче-
ского права и законодательства, упорядочивающая его содержание,
в соединении с методами и средствами регулирования образует
комплекс и массив права и законодательства. В нем осуществляет-
ся интеграция разнородных и разноотраслевых норм права, упот-
ребляемых в интересах функционирования и развития экологи-
ческих отношений.

Система источников экологического права становится логиче-
ским итогом систематизации норм и актов, объединяемых темати-
кой для удобства пользования. В этих нормах и правовых актах
применяются как публично-правовые, так и частноправовые сред-
ства воздействия, которые в совокупности с содержанием образу-
ют систему комплексного экологического права, обеспечивающего

22 • Глава 2

управление природоохранными и природоресурсными отношени-
ями в соответствии с нормами Конституции РФ. Для экологическо-
го права имеет значение, в частности, ее ст. 7, провозглашающая
Российскую Федерацию социальным государством, политика ко-
торого направлена на создание условий, обеспечивающих достой-
ную жизнь и свободное развитие человека.

В рамках правовой системы источники законодательных и иных
правовых требований выстраиваются по принципу их соподчинен-
ности в иерархическую пирамиду. В многонациональном федера-
тивном государстве, претендующем на то, чтобы стать правовым,
демократическим, социальным, это особенно важно для налажива-
ния надлежащей правотворческой деятельности органов государ-
ства и его субъектов, обеспечения режима законности и правопо-
рядка.

Не является исключением и экологическое право и законода-
тельство, где многочисленные л нередко весьма запутанные пред-
писания разбросаны по различным «этажам» правовой системы,
находятся на разных уровнях источников права и законодатель-
ства, причем не только на федеральном, но и на уровне субъектов РФ,
муниципальных образований, учреждений, организаций, пред-
приятий.

В выстроенной иерархии источников экологического права, где
соподчиненные «этажи» норм и актов дополняют и развивают друг
друга, не должно быть места пробелам, противоречиям, коллизиям
актов и требований; все нормы, акты и предписания должны увя-
зываться в единое целое, обеспечивать единство законодательных
и иных правовых требований и единообразие правоприменения.

Виды источников права

В развитом цивилизованном юридическом и экономическом
пространстве, где функционируют исторически обусловленные
правовые, нравственные и экономические системы, могут сущест-
вовать различные формы и виды источников права: правовой обы-
чай, нормативный правовой акт федеральной власти, субъекта РФ
и муниципального образования, судебный прецедент, договор, об-
щие принципы, идеи и доктрины, религиозные тексты.

Большую роль в формировании, применении и разграничении
природоохранных и природоресурсных полномочий между орга-
нами государственной власти Федерации и органами государ-
ственной власти ее субъектов играют правовые акты Конституци-
онного Суда РФ.

В Республиках Адыгея и Башкортостан владение, пользование
и распоряжение природными ресурсами передавались их народам.

Источники экологического права • 23

По конституциям Республик Коми и Северная Осетия — Алания
природные ресурсы находились в различных формах собственно-
сти в порядке и на условиях, установленных их республиканским
законодательством.

Конституционный Суд РФ признал 27 июня 2000 г. эти положе-
ния не соответствующими Конституции РФ, поскольку они огра-
ничивают суверенитет Российской Федерации и нарушают уста-
новленное разграничение предметов ведения и полномочий между
органами государственной власти РФ и органами государственной
власти субъектов РФ. Эти положения как относящиеся не к веде-
нию республик, а к совместному ведению Российской Федерации и
ее субъектов утрачивают силу и не подлежат применению судами
и другими органами¹.

В Конституции Республики Алтай природные ресурсы были
объявлены достоянием (собственностью) Республики Алтай на
подведомственной территории. Эти положения по аналогичным
основаниям постановлением Конституционного Суда РФ от 7 июня
2000 г. также признаны неконституционными².

Значение общих принципов, договоров и обычаев. К источни-
кам права начинают относить общие принципы права, норматив-
ные договоры и соглашения, а также некоторые обладающие юри-
дической силой обычаи. Признание этих феноменов элементами
формирования и источниками права является для России сравни-
тельно новым (после забытого за десятилетия старого), хотя на
практике они еще не приобрели того значения, которое им прида-
ется в теории права и которое они имеют в ряде других стран.

Отправные, исходные начала и принципы правовой системы
становятся источником права, если такая их роль закрепляется
в законодательном порядке. Например, в ст. 38 Статута Междуна-
родного суда предусматривается следующее: суд, который обязан
решать переданные ему споры на основании международного пра-
ва, применяет общие принципы права, признанные цивилизован-
ными нациями.

Большинство юристов считают, что к подобным принципам от-
носятся, например, такие положения, как: «специальный закон от-
меняет действие общего закона» (например, Федеральный закон от
8 декабря 1995 г. № 193-ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации»
заменяет нормы Закона СССР от 26 мая 1988 г. № 8998-XI «О коо-
перации в СССР», нормы ЗК РФ об обороте земельных участков
уточняют нормы ГК РФ об имущественном обороте) или: «по-

'СЗРФ 2000 №29 Ст 3117
^гСЗРФ 2000 №25 Ст 2728

24 • Глава 2

зднейшим законом отменяется более ранний» (даже если это не
указано в акте о его введении в действие).

Общие принципы права постепенно занимают свое место в рос-
сийском законодательстве. Согласно ст. 6 ГК РФ при невозможно-
сти использования аналогии закона, т. е. применения законода-
тельства, регулирующего сходные отношения, можно определять
права и обязанности сторон исходя из общих начал и смысла граж-
данского законодательства, из требований добросовестности, ра-
зумности и справедливости.

Однако судебная, арбитражная и административная практика
постоянно сталкивается с трудностями различного, неоднозначно-
го понимания и толкования понятий добросовестности, разумности
и справедливости разными лицами, государственными и правовы-
ми инстанциями, что обусловливается недостаточными правовыми
и моральными традициями, неустойчивостью правоприменения,
различием этических позиций судей и иных должностных лиц.

Договоры и соглашения между различными субъектами права
могут устанавливать не только права и обязанности сторон, но и
общие правила поведения, которым в будущем должны подчи-
няться другие участники предусмотренных в них общественных
отношений. Примерами таких нормативных договоров являются до-
говоры об общих и специальных водных и земельных сервитутах.

К договорам относится также международный договор, преду-
смотренный ст. 15 Конституции РФ, в которой устанавливается,
что если международным договором Российской Федерации уста-
новлены иные правила, чем предусмотренные законом, то приме-
няются правила международного договора. Тем не менее админист-
ративная и судебная практика предполагает, как правило, импле-
ментацию, т. е. обязательное включение норм международного
договора Российской Федерации в российское законодательство,
иные нормативные правовые акты, и экологическое право здесь не
является исключением.

По этому пути идет и правотворчество Российской Федерации:
после подписания и ратификации международных договоров Рос-
сийской Федерации, становящихся источниками российского права,
составляется и реализуется план принятия российских правовых
актов для обеспечения действия указанных договоров, включения
их требований и предписаний в российское законодательство.

Правило поведения, сложившееся в течение длительного вре-
мени и признаваемое государством в качестве общеобязательного
считается правовым обычаем. В экологическом праве правовые
обычаи занимают наибольшее место по сравнению с другими от-
раслями российского права и законодательства, что можно объяс-

Источники экологического права • 25

нить наибольшей длительностью, актуальностью и неурегулиро-
ванностью природоохранных и природоресурсных общественных
отношений.

Обычай был основным источником права на ранних ступенях
развития общества. Многие последующие источники права и зако-
нодательные акты представляли собой систематизированные запи-
си наиболее важных и оправдавших себя обычаев. Таковы, напри-
мер, Русская Правда XIII в. (узаконившая наказания за кражу,
порчу и нарушение земельных и охотничьих владений), Судебник
1497 г., Соборное Уложение (Алексея Михайловича) 1649 г. (закре-
пившее три вида землевладения: государственное — царя; вотчин-
ное — передаваемое по наследству; поместья — выдаваемые за
службу и по месту службы, на время службы государю).

Обычай делового оборота предусматривается в ст. 5 ГК РФ: им
признается сложившееся и широко применяемое в какой-либо об-
ласти предпринимательской деятельности правило поведения, не
установленное законодательством, независимо от того, зафикси-
ровано ли оно в каком-либо документе. Обычай, противоречащий
положениям законодательства или договора, не применяется.

Примером включенного в законодательство обычая можно счи-
тать правило раздела земельного участка между собственниками
расположенного на нем строения не только пропорционально до-
лям права собственности на последнее, но и согласно сложившему-
ся порядку пользования участком — оправдавшему себя обычаю.
Нередко сформировавшиеся и устоявшиеся правила пользования
землей включаются в договоры сервитутов, распределение конк-
ретных земельных долей при акционировании крестьянских кол-
лективных хозяйств, при выделении из них отдельных членов.

Не зафиксированные в законодательстве и праве обычаи ис-
пользуются в республиках с населением, исповедующим мусуль-
манство. Однако и здесь прослеживаются тенденции к включению
обычаев, сложившихся веками, в нормативные акты и договоры:
так происходит с законодательством и договорами Республики Да-
гестан. Велико значение буддистских традиций и обычаев в Рес-
публиках Бурятия и Калмыкия.

 

Нормативный правовой акт —
основной источник экологического права

Наиболее характерным для России приемом формирования
отрасли права и распространенным способом правового регули-
рования общественных отношений, в том числе экологических от-
ношений, всегда был письменный нормативный правовой акт, что
обусловливалось масштабами, централизацией и многонациональ-

26 • Глава 2

ностью государства, желанием обеспечить единообразие правопо-
нимания и правоприменения, довести понятный текст до сведения
исполнителей.

В России нормативный правовой акт имеет определенные пре-
имущества перед остальными источниками права:

— он является письменным, публикуемым или оглашаемым
иным способом источником права, широко тиражируемым, дово-
димым различными методами, в том числе при помощи средств
массовой информации, до сведения исполнителей;

— призван отражать сравнительно общий интерес, общую во-
лю, волю большинства или властной элиты, добивающейся с его
помощью своих целей;

— готовится тщательно, всесторонне, длительное время, разра-
батывается с помощью профессионалов, прежде всего квалифици-
рованных экономистов, юристов, экологов, землеустроителей,
предпринимателей, почвоведов;

— принимается представительным или исполнительным орга-
ном квалифицированным или простым большинством голосов либо
ответственным должностным лицом, являющимся, как правило,
представителем власти.

Нормативные правовые акты составляют иерархическую сис-
тему (пирамиду) соподчиненных звеньев, их юридическая сила за-
висит от места и компетенции органа, принимающего акт. Среди
них выделяются Конституция РФ и предусмотренные ею феде-
ральные конституционные законы, федеральные законы, законы
Российской Федерации и соответствующие им подзаконные акты
(к ним относятся акты как государственных органов, так и органов
местного самоуправления), а также законы субъектов РФ.

Значение закона

Если среди источников права первое место занимает норматив-
ный правовой акт, то среди различных их видов в России на первом
месте стоит закон, который занимает особое положение среди фор-
мирования отрасли права. Достоинства и недостатки этой формы
акта в экологических отношениях проявляются достаточно рель-
ефно.

Закон — это нормативный правовой акт, принимаемый в особом
порядке и направленный на регулирование наиболее важных об-
щественных отношений, например экологических. Закон всегда
нормативен, т. е. в нем всегда содержатся юридические нормы —
общие правила поведения, рассчитанные на неопределенное коли-
чество случаев применения.

Источники экологического права • 27

Законы могут приниматься только высшими представительны-
ми (законодательными) органами Российской Федерации и ее
субъектов либо всенародным голосованием — референдумом
(в последнее десятилетие законы стали приниматься представи-
тельными органами местного самоуправления и в некоторых горо-
дах). В области регулирования экологических отношений приняты
десятки федеральных законов.

Согласно ст. 15 Конституции РФ законы подлежат официально-
му опубликованию. Любые нормативные правовые акты, затраги-
вающие права, свободы и обязанности человека и гражданина,
в том числе в области экологических отношений, не могут приме-
няться, если они не опубликованы официально для всеобщего све-
дения. Это конституционное положение важно для всех источни-
ков права, прежде всего для законов, но еще важнее — для подза-
конных актов, которые активно вмешиваются в регулирование
экологических отношений.

Среди законов России, относящихся к комплексному экологи-
ческому праву, можно отметить федеральные законы об охране
окружающей среды, об экологической экспертизе, об особо охра-
няемых природных территориях, о радиационной безопасности,
о безопасном обращении с пестицидами и ядохимикатами, о зерне,
о качестве и безопасности пищевых продуктов, о мелиорации зе-
мель, о землеустройстве, о государственном земельном кадастре,
об обороте земель сельскохозяйственного назначения, о разграни-
чении государственной собственности на землю, плате за землю,
Гражданский, Земельный, Водный, Лесной, Градостроительный
кодексы РФ.

К законам, регулирующим экологические отношения, относят-
ся и законы субъектов РФ, количество которых постоянно увели-
чивается. Они приобретают немаловажное значение, восполняя
пробелы и устраняя противоречия федерального законодатель-
ства по вопросам, относящимся к совместному ведению либо веде-
нию субъектов РФ.

Основным законом России является Конституция. Наряду со
ст. 9, 36, 42, 58, п. «в» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ для организации
охраны окружающей среды и формирования экологического права
имеют значение конституционные нормы о разграничении эколо-
гических полномочий. К ведению России согласно ст. 71 Конститу-
ции РФ относятся:

— регулирование и защита прав и свобод человека и граждани-
на (в том числе экологических);

— федеральная государственная собственность (прежде всего
на природные ресурсы) и управление ею;

28 • Глава 2

— установление основ федеральной политики и федеральные
программы в области экологического развития Российской Феде-
рации;

— производство ядовитых веществ, наркотических средств и
порядок их использования;

— гражданское, гражданско-процессуальное законодательства
(как методы охраны имущественных отношений, возникающих
при использовании и охране соответствующих природоресурсных
интересов, рычаги защиты природных объектов, ресурсов и их
владельцев);

— метеорологическая служба, стандарты (в том числе в области
экологических отношений).

В совместном ведении России и ее субъектов согласно ст. 72
Конституции РФ находятся:

— защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение
законности, правопорядка, общественной безопасности (в том чис-
ле в области экологических отношений);

— вопросы владения, пользования и распоряжения землей, не-
драми, водными и другими природными ресурсами;

— разграничение государственной собственности (прежде все-
го на земли, на другие природные ресурсы);

— природопользование; охрана окружающей среды и обеспече-
ние экологической безопасности; особо охраняемые природные
территории.

Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий
Российской Федерации по предметам совместного ведения Рос-
сийской Федерации и ее субъектов субъекты РФ согласно ст. 73
Конституции РФ обладают всей полнотой государственной власти.

Указы Президента РФ

В России наиболее массовым источником экологического права,
как и остальных отраслей права, являются подзаконные норма-
тивные акты. В их число входят и имеют наивысшую после Консти-
туции и законов Российской Федерации силу указы Президента РФ.

Они являются главными подзаконными актами и не должны
противоречить Конституции РФ и федеральным законам (ст. 90
Конституции РФ). Основным видом подзаконных актов они при-
знаются потому, что Президент РФ определяет основные направ-
ления внутренней и внешней политики государства в соответствии
с Конституцией РФ и федеральными законами (ст. 90 Конститу-

Источники экологического права • 29

ции РФ) и, являясь гарантом прав и свобод человека и гражданина,
обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие
органов государственной власти. Указы и распоряжения Прези-
дента РФ обязательны для исполнения на всей территории Рос-
сийской Федерации.

Давая присягу, Президент РФ клянется «уважать и охранять
права и свободы человека и гражданина, соблюдать и защищать
Конституцию Российской Федерации, верно служить народу». Эти
положения присяги имеют непосредственное отношение к эколо-
гическому праву, так как экологические права физических и юри-
дических лиц являются конституционными, основными, по их по-
воду нередко выражается озабоченность граждан и возникают со-
ответствующие споры.

В 1990-е гг. указы Президента РФ в регулировании обществен-
ных отношений играли доминирующую роль, что объяснялось
устарелостью некоторых частей законодательства, необходимо-
стью оперативного восполнения пробелов в нем. Веху в развитии
законодательства составили указы Президента РФ от 27 октября
1993 г. «О регулировании земельных отношений и развитии аграр-
ной реформы в России», от 7 марта 1996 г. «О реализации конститу-
ционных прав граждан на землю», от 16 апреля 1996 г. «О мерах по
стабилизации экономического положения и развитию реформ в аг-
ропромышленном комплексе», от 7 июня 1996 г. «О государствен-
ной поддержке садоводов, огородников и владельцев личных под-
собных хозяйств».

В XXI в. роль Президента РФ как главы государства в регули-
ровании общественных отношений не снизилась и проявляется не
столько в издании соответствующих указов как источников права,
сколько в активизации и реализации экологической политики,
формировании национальных приоритетов, выстраивании верти-
кали власти, инициировании, координации и поддержке деятель-
ности законодательных и исполнительных органов государствен-
ной власти в области важнейших общественных отношений, обес-
печении верховенства Конституции и законов РФ.

 

Акты Правительства РФ

Следующую ступень источников экологического права в иерар-
хии подзаконных актов составляют постановления Правительства
РФ, которое осуществляет исполнительную власть в Российской
Федерации. Акты Правительства РФ принимаются на основании и
во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, норматив-
ных указов Президента РФ и являются обязательными к исполне-
нию в Российской Федерации (ст. 110 и 115 Конституции РФ).

30 • Глава 2

Среди предусмотренных в ст. 114 Конституции РФ полномочий
Правительства РФ имеются и относящиеся к регулированию и ре-
ализации экологических отношений, а именно:

— разработка и представление федерального бюджета и обес-
печение его исполнения (в бюджете предусматриваются доходы от
использования природных ресурсов и объектов, земли, земельный
налог, а также расходы на восстановление природных ресурсов);

— управление федеральной собственностью (в том числе феде-
ральной собственностью на земельные участки, реализация прав
государственного собственника на другие природные ресурсы);

— осуществление мер по обеспечению законности, прав и сво-
бод граждан (в том числе обеспечение правопорядка, прав физи-
ческих и юридических лиц в области экологических отношений);

— охрана собственности (всех форм собственности на природ-
ные объекты) и общественного порядка (включающего установлен-
ный законом порядок владения, распоряжения и пользования ука-
занными объектами собственности).

Во исполнение своих полномочий Правительство РФ, осуществ-
ляя распорядительные функции, активно участвует в формирова-
нии экологического права.

Примыкают к нормативным правовым актам такие распоряже-
ния Правительства РФ, носящие разовый характер, но порождаю-
щие правовые последствия, как об утверждении экологической
доктрины Российской Федерации, о Межправительственном кон-
сультативном комитете, созданном в соответствии с Соглашением
с США о взаимных отношениях в области рыбного хозяйства, о Рос-
сийско-иранской комиссии по вопросам рыбного хозяйства.

Президент и Правительство РФ —
субъекты законодательной инициативы

Президент и Правительство РФ активно принимают оператив-
ные меры по налаживанию и обеспечению экологического правопо-
рядка Указы Президента РФ и постановления и распоряжения
Правительства РФ составляют значительную и действенную часть
элементов и источников экологического права.

Кроме того, являясь субъектами права законодательной иници-
ативы, Президент РФ и Правительство РФ широко пользуются
этим и вносят в Федеральное Собрание РФ подготовленные зако-
нопроекты: за последние годы почти три четверти принятых в Го-
сударственной Думе РФ и одобренных в Совете Федерации РФ за-
конопроектов были внесены и рассмотрены по инициативе Прези-
дента РФ и Правительства РФ.

Президент РФ и Правительство РФ стимулируют, организуют и
координируют разработку федеральных законопроектов подчинен-

Источники экологического права • 31

ными им органами и учреждениями. Администрация Президента РФ,
его Управление по внутренней политике и Государственно-правовое
управление взаимодействуют с палатами и фракциями Федерально-
го Собрания РФ, производят экспертизу законопроектов и координи-
руют законопроектную деятельность в федеральных округах.

При Правительстве РФ создана и функционирует специальная
Комиссия по законопроектной деятельности, действуют рабочие
группы и комиссии, в частности по разработке нормативных пра-
вовых актов в области реформирования и регулирования земель-
ных отношений.

В подведомственных органах исполнительной власти аппара-
том Правительства РФ контролируется и координируется подго-
товка не только федеральных законопроектов, но и иных норма-
тивных правовых актов: проектов постановлений и распоряжений
Правительства РФ, проектов актов федеральных министерств,
федеральных служб, федеральных агентств, которые должны раз-
рабатываться во исполнение федеральных законов, указов Прези-
дента РФ и актов Правительства РФ.

От подведомственных организаций Правительство РФ требует
составления и утверждения плана подготовки и принятия проек-
тов нормативных актов одновременно с разработкой и принятием
закона, указа или акта Правительства РФ, для того чтобы требова-
ния указанных актов сразу после их вступления в силу были под-
креплены соответствующими подзаконными актами и таким обра-
зом были всесторонне исполнены.

В федеральных законах, принимаемых в последнее время, воз-
растает число вопросов, которые должны решаться актами Прави-
тельства РФ, занимающими все большее место среди источников
экологического права. Это способствует обеспечению стабильности
экологического права, отнесению к ведению Федерального Собра-
ния РФ наиболее значимых аспектов общественных отношений.

С расширением компетенции Президента РФ и Правитель-
ства РФ появляется возможность более оперативно влиять на ре-
гулирование экологических отношений, поскольку процедура под-
готовки, обсуждения и принятия правительственных актов менее
длительна и сложна, чем процедура рассмотрения федеральных
законов.

Иные подзаконные акты

Ведомственные акты

 

К подзаконным актам относятся также приказы, инструкции,
правила, наставления и другие нормативные акты, принимаемые

32 • Глава 2

федеральными и региональными органами исполнительной власти
в соответствии с Федеральным конституционным законом от 17 де-
кабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»
и другими федеральными законами.

Согласно требованиям административной реформы, проводи-
мой с 2004 г. федеральными законами и указами Президента РФ,
министерства, а также федеральные службы, агентства, учрежде-
ния принимают ведомственные акты в пределах своей компетен-
ции. Эти акты регулируют отношения внутри ведомства, однако
почти каждое из ведомств обладает надведомственными, иногда —
координационными функциями в области регулирования экологи-
ческих отношений, чем и обусловливается значение ведомствен-
ных актов как источников права не только для его сотрудников, но
и для остальных граждан.

Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и
структуре федеральных органов исполнительной власти» уста-
новлено, что в систему федеральных органов исполнительной вла-
сти России входят министерства Российской Федерации (феде-
ральные министерства) и иные федеральные органы исполнитель-
ной власти: федеральные службы, федеральные агентства.

Для реализации возложенных на них задач федеральные мини-
стерства, а также иные органы исполнительной власти принимают
нормативные акты, являющиеся элементами и источниками права
и условно, по традиции называемые ведомственными. Их прини-
мают Министерство природных русерсов РФ (далее — МПР Рос-
сии), Министерство сельского хозяйства РФ (далее — Минсельхоз
России), Министерство экономического развития РФ, Федераль-
ная служба по наДзору в сфере природопользования. Федеральная
служба по экологическому, технологическому и атомному надзору,
иные федеральные службы, Федеральное агентство кадастра
объектов недвижимости, Федеральное агентство по управлению
федеральным имуществом и иные федеральные агентства, Феде-
ральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору.

Локальные акты

 

Нормативные акты принимаются в организациях, учреждениях
и на предприятиях и устанавливают обязанности для граждан,
предоставляют им права. Они могут быть:

1) рассчитаны на работающих в данной организации, т. е. обра-
щены внутрь нее;

2) направлены вовне ее.

И те и другие носят неперсонифицированный, общий характер,
ориентированы на неоднократное число применений.

Примером нормативного акта первого вида можно считать план
внутреннего землеустройства, утвержденный полномочным орга-
ном сельскохозяйственной организации (предприятия, товарище-
ства, общества, ассоциации); утвержденный в законном порядке и
в соответствии с уставом план должен действовать, исполняться и

34 • Глава 2

применяться всеми гражданами и юридическими лицами, пока он
не будет изменен, отменен или выполнен.

Сюда же относятся внутриколхозные акты, например правила
вспашки зяби, одобренные на колхозном или ином полномочном
собрании. Они носят общий характер, потому что распространяют-
ся на всех работников данного хозяйства, кто бы ни проводил пре-
дусмотренные ими работы. В случае выбытия (увольнения) одних
работников эти нормы действенны и для других работников, засту-
пивших на их место.

Ко второму виду нормативных актов организаций можно отнести
правила и порядок землеустроительных работ, утвержденный него-
сударственной хозрасчетной организацией: они также принимают-
ся на основании и во исполнение вышестоящих нормативных актов —
законов, указов, постановлений, приказов и т. п. — и обязательны
для исполнения обращающимися в организацию гражданами.

Не всегда возможно провести четкую границу между этими ви-
дами нормативных актов: правила внутреннего распорядка, на-
пример, лесничества обращены вовнутрь организации, однако не
могут не учитываться гражданами, обращающимися в лесниче-
ство по поводу лесных участков и лесопользования; в то же время
обращенные к гражданам правила оформления земельных доку-
ментов, конкретизированные в актах организации, обязательны и
для работников этой организации.

Хотя нормативные акты организации находятся в иерархии
нормативных актов на самой низшей ступени, т. е. обязаны соот-
ветствовать всем вышестоящим нормативным актам, они тем не
менее являются самыми массовыми источниками и элементами
экологического законодательства, регулирующими наибольшее
число прав граждан и конкретных экологических отношений.

Вопросы для повторения

1. Какие элементы экологического права и законодательства
имеют приоритетное значение в России? Почему?

2. Каковы характерные признаки и черты правового предписа-
ния, правовой нормы, правового института, нормативного правово-
го акта?

3. Чем отличается нормативный акт от индивидуального в обла-
сти регулирования экологических отношений? Почему одни из них
могут быть источниками и элементами права и законодательства,
а другие — нет?

4. Почему закон считается в России наивысшим источником
права и законодательства после Конституции РФ? Какие законы
России регулируют экологические отношения?

Источники экологического права • 35

5. Каковы иерархия и соподчиненность российских норматив-
ных актов, регулирующих экологические отношения?