Федерализм и национальный вопрос в истории России

Одним из важнейших показателей демократичности Российского государства является формирование подлинного

!

федерализма (от лат. foedus соглашение, договоренность), что позволяет наиболее успешно учитывать не только волю большинства, но и потребности малых групп населения для всеобщего удовлетворения интересов общества.

þ Основоположниками федерализма считаются Д. Локк и Л. Монтескье, определяющие федерацию как «союз демократических государств».

Российский исследователь Л. Смирнягин выделяет основные показатели федерализма:

Признаки федерализма:

1) вертикальное разделение властей;

2) наличие бикамерального парламента;

3) конституционное фиксирование федерализма.

Цели федерализма:

1) защита общества от деспотии государства;

2) субсидиарность власти;

3) территориальная форма демократии[54].

Воплощения федерализма:

1) разные выборы при независимости друг от друга и зависимости от народа;

2) разные полномочия;

3) разные бюджеты[55].

Российская Федерация фиксирует в своей Конституции все признаки федерализма. Однако сопоставление анализа целей и воплощений с российской практикой позволяет Л. Смирнягину характеризовать наше устройство как «недофедерализм».

Анализ проблем федерализма не сводится к изучению связей между центром и субъектами Федерации. Федерализм — это принцип взаимоотношений государства, местного самоуправления и различных структур власти больших и малых

!

этносов, населяющих данное государство.

Особенности федерализма проявляются в путях формирования федерации (объединение суверенных государств или преобразование унитарного государства в федеративное); в принципах образования субъектов федерации (территориальный, как в США, или национально-территориальный, как в бывших странах социализма); в подходах к решению национальных проблем (национально-культурная автономия,

!

или право наций на самоопределение).

Отличительным свойством формирования Российской Фе­дерации является то, что на различных этапах ее исторического развития причудливо переплетались все эти варианты.

Определяя методологию данной темы, следует четко развести два ее аспекта: национальную составляющую и собственно принцип федерализма. Исследование проблемы в целом, в том числе состояния межнациональных отношений и национальной государственности в России, требует уточнения ряда категорий. Известно, что дать определение какому-либо явлению — значит подвести его под более широкое понятие и вычленить качественные ориентиры, отличающие его от других явлений, т. е. его специфические признаки.

Помимо наций

!

и народностей объектом нашего рассмотрения являются этнические (национальные) группы и субэтносы.

Под этнической группой подразумевается часть нации, живущая отдельно от основного массива в окружении иноэтнического народа и составляющая самостоятельную диаспору (это русские в Тыве, эвенки в Бурятии, татары в Новосибирской области и т. п.).

Под субэтносом имеется в виду часть нации, сохранившая специфические черты народности в собственном самосознании (аджарцы среди грузин, тептяри и мишари среди татар, горные и луговые марийцы и т. д.).

Кроме того, можно использовать термин, введенный в оборот Л. Н. Гумилевым

!

- суперэтнос.

В ходе многовековой истории Российское государство приобрело полиэтнический и поликонфессиональный характер. Наряду с основным населением (русскими) в нашем государстве проживали этнически близкие украинцы, белорусы, поляки и литовцы, представители тюркской, финно-угорской, кавказской, алтайской и палеоазиатской семьи народов.

Смена мононационального характера населения Русского государства на полиэтнический, вызывала определенные межнациональные трения, однако в целом взаимоотношения с нерусскими народами носили характер не столько национально-угнетательский, сколько цивилизаторский. В России был накоплен богатый опыт государственного управления, который учитывал территориально-географические и социально экономические, национальные и культурно-исторические особенности регионов. Вместе с тем накапливались и все большее количество межнациональных проблем, задержка в решении которых была одной из причин распада СССР.

Союзные республики требовали все большей самостоятельности. Принятый в 1990 г. закон о разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами Федерации прямо указывал на необходимость принятия декларации о суверенитете, что, по существу, уравнивало союзные и автономные республики и порождало такой феномен, как «парад суверенитетов». Так, в августе 1990 г. независимость провозгласил Татарстан, в октябре — Приднестровье и Бурятия. В это же время о переходе к республиканскому статусу заявили Чукотский, Ямало-Ненецкий и Таймырский округа. А 12 июня 1990 г. Декларацию о государственном суверенитете принял Первый Съезд народных депутатов РСФСР — крупнейшей республики в составе СССР, в которой было провозглашено право «на самоопределение в избранных ими национально-государственных и национально-культурных формах».

Таким образом, с начала 90-х гг. проблема совершенствования национально-территориального устройства приобрела уже не общесоюзный, а российский характер и стала одной из важнейших задач независимого федеративного государства.

8.2. Асимметричность Российской Федерации, проблема равноправия ее субъектов
и пути решения национального вопроса

К историческим причинам дестабилизации межнациональных отношений следует отнести:

1) противоречия, вызванные к жизни прежней национальной политикой. Жестокая субординация народов, при которой каждый имел строго ограниченные рамки самоопределения (для одних — республики, для других — автономные области, округа и районы, третьи не имели никаких форм автономии), равно как и политика депортации народов, привели в условиях демократизации общества к межнациональным трениям и

!

сепаратизму;

2) противоречия как следствие несбалансированного преобразования общества. Благоприятная для прежней планово-организованной экономики политика хозяйственной специализации регионов предопределила неодинаковые стартовые условия для перехода к рынку. Это привело к тому, что в ходе структурной перестройки экономики образовались «богатые» (самодостаточные) и «бедные» (дотационные) регионы. Их политические элиты с целью извлечения для себя определенных компенсаций до сих пор конфронтируют с центром: в «богатых» регионах — за собственный контроль над ресурсами без федерального вмешательства; в «бедных» — за разрастание количества и качества льгот от федеральных властей. В результате реформы развиваются неравномерно, усугубляя фактическое экономическое неравенство между субъектами Федерации. Это обстоятельство служит дополнительным фактором, обусловливающим рецидивы этнофобии в российском обществе, что мешает проведению сбалансированной государственной национальной политики.

К «новым» причинам, влиявшим на дестабилизацию межнациональных отношений, следует отнести:

— появление и рост на волне политической демократизации националистически ориентированных сил, часто готовых к радикальным действиям;

— восприятие национальными элитами принципа самоопределения наций лишь в контексте национально-государственного определения;

— появление в России новых для нее после распада СССР национальных меньшинств (диаспор новых государств — бывших республик СССР), имеющих специфические интересы и запросы;

— недоучет (иногда игнорирование) специфических интересов всех национальных групп при формировании системы внутренней жизни в республиках России.

Кризис этнофедеративных отношений потребовал разработки принципиально новой концепции национальной, федеративной и региональной политики. В апреле 1992 г. III Съезд народных депутатов принял постановление «Об основных началах национально-государственного устройства РСФСР (О Федеративном договоре, которые состояли в следующем:

1. Преобразование федерации, основанной на наличии автономных образований (федерация на автономии), в федерацию, основанную на смешанном договорно-конституционном принципе с тремя видами (типами) субъектов: национально-государственным (республики), национально-территориальным (автономная область, автономные округа), административно-территориальным (края, области).

2. Равноправие всех типов субъектов в социально-экономических, культурных правах.

3. Приоритетность разделения властей.

4. Целостность Российской Федерации.

5. Замена принципов демократического централизма принципами федерализма и переход на делегирование полномочий.

6. Право народов на самоопределение в составе Российской Федерации.

7. Право республик в составе Российской Федерации на суверенитет.

8. Равноправие национальностей.

9. Защита прав национальных меньшинств.

Важной вехой в конституционном развитии России, в развитии ее федеративности стало принятие всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. новой Конституции Российской Федерации.

В отличие от Федеративного договора в новой Конституции отсутствовали положения о суверенности республик и праве их выхода из Федерации (сецессии). Лидерами республик, а также всеми, поддерживающими национальные движения, эти новации были восприняты едва ли не как антинациональные. Против новой Конституции проголосовало большинство избирателей в Тыве[56], Хакасии и некоторых других республиках Российской Федерации. Тем не менее, в большинстве субъектов Федерации Конституция получила одобрение.

Статья 5 Конституции Российской Федерации предусматривает наличие 6 видов субъектов Федерации, равноправных между собой: республики, края, области, города федерального подчинения, автономные области, автономные округа.

Однако уже статья 65 нарушает принцип равноправия, давая перечень субъектов не в общем алфавитном порядке, а подразделяя их на указанные группы. Статья 68 разрешает республикам в составе Российской Федерации устанавливать свои государственные языки, отрицая такое право для других видов субъектов. У общественности большую критику вызывает статья 72 Конституции, очень аморфно описывающая предметы совместного ведения центра и регионов и в силу этого являющаяся источником перманентных конфликтов.

Асимметричность Российской Федерации, которая проявляется и в разнообразии видов ее субъектов, и в наличии этносов, лишенных субъектности, и в волюнтаристской нарезке административно-территориальных границ, осуществленной еще в советский период, и в смешанном договорно-конституционном характере ее построения, оценивается многими исследователями как ненормальное явление. Крен в сторону договорного федерализма, демонстрируемый Татарстаном, Якутией, Чечней, подкрепляется десятками примеров перераспределения суверенитета между федеральным центром и субъектами, инициируя процесс конфедерализации России.

Добавим к этому зафиксированное в конституциях ряда республик Российской Федерации положение о двойном гражданстве (российском и соответствующей республики), которое было признано противоречащим Конституции Российской Федерации в феврале 2002 г.

Асимметричность Федерации находит свое выражение в отсутствии реального равноправия субъектов, в объективном экономическом неравенстве, в неравномерности распределения полномочий центра и отдельных регионов и в ряде других моментов. Добавим к этому перечню и опасность

!

этнократии.

Проблема этнократического «дрейфа» подавляющего большинства республик Российской Федерации находит свое выражение в суперактивной роли этноэлит по созданию властных республиканских систем с максимальным представительством в них своей титульной нации. Причем помимо отторжения от реального участия во власти русскоязычного населения возникают конфликты титульной элиты и с другими, нерусскими народами.

До сих пор в республиках Северного Кавказа сохраняются паритетные правила кадровых назначений. Так, ключевые посты президента, премьера и спикера в Дагестане традиционно распределяются среди трех основных этносов - аварцев, даргинцев и кумыков. К сожалению, этот, по сути, феодально-этнократический подход поддерживают и федеральные политики. Так, полпред президента в Северо-Кавказском федеральном округе А. Хлопонин потребовал сменить премьера КЧР этнического грека Владимира Кайшева: «До 1 мая должен быть назначен председатель правительства, это должен быть представитель черкесской национальности, и поставим на этом точку»[57].

Пути решения указанных проблем лежат как в плоскости законодательной и законоприменительной деятельности федерального центра, так и в возможности изменения границ и статуса субъектов Федерации.

В ходе деятельности полпредов президента в федеральных округах многие законодательные акты субъектов Федерации (в том числе и Конституции) были приведены в соответствие федеральному основному закону. В частности, денонсирована Декларация о государственном суверенитете Бурятии, устранено положение о праве сецессии из Конституции Тывы, 17 июня 2009 г. были отменены гражданство и суверенитет Республики Саха – Якутия.

Одной из проблем является также наличие так называемых сложносочиненных («матрешечных») субъектов - 10 автономных округов и Еврейской автономной области, до 1991 г. входивших в качестве составных элементов в состав краев и областей. На протяжении последних 20 лет она решалась по-разному.

Так, Чукотский автономный округ (АО) еще в 1992 г. добился принятия специального закона о непосредственном своем нахождении в Российской Федерации.

Архангельская область и Ненецкий АО фактически разделили свои полномочия.

Договор Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов о сохранении независимости округов в ближайшие 5 лет 9 июля 2004 г. ратифицирован.

В 2003—2007 гг. прошли референдумы об объединении Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа в Пермский край; Камчатской области и Корякского автономного округа — в Камчатский край, вхождении Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов в Красноярский край, Усть-Ордынского Бурятского автономного округа - в Иркутскую, а Агинского Бурятского АО - в Читинскую области.

Аналогичные процессы объединения идут между Хабаровским краем и Еврейской автономной областью.

Таким образом, число субъектов Российской Федерации к 2008 г. сократилось до 83.

Однако национальная политика России не ограничивается сохранением тех или иных форм субъектных образований нерусских народов Российской Федерации.

Кроме предоставления народам тех или иных форм национальной автономии в качестве субъектов Российской Федерации осуществляется решение национальных проблем и на административном уровне. Это прежде всего практика создания национальных районов, административных единиц в местах компактного проживания того или иного этноса.

Так, в Сибири созданы Баунтовский (Эвенкийский), Окинский (Сойотский) в Бурятии и 2 немецких (в Алтайском крае и Омской области) национальных района.

Некоторые российские этносы специальным законом отнесены к категории коренных малочисленных народов, и им предоставлены особые права развития.

Одной из форм решения национального вопроса и развития федерализма является также национально-культурная автономия (НКА) компактных групп проживания граждан одной национальности. Создание подобных объединений позволяет во многом решать проблемы сохранения национальной самоидентичности как народам, не имеющим других форм автономии в России (немцы, украинцы, белорусы, поляки), так и представителям наций России, проживающим вне территорий своих автономий (татары, буряты, якуты).

Федеральный закон Российской Федерации«О национально-культурной автономии» определяет ее как форму национально-культурного самоопределения, представляющую собой общественное объединение граждан Российской Федерации, относящих себя к определенным этническим общностям, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры.

Организационные основы НКА определяются спецификой расселения граждан Российской Федерации, относящих себя к определенным этническим общностям, и уставами национально-культурных автономий и могут иметь различные организационные формы: местные (городские, районные, поселковые, сельские), региональные, федеральные. В Новосибирской области находится 11 подобных объединений.

Таким образом, основной линией государства в решении этнофедеративных проблем стало сочетание двух принципов: сохранения национально-территориальных образований и поддержки национально-культурных автономий.