Ю.2. Процессы реформирования и расширения НАТО

Одна из главных проблем, стоявших перед государствами, входя­щими в западноевропейский «полюс стабильности», после достижения

принципиального согласия относительно целесообразности сохранения НАТО заключалась в том, как приспособить эту организацию к новьщ стратегическим реалиям, возникшим после распада Организации Вар­шавского договора, Советского Союза и крушения коммунизма на пост­советском пространстве.

В 1991 г. в Риме была принята новая стратегическая концепция НАТО, центральным положением которой было признание того факта, что отражение крупномасштабного вооруженного нападения больше не является главной задачей альянса. Был зафиксирован отказ от концеп­ций тотальной войны на восточном направлении. В соответствии с но­вой концепцией и Договором об обычных вооруженных силах в Европе примерно на одну треть были сокращены вооружения и вооруженные силы НАТО. Из Европы было выведено около 80% тактического ядер­ного оружия. Численность вооруженных сил США в Европе сократи­лась с 300 тыс. до примерно 100 тыс. человек. Резко был понижен уро­вень боеготовности соединений. Таким образом, существенно сократился потенциал сдерживания или ведения полномасштабной войны на вос­точном направлении, что являлось основным содержанием деятельнос­ти НАТО в годы холодной войны.

Хотя об этом не говорится прямо, но НАТО по-прежнему остается гарантом европейско-атлаптпческой безопасности в маловероятном, но не исключающемся на сто процентов случае возрождения военно-иоли- тического противостояния теперь уже с Российской Федерацией. О со­хранении такой озабоченности свидетельствует избыточный для реше­ния всех других задач альянса состав вооруженных сил, сохранение его «ядерной сцепки» в виде размещенных в Европе американских такти­ческих ядерных вооружений, крупных военных баз, а также реализация мер доверия и договоренностей по обычным вооруженным силам пре­имущественно в биполярном формате «Запад — Россия». В деятельнос­ти НАТО на восточном направлении «по умолчанию» сохраняется ло­гика долгосрочного планирования, исходя из принципа «наихудшего сценария», который полностью не исключается. Зеркальный сценарии озабоченности относительно потенциальных возможностей НАТО, даже при отсутствии каких-то конкретных намерений использовать их про­тив РФ, часто присутствует в высказываниях российских политиков и военных. Однако эта остаточная биполярность представляла собой слишком слабый рациональный резон для сохранения и развития НАТО. У

НАТО продемонстрировала свою сохраняющуюся значимость ДЛЯ Западной Европы уже при объединении Германии, сохранение которой в коллективной структуре этого альянса рассматривалось соседями уси­ливавшейся Германии как дополнительная гарантия против также ма­ловероятного. но не исключавшегося возрождения немецкого реваншиз­ма. Считалось, что выход уже объединенной Германии из НАТО Щ

превращение ее в нейтральное государство в меньшей степени отвечает снятию таких озабоченностей со стороны ее соседей. По мнению мно­гих европейцев, наиболее весомой гарантией кооперативного поведения Германии в будущем будет сохранение ее в системе сдержек НАТО. 12 сентября 1990 г. в Москве был подписан Договор об окончательном урегулировании в отношении Германии, в соответствии с которым вос­станавливался ее статус суверенного государства, а права бывших окку­пационных держав (СССР, США, Великобритании и Франции) прекра­щали свое действие. Важно отметить, что германская сторона и ее союзники обязаны воздержаться от размещения на постоянной основе на территории восточных земель Германии (бывшей ГДР) иностранных вооруженных сил, ядерного оружия или его носителей. В результате эта часть ФРГ де-факто получила особый статус, в определенной степени, зоны, «автономной от НАТО». Сохранение Германии в рамках НАТО на тот момент снимало и одну из самых острых проблем времен холод­ной войны, а именно вопрос о незыблемости ее восточных границ, в пер­вую очередь послевоенной границы между Германией и Польшей.

Более существенным основанием для сохранения НАТО могли по­служить задачи нейтрализации новых угроз и коллективных действий по укреплению измерений безопасности, отличных от тех, которые аль­янс был призван решать в годы холодной войны. Концепция НАТО 1991 г. уже содержала попытки нащупать новые функции, как полити­ческого, так и военного характера. Речь шла о возможности применения контингентов НАТО для кризисного реагирования, включая межэтни­ческую вражду и территориальные споры в евро-атлантической зоне. На том этапе еще не исключалась вероятность использования таких кон­тингентов во взаимодействии с ОБСЕ.

Возможность для демонстрации такой востребованности НАТО по­лучила в связи с чередой неконтролируемых, крупномасштабных вспы­шек насилия в ходе распада Социалистической Федеративной Респуб­лики Югославии. Западноевропейские страны оказались неготовыми к

| Урегулированию балканского кризиса без американской помощи. Не Давали результатов и дипломатические усилия, предпринятые западно­европейцами, Россией и Соединенными Штатами. Вашингтон исполь­зовал кризис на Балканах для продвижения осознания необходимости сохранения НАТО и своей лидирующей роли в альянсе. Но нельзя не ^пРизнать и того, что западноевропейские члены союза, включая Фран- НИ1о и Германию, охотно согласились с этим. Силовое давление на участ­ников балканского конфликта, прежде всего на Белград, применение ^в°оруженной силы сначала в Боснии и Герцеговине, а затем и в связи с ситуацией вокруг Косово осуществлялось структурами НАТО и преж­де всего наиболее боеготовой их частью — вооруженными силами США

| ^н Европе. НАТО оказалась главной силой, которая взяла на себя ответ-

I '5-745, ²²⁵

ственность и за послекризисное поддержание мира в Боснии и Герцего- вине, Македонии, Косово. Это признала ООН, а в конечном счете после резких возражений и при значительном числе оговорок вынуждена была принять как свершившийся факт и Россия. В результате задача по уре­гулированию кризисов и послекризисному поддержанию мира была включена в свод новых функциональных задач НАТО. Но выполнение такой задачи уже не предусматривало взаимодействия с ОБСЕ.

Именно в ходе операций по нейтрализации балканского очага НАТО начинает реализовывать, а затем закрепляет доктринально концепцию деятельности этой организации за пределами своей традиционной гео­графической зоны. С момента создания НАТО, до использования ее под­разделений в Боснии и Герцеговине, зона ответственности альянса строго ограничивалась территориями государств-членов. Союзнические обя­зательства не распространялись на их вооруженные силы, находящиеся или вовлеченные в боевые действия в других регионах мира, например, в Корее, Индокитае, на Ближнем Востоке или в Африке. Только нападе­ние на территорию государств-участников могло активировать обяза­тельства по статье 5 Вашингтонского договора 1949 г. о взаимной помо­щи. Действия же на Балканах выходили за эти географические рамки.

Еще более существенным направлением усилий по формированию НАТО-центричной системы европейской безопасности стал процесс расширения этой организации на восток. Эпилогом к этому стала про­грамма «Партнерство ради мира» (ПРМ), принятая Советом НАТО в начале 1994 г., которая была адресована индивидуально всем участни­кам ОБСЕ, не являвшимся членами НАТО. В качестве основных целей ПРМ были заявлены следующие задачи: продвижение принципа граж­данского контроля над вооруженными силами, обеспечение транспарент­ности военных бюджетов, способность и готовность вносить вклад в миротворческие операции, совместное проведение учений для отработ­ки операций по поддержанию мира, поисковых и спасательных опера­ций. Индивидуальные программы в рамках ПРМ заключили с НАТО государства Центральной и Восточной Европы, страны СНГ, в том чис­ле и РФ, а также группа нейтральных стран Западной Европы.

Параллельно с созданием широкой, но «тонкой» по глубине взаи­модействия сети ПРМ НАТО запускает процесс расширения на восток за счет включения в структуру организации новых членов. Надо ска­зать, что этот процесс был движением навстречу определенно выражен­ному уже в первые годы после окончания холодной войны стремлению ряда стран Центральной и Восточной Европы интегрироваться в евр⁰' пейские и атлантические экономические и политические институт*'' Двенадцать стран (Албания, Болгария, Венгрия, Латвия, Литва, МаК^е дония, Польша, Румыния, Словакия, Словения, Чехия, Эстония) вили о своем стремлении вступить в НАТО. В конце 1996 г. Совет НАТО принял принципиальное решение о начале процесса расширения альянса.

Кандидатам был поставлен ряд условий, выполнение которых мог­ло бы открыть им дорогу в НАТО. Политические условия касались не­обходимости завершения демократических реформ, обеспечения прав национальных меньшинств, урегулирования оставшихся территориаль­ных споров с соседями, достижения безусловного гражданского конт­роля над вооруженными силами. В этой связи была сформулирована идея о том, что НАТО выполняет не только военную, но и политичес­кую функцию «распространителя» демократических ценностей и ин­ститутов, стабилизатора внутриполитической ситуации стран Централь­ной и Восточной Европы. Военные условия касались главным образом обеспечения совместимости вооруженных сил стран-кандидатов и чле­нов НАТО. В первую волну расширения были включены Венгрия, Польша и Чехия. В апреле 1999 г. после ратификации соответствующих прото­колов они стали полноправными членами НАТО.

Первая волна расширения НАТО совпала с проведением в Вашинг­тоне юбилейного саммита НАТО, на котором была принята «Новая стра­тегическая концепция», развивавшая концепцию, принятую в Риме в 1991 г. Она закрепляла указанные выше основные параметры реформи­рования альянса после окончания холодной войны: перенос акцента с коллективной обороны на урегулирование кризисных ситуаций, выход за пределы традиционной зоны ответственности, расширение НАТО, усиление политической деятельности по продвижению демократии.

В последующие годы НАТО продолжила и наращивала динамику из­менений по этим направлениям. В 2003 г. НАТО распространила свою деятельность уже за пределы евро-атлантической зоны, взяв на себя функ­ции по обеспечению стабильности в Афганистане в рамках созданных под эгидой ООН Международных сил содействия безопасности в Аф­ганистане. Постановка задач по участию в глобальных коалициях, при­званных укреплять режим нераспространения ОМУ и бороться с меж­дународным терроризмом, еще больше расширила географическое поле Действия НАТО. В апреле 2004 г. в НАТО была принята вторая группа из семи государств: Болгария, Латвия, Литва, Румыния, Словакия, Сло­вения, Эстония. Учитывая, что большинство кандидатов второй волны ^с натяжкой отвечало требованиям предварительного завершения демок­ратических реформ, альянс взял на себя функцию продвижения таких Реформ в каждой из стран уже после их приема.

Можно констатировать, что НАТО удалось довольно успешно ре­формироваться, не только сохранить, но и существенно упрочить свое Место в системе европейской безопасности, сохранить евро-атлантичес- ^кУю связку. Вместе с тем в последние годы наблюдается определенное °тчуждение между европейским компонентом НАТО и США. Это объяс-

няется перенесением Соединенными Штатами акцента своей военно- политической деятельности в другие регионы мира, усилением одно­сторонности поведения Вашингтона, а также нежеланием или ограни­ченными возможностями европейских союзников следовать в фарватере американской стратегии, особенно за пределами Европы. Отмечая эту очевидную тенденцию, не следует бы ее утрировать, поскольку ряд чле­нов НАТО, прежде всего Великобритания, Италия, новые восточноев­ропейские члены альянса, проявляют, хотя и в индивидуальном каче­стве, более ярко выраженную готовность поддерживать стратегию Соединенных Штатов, чем Франция, Германия, Бельгия и ряд других государств. Вместе с тем нельзя не замечать и долгосрочную тенденцию определенной «автономизации» всего европейского компонента НАТО.

Европейский Союз в системе

Европейской безопасности 1

Изменение стратегической обстановки и новый этап экономической и политической интеграции в Европе поставили вопрос о «европейской идентичности» — автономной от США роли западноевропейских стран в области военно-политической безопасности. Уже в Маастрихтском договоре 1992 г. о создании Европейского Союза в качестве одного из но­вых направлений деятельности этой организации был выделен комп­лекс сотрудничества в вопросах «Общей внешней политики и политики в области безопасности» (ОВПБ) и предусматривалось «возможное фор­мирование совместной оборонной политики». Речь шла не о создании отдельной и независимой от НАТО структуры, а о придании европей­ским государствам некоторой автономии в решении проблем безопас­ности. Главный вопрос заключался в степени этой автономии. Часть ев­ропейских государств, прежде всего Франция, стремились к максимизации, а другая часть, например Великобритания, — к миними­зации такой автономии. Соединенные Штаты видели в автономии преж­де всего средство повышения материального вклада европейцев в евро­пейскую и глобальную безопасность, опасаясь одновременно усиления центробежных тенденций, которые могли ослабить сцепку между Ев­ропой и Северной Америкой, ограничить их лидирующую роль в этих отношениях. Поэтому США выдвинули встречную идею формирова­ния такой автономии в качестве «европейской опоры» НАТО во взаи­модействии с Западноевропейским союзом (ЗЕС), который тогда рас­сматривался в качестве будущей «военной руки» ЕС.

Западный союз был создан в 1948 г. Бельгией, Великобританией, Л*>*' сембургом, Нидерландами и Францией. После создания НАТО выполн ние военных обязательств ЗС было передано НАТО. В 1954 г. после встУ¹' ления в него ФРГ и Италии организация была переименована в Западноев­ропейский союз (ЗЕС). После длительного нахождения в «запасе» ЗЕС был реактивирован в конце 1980-х годов именно как возможный механизм со­здания «европейской опоры» НАТО. В начале 1990-х годов после присое­динения Греции, Испании и Португалии в ЗЕС входили почти все на тот момент (кроме Турции) европейские члены НАТО. Часть членов Европей­ского Союза являлись одновременно членами НАТО и ЗЕС, а другие по­зднее либо вступили в ЗЕС, либо получили статус ассоциированного члена или наблюдателя. На протяжении 1990-х годов процессы формирования европейской военно-политической «идентичности» протекали одновремен­но в структурах НАТО, ЗЕС и ЕС и во взаимодействии между ними. С не­которым упрощением картину их взаимодействия можно изобразить сле­дующим образом: ЕС и НАТО формулировали свои принципиальные позиции по проблеме «европейской идентичности», а в рамках ЗЕС, кото­рый представлял ЕС в иной ипостаси, они дорабатывались и реализовыва- лись. В конце 1990-х годов функции и наработки ЗЕС в этом плане пере­шли к ЕС, который с того времени самостоятельно занимается этой проблематикой и напрямую взаимодействует с НАТО. Что же касается ЗЕС, то он снова, как и в 1954 г., был отодвинут в «запас».

На начальной стадии, а особенно при анализе возможных путей ре­агирования на серию кризисов на Балканах стали очевидными несколь­ко фундаментальных проблем, стоявших на пути формирования авто­номной «европейской идентичности» в сфере безопасности. Военный потенциал большинства европейских стран существенно отставал от уровня вооруженных сил США. Это в первую очередь относилось к высокоточному оружию, отсутствию у европейцев космического эше­лона, необходимого для его применения, ограниченных возможностей по переброске войск, слабой совместимости национальных континген- тов вооруженных сил. Медленно осуществлялась реформа вооружен­ных сил для участия в операциях нового поколения. Сохранялись, по утверждению критиков, и «иждивенческие настроения» времен холод­ной войны — стремление решать проблемы европейской безопасности за счет американцев. Отсутствовала и коллективная политическая воля принять на себя значительно большую долю ответственности, что неиз­бежно потребовало бы повышения расходов на оборону. Некоторые аме­риканские политики утверждают, что европейцы «не только не хотят Умирать за собственную безопасность, но и платить за нее». Поэтому на Начальных этапах основные импульсы формирования «европейской Идентичности» в сфере безопасности исходили из структур НАТО.

Уже в 1993 г. была выдвинута концепция «Многонациональных one - Ра/пивных сил» для осуществления миротворческих и гуманитарных Миссий, которые можно будет применять под эгидой НАТО и ЗЕС. Впер-

вые был сформулирован принцип, согласно которому такие силы могут быть «отделяемы, но не отдельны» от инфраструктуры НАТО. Появи­лась и идея предоставления европейцам возможности контроля над опе­рациями НАТО, собственное участие в которых Соединенные Штаты сочли бы нецелесообразным. В 1996 г. на берлинской встрече министров иностранных дел НАТО был сформулирован проект, получивший на­звание «Европейская идентичность в области безопасности и обороны». Он предусматривал возможность передачи с согласия всех государств- членов НАТО (в том числе, естественно, и США) «Многонациональ­ных оперативных сил» под командование ЗЕС для выполнения мирот­ворческих и гуманитарных миссий.

Параллельно в рамках ЗЕС шла проработка тех задач, которые дол­жны решаться автономными силами европейцев. В 1992 г. на встрече в Петерсберге (Германия) ЗЕС сформулировал новые задачи, которые получили название «Петерсбергские миссии». Они включали три типа задач: традиционное миротворчество; спасательные и гуманитарные операции; кризисное урегулирование, включая превентивные действия по предотвращению конфликтов и принуждение к миру. Особенно важ­ными были последние задачи, выполнение которых могло потребовать ведения боевых операций. Для выполнения «Петерсбергских миссий» в 1993 г. было создано подчиняющееся ЗЕС шеститысячное совместное франко-германское соединение «Еврокорпус», в которое позже вошли и военнослужащие из Бельгии и Испании.

ЕС со своей стороны развивал правовую базу «европейской иден­тичности», поддерживая концептуальные проекты, разрабатываемые ЗЕС во взаимодействии с НАТО. Так, Амстердамский договор 1997 г. закрепил и развил заявленную еще в Маастрихте задачу укрепления и совершенствования механизма «Общей внешней политики и политики в области безопасности» (ОВПБ). С этой целью Амстердамский дого­вор наделил ЕС новыми функциями по урегулированию международ­ных кризисов. Они позволяли ЕС принимать политические решения (на условиях единогласия), которые могли уполномочить ЗЕС на проведе­ние миротворческих операций. Кроме того, Амстердамский договор пре­дусматривал создание поста «Высокого представителя ЕС по общей внешней политике и политике в области безопасности».

При обсуждении вопросов международной безопасности с другими странами ЕС, как правило, представляет «тройка», состоящая из высокого представителя, в ведении которого находятся преимущественно функции в сфере военно-политической безопасности, комиссара по внешним связям (члена исполнительного органа — Европейской комиссии), функции кото­рого фокусируются больше на сфере дипломатии, и министра иностранны* дел страны, председательствующей в ЕС на протяжении шести месяцев на основе ротации. В последние годы пост высокого представителя ЕС по об­щей внешней политике и политике в области безопасности занимает Хавь- ер Солана, а комиссара по внешним связям — Бенита Ферреро-Вальднер.

Но в Амстердаме не удалось преодолеть существенного разногла­сия между членами ЕС относительно собственных самостоятельных, без посредничества ЗЕС, действий по формированию «европейской иден­тичности» в сфере безопасности. Это объяснялось тем, что ряд стран, прежде всего Великобритания, настаивали на сохранении «промежуточ­ной» роли ЗЕС во взаимодействии с НАТО и формировании автоном­ной «европейской идентичности». Ее позиция с учетом особо близких «специальных отношений» с США объяснялась опасениями, что наде­ление такими функциями ЕС напрямую может привести к слишком большой степени такой автономии. Другие страны, в первую очередь Франция, выступали за ликвидацию такого промежуточного звена и передачу функций ЗЕС Евросоюзу.

В декабре 1998 г. на встрече между премьер-министром Великобри­тании Тони Блэром и президентом Франции Жаком Шираком в Сен- Мало (Франция) английская сторона сняла свои возражения против передачи проблематики «европейской идентичности» непосредствен­но в ведение ЕС без посредничества ЗЕС. Этот поворот отражал общую философию нового лейбористского правительства в пользу более реши­тельной поддержки всех процессов европейской интеграции. Было по­ложено начало ускоренному формированию «Общей европейской поли­тики безопасности и обороны» (ОЕПБО), которая была призвана конкретизировать более узкую сферу безопасности в «Общей внешней политике и политике в области безопасности» (ОВПБ)^[13]. Договореннос­ти в Сен-Мало являются рубежными для процесса формирования авто­номной «европейской идентичности» в сфере безопасности.

В 1999 г. ЕС утверждает философию ОЕПБО и принимает решение ⁰ начале создания собственных «Европейских сил быстрого реагирова­ния» численностью до 60 тыс. человек. Их предназначение — выполне­ние всего спектра «Петерсбергских миссий». Предусматривалось также создание командно-штабной инфраструктуры вооруженных сил ЕС\ Комитета по политике и безопасности и Военного комитета (в составе начальников военных штабов стран-участниц). Формируется также Полицейский потенциал для развертывания в кризисных точках.

В 2003 г. была осуществлена первая практическая операция воору­женных и полицейских сил ЕС. Они сменили силы НАТО в Македо-

нии, которые с 2001 г. осуществляли миротворческую миссию в ходе урегулирования конфликта между правительством этой страны и воо­руженными отрядами македонских албанцев. В 2003 г. полицейская миссия ЕС заменила полицейские силы ООН в Боснии и Герцеговине. Наконец, в декабре 2004 г. контингент европейских вооруженных сил «ЕВРОФОР» заменил натовский контингент «СФОР», осуществляв­ший задачи стабилизации в Боснии и Герцеговине.

Анализируя результаты длительного и сложного процесса форми­рования автономной «европейской идентичности», некоторые евроскеп- тики утверждают, что «гора родила мышь». Действительно, задача фор­мирования «Европейских сил быстрого реагирования» к 2005 г. не выполнена, командно-штабные структуры не созданы. Даже те весьма ограниченные операции, которые силы ЕС взяли на себя на Балканах, выполняются при поддержке НАТО. Но еврооптимисты указывают на то, что ЕС удалось преодолеть серьезные разногласия среди европей­цев, патерналистское отношение со стороны США и НАТО, наметить долгосрочный курс на развитие автономной «европейской идентичнос­ти» в сфере безопасности. Иракский кризис и усиление одностороннос­ти в поведении США, казалось бы, должны были усилить процессы ав- тономизации «европейской идентичности». Но этого не случилось, поскольку между европейскими государствами не было единства и по этим вопросам.

В настоящее время среди европейских членов НАТО и членов ЕС идет сложный процесс обсуждения места и роли Европы в формирова­нии более широкой глобальной системы безопасности и оптимального реагирования на новые вызовы международного терроризма и распро­странения ОМУ.